把中国人的饭碗牢牢端在自己手中——对第32 个全国土地日主题的解读

◎王永生

2022 年6 月25 日是第32 个全国土地日，主题沿用“节约集约用地 严守耕地红线”。这一主题说明，基于我国人多地少的基本国情，依靠仅占世界9%的耕地养活将近20%的世界人口，我们必须要节约集约用地，切实保护好耕地，确保国家粮食安全。

一、深刻把握习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神

习近平总书记对耕地保护有很多的指示批示，字字句句充满着、洋溢着人民领袖对中华大地的深情厚爱，只有反复学习，躬身践行，我们才能更好地把握总书记对耕地保护的大战略、大思考与大要求。

（一）明确一个站位：要认识到耕地保护是“国之大者”，直接关系着保障好初级产品供给这一重大战略性问题

在2021 年底的中央农村工作会议上，习近平总书记明确指出，保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。耕地保护是粮食安全的基础，农产品、能源、矿产等初级产品又是整个国民经济的基础。加强初级产品供给保障，特别是关系国计民生的粮食安全供给，事关我国持续稳定发展。习近平总书记在参加2021 年中央经济工作会议时特别强调：“越是有粮食吃，越要想到没粮食的时候。”2022 年3 月，习近平总书记参加全国政协十三届五次会议农业界、社会福利和社会保障界委员联组会时强调，在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意，不能认为进入工业化，吃饭问题就可有可无，也不要指望依靠国际市场来解决。我们要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦，始终坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑。

（二）坚持“两手抓、两手都要硬”：耕地保护必须从数量和质量两个方面同时发力同时抓牢做实

在2021 年底的中央农村工作会议上，习近平总书记还强调：“耕地保护要求要非常明确，18 亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”这有两层含义：一是18 亿亩耕地保护红线必须守住，这是数量要求；二是要加强用途管制，确保“农田就是农田”，同时努力建成10 亿亩高标准农田，确保“农田必须是良田”。

（三）实施三个“长牙齿”的硬措施：通过强化责任落实、严格保护制度、加大执法力度，实现保护耕地要像保护文物那样做，甚至要像保护大熊猫那样做

一要全面压实各级地方党委和政府的耕地保护责任，中央要和各地签订耕地保护“军令状”，严格考核、终身追责；二要落实最严格的耕地保护制度，分类明确耕地用途，明确耕地利用优先顺序，落实和完善耕地占补平衡政策，加强用途管制，强化土地流转用途监管；三要加大耕地执法监督力度，严厉查处违法违规占用耕地从事非农建设，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。

二、深刻认识加强节约集约用地与耕地保护的现状

（一）从全球范围来看，全球将面临新一轮严重的粮食危机

2022 年5 月18 日，联合国秘书长古特雷斯在全球粮食安全部长级会议上指出，当前全球饥饿水平处于新高。短短2 年内，严重缺乏食物保障的人数增加了1 倍，从新型冠状病毒大流行前的1.35 亿增加到了目前的2.76 亿。过去1 年中，全球粮食价格上涨了近1/3，2019—2022 年，全球粮食进口支出总体持续上涨，年均增长8.26%（数据来源于2022 年6月16 日第一财经）。

2022 年6 月6 日，联合国粮农组织（FAO）和世界粮食计划署（WFP）发布的一份关于全球严重粮食不安全形势的预警报告认为，冲突、极端天气、新型冠状病毒引发的肺炎疫情的持续影响等多重不利因素，导致许多国家食品和燃料价格飙升，几十个国家面临不稳定状态，数百万人陷入贫困和饥饿状态，解决全球粮食危机问题迫在眉睫。

同年6 月8 日，联合国全球粮食、能源和金融危机应对小组发布报告称，受乌克兰冲突等因素影响，世界正面临21 世纪以来最严重的生活成本危机。与此同时，全球已有数十个国家和地区实施了农产品出口管制措施，进一步推高了全球粮食期货价格。

（二）从国内来看，土地节约集约与耕地保护仍存在突出问题

2021年8 月26 日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局发布《第三次全国国土调查主要数据公报》（以下简称《公报》），并联合召开新闻发布会，通报了有关情况。《公报》称，全国现有耕地12786.19 万公顷，主要地类数据情况如图1 所示。从此次调查的结果来看，我国土地节约集约与耕地保护仍存在以下3个突出问题。

图1 全国主要地类数据图（单位：万公顷）

一是耕地数量持续下降。第二次全国土地调查以来的10 年间，全国耕地地类减少了0.075 亿公顷。在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。过去10 年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况，其结果是，耕地净流向林地0.074 亿公顷，净流向园地0.042 亿公顷。

二是建设用地节约集约不足。第三次全国国土调查（以下简称“三调”）结果显示，目前城镇建设用地总规模达到0.103 亿公顷，节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量的低效和闲置土地。全国村庄用地规模达0.219 亿公顷，总量较大，但布局不尽合理。

三是一些地方生态文明建设用地统筹不够。“三调”结果显示，10 年间，全国有0.153 亿公顷耕地流向林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等生态功能较强的地类，而又有0.145 亿公顷上述地类流向耕地，这反映出生态建设格局在局部地区不够稳定，一些地方还存在生态建设盲目开展、生态布局不合理等问题。

三、学习借鉴各地先进经验

2022 年6 月2 日，《国务院办公厅关于对2021 年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》（国办发〔2022〕21 号）印发，对土地管理两个方面成效明显的地方予以表扬并给予奖励：一是耕地保护工作突出、土地节约集约利用成效好、闲置土地比例低且用地需求量大的地方，如河北省石家庄市鹿泉区、栾城区，江苏省靖江市、泗阳县，安徽省芜湖市弋江区、马鞍山市博望区，江西省瑞昌市、横峰县，山东省禹城市、高唐县，湖南省宜章县、江永县，广东省深圳市光明区、肇庆市鼎湖区，陕西省铜川市，甘肃省酒泉市，青海省海南藏族自治州；二是高标准农田建设投入力度大、任务完成质量高、建后管护效果好的地方，如江苏省、江西省、山东省、湖北省和湖南省。

（一）深圳市光明区：探索耕地保护和利用新模式

深圳市光明区耕地保护主要创新点有两点：一是划定高质量、集中化、规模化永久基本农田红线。针对辖区内现状耕地资源紧张、布局零散、与城市建设用地犬牙交错、土壤质量普遍较低等问题，光明区按照“量质并重，规模连片，优化布局”的原则先后开展两轮整改，划定高质量、集中化、规模化永久基本农田红线，确保永久基本农田全部为耕地，严守永久基本农田保护红线。二是探索创新耕地和永久基本农田利用新模式。对永久基本农田外一般耕地进行集中优化调整，将一般耕地空间精确落位，促进一般耕地与永久基本农田集中连片，并统筹开展永久基本农田及一般耕地质量建设，减少城市建设对耕地的占用及耕地占补平衡压力；充分考虑高度城市化地区市民对于耕地和永久基本农田上承载的美好生活的需要，在不破坏耕作层的前提下，支持深圳市在耕地和永久基本农田上扩大种植结构调整范围，开展无土栽培等新型利用模式；结合高科技田园、生态体验田园、农耕文化田园等现代都市农业发展方向，研究拓展设施农用地类型和规模。

（二）江苏省泗阳县：明责任建机制加强耕地保护

江苏省泗阳县坚持织密耕地保护防护网，完善耕地保护机制，牢牢守住耕地保护红线。一是构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的耕地保护机制，明确乡镇属地政府主要负责人是本行政区域内耕地保有量、永久基本农田保护面积第一责任人，采用年度自查、期中检查、期末考核相结合的耕地保护责任目标考核方法；二是实行建设用地总量和开发强度“双控制”，有序引导土地等要素资源在区域、城乡之间的流转集聚，进一步规范设施农业用地科学选址，促进土地节约集约利用；三是建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，围绕帮扶片区、高标准农田整治区、国省干道、铁路沿线、特色田园乡村建设和农房改善集中居住区等重点片区，累计投入资金30 亿元实施土地综合整治，新增耕地2000 多公顷；四是建立自然资源执法监管构建共同责任机制，建立违法用地“四告”制度，强化部门联动执法，落实日常巡查报告和动态巡查预警制度，以“零容忍”的态度遏制新增违法占用耕地行为。

（三）江苏省靖江市：严格土地执法管理

江苏省靖江市严格土地执法管理出硬招：一是全面落实动态巡查责任制，排查区域内设施农用地、临时用地、危化企业用地、在建工程用地等重点监管对象，按区域等级制定每周巡查计划，一宗一表填写巡查记录，从源头上堵截违法苗头，实现巡查区域零盲区；二是落实最严格的耕地保护制度，严格督查和整治违法行为，对新增违法用地实行“挂号—整改—销号—监管”的闭环处理模式，确保发现一起整改一起，逐宗销号，实现乱占耕地零增长。

四、用实际行动保护耕地节约集约用地

（一）落实好政府工作报告分工任务

1.瞄准一个目标。粮食产量保持在1.3 万亿斤以上，通过各方面共同努力，装满“米袋子”、充实“菜篮子”，把14 亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

2.完成5 个具体任务。一是深化投资审批制度改革，做好用地、用能等要素保障；二是坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设；三是加大社区养老、托幼等配套设施建设力度，在规划、用地、用房等方面给予更多支持；四是坚决守住18 亿亩耕地红线，划足划实永久基本农田，切实遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，加强中低产田改造，新建1 亿亩高标准农田，新建改造一批大中型灌区；五是加大黑土地保护和盐碱地综合利用力度，启动第三次全国土壤普查。

（二）提高公众意识，鼓励公众参与

1.牢记全国土地日的初心。1986年6 月25 日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布我国第一部专门调整土地关系的法律— —《中华人民共和国土地管理法》。为纪念这一天，1991 年5 月24 日国务院第83 次常务会议决定，从1991 年起，把每年的6 月25 日，即《中华人民共和国土地管理法》颁布的日期确定为全国土地日。因此，全国土地日的初心就是要加强土地管理法律、法规的宣传，提高公众保护土地的意识。宣传工作要从两个方面着力：一要“走深”，加大对土地管理法律、法规和政策的宣传力度，加强对节约集约用地与保护耕地的先进典型宣传；二要“走心”，要创新宣传方式，传统的报纸、广播、电视可以专栏宣传，新媒体也要大力运用，要用喜闻乐见的形式走进社会大众，持续营造节约集约用地、全力保护耕地的良好社会氛围。

2.让公众参与土地管理。土地管理要科学化，稀缺有限的土地资源要实现节约集约利用，耕地红线要切实守住，这些都离不开公众的支持。公众参与可以在土地管理全流程中实现，包括规划编制、地类管理、执法监督等环节。公众参与的方式也应该不断创新和丰富，除了专家学者的合理化建议，还需要城市社区居民、广大农村村民的广泛参与。一些地方退休党员、小学教师、小学生组成了耕地保护巡查小组，一些地方村两委、村民代表、村老干部、村民组长及村网格员组建了耕地保护协会，这些都是公众参与的好方式。只有广大人民群众参与与支持，土地节约集约利用与耕地保护才能够更加有效地实现。