共同富裕目标下我国多支柱养老保障体系研究

◎成新轩，冯 潇

河北大学 经济学院，河北 保定071000

共同富裕既是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。党的十九大报告明确提出改善人民生活、缩小差距、实现共同富裕的要求。扎实推动共同富裕，要着力提高低收入群体的收入，扩大中等收入群体；完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性。其中，保障老年人收入，则是实现共同富裕进程中重要的一环[1]。改革开放以来，我国养老保险覆盖率逐年提高，待遇水平稳步提升，初步建立以第一支柱养老金为主的多支柱养老保障体系，但由于人口老龄化引起的养老金缺口、隐性债务等问题，给老年人群实现共同富裕带来巨大的挑战。

一、共同富裕目标下我国多支柱养老保障体系及困境

党的十八大以来，习近平总书记反复强调，共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，实现共同富裕是我们党的重要使命。新时代是继往开来的时代，更是逐步实现共同富裕的时代。共同富裕不是一部分人和一部分地区的富裕，是要满足最广大人民群众对美好生活的需要，是在全面建设社会主义现代化强国的道路上，全体人民通过辛勤劳动和相互帮助，普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠，实现人的全面发展和社会全面进步，共享改革发展成果和幸福美好生活[2]。在高质量发展中促进共同富裕，需要正确处理效率和公平的关系，加大税收、社保以及转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入人群比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，使全体人民朝着共同富裕的目标扎实迈进[3]。

然而，日益严峻的人口老龄化、失能化问题成为影响广大人民群众实现共同富裕的重要因素。根据国家统计局第七次人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人口约为2.64亿人，占总人口比约为18.7%，比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。2018年中国家庭收入调查(CHIP)数据显示，60岁以上老年人年均可支配收入为2.4万元，基尼系数约为0.52，老年人口收入水平较低且差距较大。其中，养老金收入为9,700元，占比40.4%；工资性收入约为7,000元，占比29.2%；经营性收入及其他收入共7,300元，占比30.4%[4]。可以看出，养老金收入是老年人群的重要收入来源。

共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义，要分人群、分阶段促进共同富裕，把保障和改善民生建立在经济、财政可持续基础之上[5]。促进共同富裕，分配是核心，建设完善包括养老保险在内的民生建设是根基[6]。为进一步提高老年人口整体收入，缩小城乡、地区及企事业单位老年人口养老保险待遇，我国在“十三五”规划纲要中提出“构建包括职业年金、企业年金和商业保险在内的多层次养老保障体系”[7]。当前，我国已形成了以职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险为主的第一支柱公共养老保障，以企业年金、职业年金为主的第二支柱养老保险，以商业养老保险、个人养老金为主的第三支柱养老保险构成的多支柱养老保障体系(见表1)。

表1 我国多支柱养老保障体系

至2022年第一季度末，我国参与基本养老保险人数约为10.3亿，同时第一支柱养老保险基金年度收支规模也达到了12.6万亿元。第二支柱企业年金和职业年金参与职工约为7,200万人，积累资金4.5万亿元。对于第三支柱个人养老保险，于2018年个人所得税改革的政策背景下，通过个人税收递延型商业养老保险方式，在上海市、福建省和苏州工业园区试点展开。至2020年4月底，个人税收递延型商业养老保险参保人数仅4.76万，累积商业养老保险费3亿元，远不足以起到对第一、第二支柱养老保险的补充作用。2022年4月21日，为进一步促进共同富裕，满足人民群众对养老多样化的需求，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，指出“个人养老金实行个人账户制度，缴费由参加个人承担，实行完全积累制，参加人每年缴纳个人养老金的上限为12,000元”，新的个人养老金试点将在四川省启动。个人养老金改革扩大了个人养老账户的投资范围，包括储蓄存款、银行理财、公募基金及商业保险等，满足不同人群的风险偏好，并享受相应的税收优惠政策。

虽然我国多支柱养老保障体系粗具规模，但仍然存在很多缺陷。

(一)基础养老保险待遇过低，第一支柱养老保险兜底功能发展滞后

第一支柱养老保险是我国养老保障体系中具有长期性和稳定性的构成部分，是老年人口实现共同富裕的基本保障。在扎实推进共同富裕过程中，“提低”是基础，“扩中”是关键，基础养老金待遇过低、第一支柱养老保险兜底功能发展滞后则是短板所在。在老龄化背景下，我国第一支柱养老保险财政支付压力较大，养老保险替代率呈逐年下降趋势，已下降至45%，低于国际劳工组织养老金替代率警戒线55%的水平。其中，以城乡居民基本养老保险待遇最低，根据2020年国家统计局资料，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准仅为88元/月，平均待遇水平则为174元，低于农村贫困标准333元/月及农村低保标准437元/月。

(二)机关事业单位与企业职工养老保险收入差距较大，第二支柱养老保险有待改革完善

第二支柱职业养老保险与退休前劳动收入相关，是多渠道提高老年人口收入、拓宽老年人群收入来源的重要手段，是对第一支柱养老保险的有效补充，也是扩大中等收入老年人口、实现共同富裕的有效途径，但是当前我国实施的职业年金与企业年金制度，不仅没有形成有效的劳动激励机制从而提高老年人口收入，反而进一步扩大了机关事业单位退休人员与企业退休人员养老待遇。就事业单位职业年金而言，为自动参与制，覆盖率较高，采用个人账户方式管理，由单位(8%)及个人(4%)共同缴费构成，通过地方人社部门委托管理，待遇水平较高，替代率约为92%—107%[8]。就企业年金而言，其替代率仅为40%，且由于建立门槛较高、企业负担较重，大部分中小企业均未建立相应企业年金，覆盖率较低，仅占城镇职工就业人数的5.5%左右[9]。同时，当企业职工由于工作变动至未建立企业年金计划单位时，原个人年金账户只能封存、不能转移。

(三)个人账户“空账”运行，养老金资产配置缺乏长远规划，公共养老保障基金支付压力较大

在建设养老保障体系过程中，势必要加大政府支出并进一步加强政府再分配职能，才能缩小收入差距进而实现共同富裕。尽管当前我国公共养老保险支出约占三支柱养老保险的71.5%，但实际公共养老待遇并不高，养老保险的收入再分配功能较弱。原因在于：养老金资产配置缺乏长远规划，主要依靠财政预算拨付及政策调节，公共养老保障基金支付压力较大。其中，统筹账户基金结余在现收现付制及老龄化的支付压力下，通过中国社会保障基金会向银行存款、国债、基金等短期、低风险类金融资产投资，投资回报率较低，难以填补公共养老金缺口。同时，尽管个人账户支付周期较长，理论上能够用于长期资产投资并形成稳定收益，然而在实际实施过程中，个人账户却以虚拟个人账户形式运行，没有实现积累或部分积累制，形成“空账”，导致缺少实际资金参与长期投资。据测算，到2037年公共养老保障基金收入将小于当年支出，至2048年公共养老保障基金将面临枯竭风险[10]。

(四)个人养老金制度尚不成熟，第三支柱养老保障推广困难

第三支柱社会保险是共同富裕背景下我国多支柱养老保障体系的重要组成部分，是满足人民群众养老多样化需求、提高老年人收入的重要制度安排。目前，个人税收递延型商业养老保险仅在个别城市试点开展，但均面临叫好不叫座、推广困难的窘境，其中，税收优惠吸引力不足是症结所在。同时，对于个人税收递延型商业养老保险来说，个人税收优惠的马太效应并不利于实现老年人口共同富裕。当前，我国个人所得税起征点为5,000元，因为起征点过低，高收入人群反而是个人税收递延的主要受益群体。个人税收递延型商业养老保险制度设计的局限性，使其难以在低收入人群中推广，并会扩大居民收入差距。对于最新发布的完全积累制个人养老金制度，如何降低金融市场风险，形成长期投资收益机制，则是其推广实施的关键。一方面，我国金融市场尚未成熟，投资渠道较为单一，会进一步加大个人养老金的投资风险，难以保障其持续受益；另一方面，个人养老金对债券、股票等短期市场化投资不利于形成稳定的长期投资收益机制，难以发挥养老金作为金融市场“压舱石”作用。

二、国外社会养老保险制度介述

(一)瑞典：资本市场“反哺”公共养老基金

瑞典既是贝弗里奇型养老保障的代表，也是典型的老龄化社会国家。瑞典第一支柱养老金由担保养老金和基本公共养老金组成。其中，担保养老金由一般税收承担，主要向低收入人群发放，最高可达8,076克朗/月。基本公共养老金的资金来源于雇主及雇员缴费，并由国民养老基金公司通过有限竞争以及与全球资本市场有效互动保障公共养老基金可持续增值，是瑞典多支柱养老金体系中主要的组成部分。第二、第三支柱养老金也沿用了国民养老基金公司管理的模式，是第一支柱养老金的有效补充，使不同劳动群体能够享受较为公平的养老待遇。至2019年年底，瑞典养老金替代率为55.8%，基尼系数较养老保险支付前下降约39.6%(1)根据OECD数据库所提供数据计算对比得出。，均高于OECD国家均值，兼顾了效率与公平。瑞典用高社会福利刺激社会需求，保障老年人晚年生活，缓解社会矛盾，形成多支柱养老金保障体系，构建了较为完善的养老保障制度[11]。

瑞典作为老龄化及高福利国家的代表，其公共养老金替代率常年维持在30%以上且资金充足，主要得益于公共养老基金与资本市场的良性互动。一方面，公共养老基金筹资渠道较为稳定，投资周期长，有利于资本市场稳定；另一方面，资本市场健康稳定发展“反哺”公共养老基金，有利于其收支平衡。瑞典第一支柱养老金中的基本公共养老金采用名义账户制(按收入的16%缴费)和完全积累制(按收入的2.5%缴费)两种养老金模式，并由6家国民养老基金管理公司管理运营，它们之间的收支职责及管理模式均有所不同，主要融资渠道为雇主及雇员缴费，部分来源于政府初始注资。

名义账户制下养老金结余由AP1、AP2、AP3、AP4和AP6 等5家专业国民养老基金管理公司运营(2)2000年，瑞典将第五养老基金变更为第三养老基金，故从2001年起，瑞典国民养老基金无AP5。。其中，AP1—AP4养老基金管理公司在全球范围内开展高风险高回报率权益类投资、固定收益类投资等资产投资，投资收益用于应对老龄化风险，“反哺”国民养老基金缺口，保障国民养老基金收支平衡。AP6基金运营则是对冲AP1—AP4的高风险，系封闭性养老储备基金，初始注资来源于瑞典财政部预算拨付的104亿克朗，主要向本国非上市公司投资，旨在促进本国产业升级的同时，为公共养老金提供后备保障基金。

完全积累制下养老金结余，则不强制由国民养老基金公司管理，个人可以参与投资决策或委托AP7养老基金管理公司管理。AP7的投资偏好为具有长期收益的固定收益资产，且根据委托人生命周期逐年增持。根据2019年AP7基金稳固性报告显示，由AP7投资运营的养老基金年化率约为10.6%，远高于个人投资收益率的3.1%。实账积累制保障了养老金代际公平，有效缓解了由于人口老龄化所带来的支付压力。瑞典通过AP主权基金充分发挥金融政策的正向再分配效应，在运用主权基金盈利缓解公共财政支付压力的同时，也提高了瑞典老年居民的财产性收入。

瑞典能成功应对老龄化社会带来的养老金缺口，主要得益于多家养老基金管理公司以有限竞争的形式参与市场竞争，通过优质的资本配置获取较高的投资收益。具体来说，通过赋予6家国民养老基金管理公司不同的投资目标，形成不同的资产配置，在分散投资风险的同时，用较高的投资收益有效地弥补了养老金缺口。同时，在长期投资为导向的政府指引下，保持了资产配置组合的稳定性和渐进性，还对瑞典资本市场稳定起到“压舱石”作用。瑞典国民养老基金成功运营及缜密设计，充分发挥了金融的正向再分配效应，保障退休人群在老龄化冲击下依然能享有较高的养老保险收入。

(二)智利：隐性债务转化为转轨成本

20世纪80年代之前，智利采用现收现付制养老保障体系，主要覆盖公务员、武装部队、警察、企业员工等正规就业群体，缴费年限为15—25年，并由三家独立的养老保障机构管理。伴随着人口老龄化的加剧，至1980年智利最大的社会保障机构养老保障缴付比已低至2.2∶1，较1960年锐减80%，同时，公务员等职能部门却可以享受低缴费高给付的福利，使养老保障不平等程度及财政压力进一步增大。在此背景下，智利政府于1980年开始对养老保障体系进行重大改革[12]。

为应对现收现付制度所导致的养老金空账运行及隐性债务问题，智利政府把隐性债务显性化为养老保障转轨成本，通过认可债券方式缓解财政压力，逐渐做实养老保障账户。改革后的养老保障体系的个人账户采取固定缴费完全积累制，缴费率由原来的15.75%—25%降至应税薪酬的10%，并转入新体系下独立运行的养老基金管理公司进行投资管理，参与养老保障体系的个人可根据个人风险喜好选择不同的养老基金管理公司，并可以追加缴费。通过养老基金管理公司对养老金的运营管理，实现个人账户养老资金保值增值，并可自由赎回或建立永久年金。在转型过程中，对已经参与原养老保障未退休人员，根据不同就业群体给予1—3年不等的充分选择权，其可选择依照原养老保障规定执行或按照改革后的个人积累账户执行。对其个人账户空账运行形成的隐性债务，一部分由财政直接予以补偿，另一部分则以认可债券的形式存入个人账户，政府承诺在其退休时以现金形式一次性赎回。

由此，智利原现收现付制养老保障体系造成的不确定隐性债务逐渐明朗化，并转化为可控转轨成本。转轨后智利养老保障体系改革压力主要来源于认可债券的支付压力，据智利政府部门统计，已发放超过150万份养老保障认可债券，总面值超过120亿美元，最后一批认可债券于2033年到期。

智利政府以认可债券为长期金融工具，从现收现付制逐步向完全积累制过渡，最终做实个人养老保障账户。一方面，智利政府通过新旧制度不同规定，有效控制了名义账户中隐性债务规模，并将财政压力分摊至未来几十年，有效缓解了赤字压力；另一方面，通过政府认购债券承担养老金改革转轨成本，极大地提升了参保者对新制度的信任程度，从而有效调动其参保积极性，使养老制度改革获得成功。

(三)美国：401(K)计划

美国401(K)计划是典型的缴费确定型养老保障，自1981年美国税务部门正式批准以来，现已成为美国主流企业年金之一，401(K)计划的发展壮大主要得益于税收优惠以及灵活可携带的优势。

当前，美国401(K)计划主要有4种模式，包括传统401(K)、安全港401(K)、简单401(K)以及罗斯401(K)。其中，安全港401(K)及简单401(K)主要针对中小企业及其雇员开发，运行成本较低，不同收入及风险偏好的雇主和雇员可以灵活选择。401(K)个人账户中无论是雇主的缴费还是雇员的缴费，均属于雇员百分百财产，可由个人携带至新公司，并可在403(b)、IRA等不同养老保障计划间流动转移。401(K)计划灵活可携带的特点使得参与其中的劳动者不再受制于企业退休计划，也满足了现代企业对流动劳动力的需求[13]。

如果说灵活可携带是401(K)计划的优势，那么税收优惠则是促进其发展的引擎。在401(K)EET税收优惠模式下，雇员缴费可税前列支，并在未来年金提取环节延期缴税。由此一来，参与401(K)养老保障的雇员不仅可以降低当期个人所得税纳税基数，还可以在退休兑付时享有特殊优惠个人所得税率。401(K)计划的税收优惠不仅体现在养老金缴存环节，在资金运营环节即在养老保障资金池中投资收益也暂不收取所得税。因此，参与401(K)计划雇员的实际收入远高于不参与该计划的雇员。401(K)计划既减轻了雇员的缴税负担，同时企业雇主也可从中受益。根据401(K)税收优惠原则，雇主配比缴费可以列支为生产成本在税前扣除，有效降低了雇主建立企业年金成本，但是退休金积累过高会引起消费延期并导致税收流失，为此美国政府对养老保障设置最高缴费限额。

401(K)计划作为美国大部分企业的主要年金计划，其税收优惠政策形成了有效的劳动激励机制，并间接影响了个人储蓄行为，但作为企业雇主及非营利组织自愿发起并承办的养老保障计划，401(K)计划的私营部门及资本投资属性使得其将养老风险过多地转移给雇员个人，所以，401(K)计划类企业养老保障仍需要配套的公共养老保障为其风险兜底。

三、借鉴国际经验完善可促进共同富裕的多支柱养老保障体系

保障老年人收入是共同富裕进程的重要的一环，如何提高老年人群收入，扩大中等收入老年人口占比，适当缩小不同就业群体养老待遇，形成中间大两头小的收入结构，是我国多支柱养老保障体系改革的关键[14]。

(一)提高城乡居民基本养老待遇，财政保障共同富裕

当前，我国已消除绝对贫困，消除绝对贫困是中国在减贫道路上取得的阶段性胜利，但这并不意味着我国减贫事业的终结，未来中国要把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。平抑由于一次分配导致的贫富差距过大，充分发挥基本养老保险再分配功能，是公共财政保障全民共同富裕的职责所在。共同富裕目标下的多支柱养老保障体系建设必须更加重视养老金制度不平衡不充分问题，城乡居民基本养老保障缴费高、待遇低，地区间养老待遇差异较大，是当前我国第一支柱公共养老保险的短板。一方面要通过适时建立非缴费型城乡居民基本养老保险，向城乡低收入居民提供基于国民待遇的养老补贴类保障；另一方面，要降低当前城乡居民基本养老保险个人缴费额度，适度提高城乡居民基本养老待遇。加大公共财政对因无劳动能力导致无收入来源老年群体的扶助力度，通过基础养老保险保障低收入、无收入来源老年人口的生存和发展权利。增加普惠型养老保险财政补贴，尤其是通过财政转移支付加大对偏远地区养老保险财政扶持力度，打破由于户籍制度等原因所导致的基本养老保险收入差异，推进第一支柱养老保险均等化。在此基础上，扩大第一支柱养老保险参与率，实现公共养老保险全覆盖，充分发挥第一支柱公共养老保险兜底功能，实现共同富裕。

(二)做实个人养老账户，多渠道融资逐步推进共同富裕

再分配是共同富裕的主要手段，但公共财政托底居民养老必须建立在可持续基础上。在人口老龄化背景下，人口红利逐渐消退，现收现付制养老保障造成的个人账户空账运行形成的隐性债务，是影响第一支柱养老保险可持续发展的主要挑战，因此，多渠道融资做实个人养老账户是养老改革的基础，可借鉴国际经验将隐性成本显性化为转轨成本。对于已退休职工，采取“老人老办法”，依旧延续现收现付制，其养老金由公共财政承担。对于未退休职工，在一定期限内给予其充分的选择权，既可选择继续留在原养老保障体制内，也可选择以国家公信力背书的认可债券来做实个人账户，并在未来以领取认可债券本息的方式获取高于当前资金价值的现金流。对于还未纳入养老保障人员，则直接为其建立完全积累制养老保险个人账户，财政补贴、单位缴费以及个人缴费形成的养老金完全归属个人账户，并由专门养老基金公司进行投资管理，养老保险投资收益扣除相关管理费用后的净收益完全积累至个人账户。分人群、分类别逐步做实个人养老账户，将转轨成本分散到未来几十年，通过一般税收、认可债券、缓冲基金等多渠道筹集养老金，真正做实个人养老账户，逐步推进共同富裕。

(三)升级资产型养老保险转型，金融助力共同富裕

可通过实行市场化投资机制的主权养老基金建立资产型养老保险体系，并使养老保险资金经过金融投资实现社会财富的有效增值及合理分配，是金融助力实现共同富裕的有效方式。完全积累养老保险账户属于私人财产的同时又具有公共产品性质，是应对老龄化的社会财富储备。通过做实个人账户建立完全积累养老保险账户，可进一步提高个人养老金占比，使“负债型”养老金体系逐渐向“资产型”养老金体系及“基金积累”模式过渡。首先，统筹个人账户养老基金，形成资金池，将未来投资收益用于填补养老金缺口；其次，建立有限数量的专业的全国养老保险基金会，赋予不同基金会以不同的投资目标与职能，并通过开拓全球资本市场促进养老基金投资多元化，形成养老基金与资本市场的有效互动，分散非系统性风险；最后，发挥养老基金“压舱石”作用，增加养老基金对长期资产类项目投资，在实现基金保值的同时，保障资产型养老基金的稳定性及渐进收益。未来，升级完善的资产型养老保险基金将成为驱动我国经济增长的长期资本，既可以把养老基金收益有效转化为国民财富，又可以调整并完善国民收入分配体系，夯实应对人口老龄化的社会财富储备，最终实现共同富裕。

(四)加大税收优惠力度，激励实现共同富裕

共同富裕不是均等富裕，要容忍合理区间的收入差异，以保护私营企业及就业人员的劳动积极性。对于第二、第三支柱养老保险，要加大对企业及个人缴费及领取养老金环节税收优惠力度。这不仅有助于形成有效的劳动激励机制，也有利于提升企业退休职工养老待遇，是扩大中等收入群体的有效方法。首先，通过税收优惠政策减轻企业缴费负担，增加企业建立年金计划意愿。可提高企业在缴费阶段的免税上限，并减免养老金投资收益所得税，降低企业年金的建立门槛，激励企业自主建立年金计划。其次，借鉴瑞典养老保险制度中的职业养老金准强制模式，通过“自动加入机制”扩大企业年金覆盖范围。具体来说，以减费降税激励企业自主建立年金计划为契机实行“自动加入机制”，即企业员工自动参与年金计划，以退出需申请而非参与需申请方式，将未参与职业年金的企业员工直接纳入年金计划，扩大第二支柱养老金覆盖范围。再次，允许第二支柱资金投入第三支柱运营，满足中小型企业年金计划建立需求，同时盘活大中企业年金闲置资金，增加企业年金投资范围，优化投资组合，满足第二支柱养老金增值需要，有效提高企业退休人员养老待遇。最后，对于第三支柱个人养老金应降低税收优惠准入标准，扩大覆盖人群，并通过差异化税收优惠政策，缩小由于税收优惠政策设置不合理而产生的马太效应。