日蒙战略伙伴关系10 年进展评析

祁治业

蒙古国只有中俄两个地理邻国，但冷战结束30 年来，它一直基于平衡中俄的战略考量，创造了许多“第三邻国”。①“第三邻国”主要是指那些一贯支持蒙古国“民主改革”的国家，它们并非地理上接壤，而是拥有共同的西方式民主价值观。比如：美国是“政治邻国”、日本是“经济邻国”、印度是“精神邻国”等。日本被蒙古国视为“经济邻国”，对蒙古国来说，与日本深化合作有助于实现蒙古国对外贸易和外国投资的多样化，减少对中俄的经济依赖。自2010 年日蒙确立战略伙伴关系至今也已12 年，2022 年是两国建交50 周年，本文将从政治与安全、经贸与投资以及日本对蒙援助等方面梳理和分析日蒙关系的最新进展及未来发展趋势。

一、安倍晋三对日蒙政策的政治影响

2010 年11 月15—19 日，蒙古国总统查希亚·额勒贝格道尔吉访问日本，与日本首相菅直人会谈后，两国发表《日蒙关于建立战略伙伴关系的联合声明》，将全面伙伴关系升级为战略伙伴关系。日本是继俄罗斯之后第二个与蒙古国建立战略伙伴关系的国家。②蒙古国“战略伙伴关系”顺序：俄罗斯（2009）、日本（2010）、中国（2011）、印度（2015）、美国（2019）、韩国（2021）。日蒙双方对此都高度重视，计划从四个方面来构建战略伙伴关系：推动高层对话、加强经济关系、促进人文交流、协调解决地区及全球问题。

（一）安倍晋三任内力推日蒙关系

在21 世纪第二个10 年中，作为自从实行宪政以来日本任期最长的首相，①安倍晋三在2012 年12 月26 日第二次出任首相，2014 年12 月24 日获得连任，2017 年11 月1 日第四次当选首相，直到2020 年8 月28 日宣布主动辞职并于9 月16 日正式卸任首相一职。安倍晋三3 次访问蒙古国（见表1），对日蒙关系起到了积极的推动作用。

表1 2010—2022 年日蒙高层互访情况

2013 年3 月30—31 日，日本首相安倍晋三首次访蒙，这也是2006 年8 月小泉纯一郎访蒙7 年之后日本首相再次访问蒙古国。出访之前（3 月29 日），安倍在蒙古国4 家主要报纸上发表署名文章，阐释他对日蒙关系的期望。他认为，支撑两国关系的是“自由民主、和平、互助”这三种精神，希望在这种价值观的引领下实现两国关系的飞跃发展。安倍与蒙古国总理诺罗布·阿勒坦呼亚格在会谈中达成共识，两国决定在政治与安全、经济贸易、人员交流三个方面加强战略伙伴关系。

安倍访蒙的主要意图包括：一是拉拢蒙古国在中日钓鱼岛争端②安倍在2012 年12 月上任后，于次年1 月首次出访便接连访问了越南、泰国和印度尼西亚3 国，2 月访问美国、3月访问蒙古国、4 月访问了俄罗斯。2013 年1 月，安倍特使访问韩国，日本外相岸田文雄接连访问菲律宾、新加坡、文莱和澳大利亚4 国，5 月印度总理辛格访日。可见，当时在中日钓鱼岛争端的背景下，日本开展“包围中国”的外交战略。上支持日本。虽然安倍希望能够得到蒙古国的声援，当时蒙古国是民主党执政，即便蒙政府对日本有所倾向，但碍于中蒙关系对蒙古国的重要性，它也不敢或者不便明言支持。二是扩大与蒙古国在矿产能源领域的合作。因为2011 年3 月福岛核事故后，日本基本上停止了原子能发电，回归燃煤发电，安倍此访意在蒙古国煤炭供应方面有所突破。他在欢迎晚宴上致辞时还特别感谢了蒙方的捐款和援助,③2011 年3 月11 日，日本遭受强烈地震和海啸并引发福岛核事故后，蒙古国政府决定全国公务员向日本灾区捐赠1天工资，共捐款8.03845 亿蒙图（图格里克，约423 万元人民币），这也是当时蒙古国为外国救灾提供的史上最大金额的捐款。他赞赏这才是日蒙两国之间的“患难见真情”。[1]蒙古国总理阿勒坦呼亚格表示“蒙古国将长期稳定地向日本供应煤炭”，并邀请日本企业参与开采世界最大煤矿塔旺陶勒盖煤矿（Tavan Tolgoi），安倍则保证“日本愿意做蒙古国发展的后盾”。[2]三是推动构建“美日蒙三方机制”，共同应对中国崛起。安倍和阿勒坦呼亚格在会谈中一致同意建立包括美国在内的美日蒙三方事务级协商机制，就政治和安全等广泛领域的议题交换意见。

2015 年10 月22 日，安倍第二次访蒙，这是他出访蒙古国与中亚五国的第一站。虽然仅有短暂的4 个小时，但他会见了蒙古国总统额勒贝格道尔吉、总理其米德·赛汗比勒格和议长赞达呼·恩赫包勒德。④2012—2016 年，蒙古国是民主党执政，该党实现了“三权独揽”，即总统、总理和议长都来自民主党。安倍表示，他以首相身份在任内第二次到访蒙古国，这在日本历史上尚属首次，足以说明日本对蒙古国的重视程度。[3]2016 年7 月14—16 日，安倍第三次访蒙，主要是出席在乌兰巴托举办的“第十一届亚欧首脑会议”。他除了会见蒙古国总统额勒贝格道尔吉外，还会晤了当时新上任的总理扎尔格勒图勒嘎·额尔登巴特和议长米耶贡布·恩赫包勒德。①在2016 年6 月29 日举行的蒙古国议会选举中，人民党以压倒性优势赢得选举上台执政，新上任的总理扎尔格勒图勒嘎·额尔登巴特和议长米耶贡布·恩赫包勒德都来自人民党。值得一提的是，这是安倍与额勒贝格道尔吉的第9 次会晤，充分体现了双方对日蒙关系的重视，也说明两国政治互信达到了前所未有的水平。

实际上，在额勒贝格道尔吉的8 年（2009—2017 年）总统任期内，他对日蒙关系的推动作用也十分明显，这从他多次访日便可见一斑。额勒贝格道尔吉的继任者哈勒特马·巴特图勒嘎虽不“亲日”，②巴特图勒嘎在4 年总统任期内（2017—2021 年）没有访问过日本，他与俄罗斯总统普京会晤频繁，故被认为“亲俄”。但他在俄罗斯符拉迪沃斯托克（海参崴）参加东方经济论坛（EEF）期间与安倍会晤过3 次，③第1 次是2017 年9 月6 日在第三届东方经济论坛，第2 次是2018 年9 月11 日在第四届东方经济论坛，第3 次是2019 年9 月5 日在第五届东方经济论坛。仍然保持了高层交往势头。总而言之，两国最高领导人的政治引领对双边关系的走向十分重要。

（二）蒙古国两党均重视日蒙关系

从日蒙两国确立战略伙伴关系至今（2010—2022 年），蒙古国经历了6 任总理④在蒙古国正式注册的35 个党派（截至2022 年5 月31 日）中，人民党和民主党成为轮流执政的两大政党，一般总理掌握实权、代表执政党意志，总统相对来说只是在外交礼节和名义上的国家最高领导人。并且都访问过日本。其中4 任总理都将上台后的首次出访选择了日本，包括：民主党的阿勒坦呼亚格和赛汗比勒格，⑤民主党在2012 年7 月至2016 年7 月期间执政，诺罗布·阿勒坦呼亚格于2012 年8 月9 日被议会任命为总理，2014 年11 月5 日被罢免，之后其米德·赛汗比勒格继任（2014 年11 月21 日至2016 年7 月7 日）。以及人民党的额尔登巴特和奥云额尔登。⑥人民党于2016 年7 月上台执政，在2020 年6 月24 日举行的议会选举中成功连任，将持续执政到2024 年6 月。扎尔格勒图勒嘎·额尔登巴特于2016 年7 月8 日被议会任命为总理，2017 年9 月7 日被罢免。罗布桑那木斯来·奥云额尔登于2021 年1 月27 日被议会任命为总理，同年6 月担任人民党代理主席，12 月6 日正式当选党主席。为了切实推进日蒙战略伙伴关系的发展，蒙政府还在2013、2017 和2021 年积极推动制定阶段性的“行动计划”。

2013 年9 月11—14 日，蒙古国总理阿勒坦呼亚格上任后首次出访选择了日本，足见对日蒙关系的重视。他与安倍会谈后，签署了首份《日蒙战略伙伴关系中期行动计划》。2016 年10 月14 日，蒙古国总理额尔登巴特也将任内首访选在日本，体现了新一届人民党政府对日本的重视。2017 年3 月29 日，蒙古国议长米耶贡布·恩赫包勒德访日，当时陪同出访的蒙古国外长曾德·蒙赫奥尔吉勒与日本外相岸田文雄签署了新的《日蒙战略伙伴关系中期行动计划（2017—2021 年）》，这既是对上一份“中期行动计划”的更新，也成为此后5 年日蒙关系的路线图，涵盖了政治与安全、经济、人文交流、人力资源等诸多领域。2021 年7 月21—25 日，蒙古国总理奥云额尔登将其接任总理后的首次出访选择日本并出席东京奥运会开幕式，以显示对日本的政治支持。奥云额尔登与日本首相菅义伟会谈时，双方对2017—2021 年“中期行动计划”的顺利完成表示赞赏，并商定要尽快制定第3 份“中期行动计划（2022—2026 年）”。

由此可见，在蒙古国不论是民主党执政还是人民党执政，都将日本放在重要战略位置，因为蒙古国急需的援助和贷款离不开日本和亚洲开发银行的支持。

（三）日蒙军事安全合作值得警惕

早在2012 年1 月，日本防卫大臣一川保夫访蒙时就与蒙古国国防部长鲁布桑旺丹·包勒德签署了日蒙加强防务合作的备忘录，双方计划开展国防部副部长级磋商并加强两军间的合作与交流。①一川保夫（Yasuo Ichikawa）就任日本防卫大臣后首次出访就选择了蒙古国，他在记者会上表示蒙古国是第7 个与日本签订军事合作备忘录的国家。鲁布桑旺丹·包勒德（Luvsanvandan Bold）在2008—2012 年间担任蒙古国国防部长，卸任后又在2012年8 月至2014 年12 月期间担任蒙古国外交部长。当时就有日本分析人士指出，这是一项主要针对中俄两国的战略举措，意味着日本开始在军事安全上插足“中国后院”。[4]日蒙两国在2013 年启动“外交国防2+2”磋商机制以来已举办3 次会议。②2013 年1 月9 日，日蒙首次举行“外交+军事”磋商会议（东京，工作级别磋商）；2014 年12 月10 日举行第2 次会议（乌兰巴托，局长级磋商），2016 年1 月14 日举行第3 次会议（东京）。值得注意的是，这3 次会议都是在蒙古民主党执政时期（2012—2016 年）举行的，2016 年7 月蒙古人民党上台执政以来便被搁置再未举办。

与此同时，日本还积极联合美国一起构建“美日蒙三方机制”，共同应对中俄崛起。该机制从2015 年启动以来，至今已举办4 次会议。③2015 年9 月29 日首次举行“美日蒙三方磋商会议”（纽约），2017 年8 月30 日举行第2 次会议（乌兰巴托），2018 年4 月26 日举行第3 次会议（东京），2020 年1 月10 日举行第4 次会议（华盛顿）。实际上，“美日蒙三边会议”有意对标“中蒙俄三国元首峰会”，但美日蒙三国机制务虚更多，中蒙俄三方合作相对更加务实。美日两国的对蒙影响力无法与中俄相比，毕竟“第三邻国”远在天边，两大邻国近在眼前，蒙古国对此十分清醒。

不过，2017 年3 月日蒙两国达成了一项协议，由双方国防部联合在蒙古国设立一个“特别办公室”，名义上是“防止朝鲜乃至中国和俄罗斯的安全威胁”。[5]此话听上去十分虚伪，何况30 多年前1987 年苏联刚开始从蒙古国撤军时，当时蒙方最担忧的却是“美国在东北亚地区不断升级的军事存在和日本自卫队的扩张”，[6]现在曾经侵略成性的日本和好战且霸权的美国却摇身一变成了“爱好和平的国家”，颇具讽刺意味。

未来几年，须警惕日本配合美国在东北亚制造乱局，从而谋求美国对日“核松绑”和“自卫队转成国防军”。2022 年1 月的哈萨克斯坦骚乱和2 月底爆发的俄乌冲突，使俄罗斯与美国为首的西方集团走向全面对抗，日本和韩国也追随美国对俄实施制裁；3 月10日尹锡悦赢得总统大选并于5 月10 日正式就任韩国总统，5 月20—22 日美国总统拜登访问韩国意图促进美韩同盟关系，并且韩国已正式加入“北约网络战组织”。④2022 年5 月5 日，韩国国家情报院宣布已代表韩国作为正式会员加入“北约合作网络防御卓越中心”（NATO Cooperative Cyber Defense Center of Excellence，CCDCOE）。该组织除北约27 个成员国外，还有瑞典、瑞士、芬兰、奥地利等4 个国际普遍公认的中立国。韩国此次加入，标志着首个非欧美、非中立国家的正式参与。另外，在俄乌冲突上，朝鲜支持俄罗斯、谴责美国和北约；美国则指责朝鲜在2022 年前5 个月已经发射了23 次弹道导弹（其中6 次是洲际弹道导弹）并正在积极准备进行新的核试验，美国对朝制裁加码。⑤2022 年5 月26 日，美国在联合国安理会提出对朝追加制裁的决议草案，但被中俄否决未获通过。27 日，美国升级对朝单边制裁，美韩日三国外长发布谴责朝鲜的联合声明。在这一系列因素的综合作用下，东北亚安全形势再次紧张起来。5 月23 日拜登访问日本期间宣布启动“印太经济框架”，⑥印太经济框架（IPEF）：包括13 个初始成员国：美国、澳大利亚、新西兰、日本、韩国、印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、文莱、泰国和越南。未来或许会邀请蒙古国加入。假如美国邀请韩国加入“美日蒙三边会议”，最终形成“美日韩蒙四边会议”，再配合“美日印澳”四方机制，或者两者融合为“美日印澳韩蒙”六方会议，甚至再加上新加坡、菲律宾、泰国、越南等国，最后拼合成“亚洲版北约”，将是中俄最不愿看到的结果。

回顾21 世纪前10 年的日蒙外交关系便可发现，实际上在2010 年以前，日本与蒙古国的政治关系一直领先其他几个大国（中、俄、美、印、韩等）。⑦日蒙全面伙伴关系（1998）、俄蒙传统睦邻伙伴关系（2002）、中蒙睦邻互信伙伴关系（2003）、美蒙全面伙伴关系（2004）、德蒙全面伙伴关系（2008）、印蒙全面伙伴关系（2009）、韩蒙全面伙伴关系（2011）。因为自1991 年以来日本对蒙古国的经济援助最多，日本也是第一个与蒙古国确立“全面伙伴关系”的国家。直到2010 年中国GDP 总量超越日本成为世界第二，以及随着俄罗斯恢复对蒙古国的传统影响力，在21 世纪第二个10 年中，日本对蒙影响力才逐渐落后中俄两国。①中蒙在2014 年确立了“全面战略伙伴关系”，俄蒙在2019 年确立了“永久全面战略伙伴关系”。因此，2010 年日本与蒙古国确立“战略伙伴关系”以来，一直试图借助两国经济关系重建这种优势。

二、日蒙关系“政热经冷”

日本被蒙古国视为“经济邻国”，也是蒙古国主要贸易伙伴中最早与蒙方签订自贸协定的国家。2010年日蒙两国在将双边关系升级为“战略伙伴关系”时，便决定早日启动“经济伙伴关系协定（EPA）”谈判，蒙古国十分期待扩大与日本的贸易合作。

（一）日蒙贸易日本单向受益

2012 年3 月11—15 日，在日蒙建交40 周年之际，蒙古国总理苏赫巴托尔·巴特包勒德访问日本，与日本首相野田佳彦会谈后双方发表联合声明，决定开始启动《日蒙经济伙伴关系协定》谈判。2014年7 月22 日，蒙古国总统额勒贝格道尔吉访日并出席由日本经济团体联合会（Nippon Keidanren）和蒙古国政府联合举办的“日蒙商业论坛”。额勒贝格道尔吉与日本首相安倍晋三会谈后，两国签署了《日蒙EPA 谈判原则性协议及促进贸易投资的联合声明》。2015 年2 月10 日，蒙古国总理其米德·赛汗比勒格访问日本，这也是他上任后的首次出国访问，在与安倍会谈后两国正式签署了《日蒙经济伙伴关系协定》。这是蒙古国签署的第一个自贸协定，蒙古国也成为第15 个与日本签署EPA 的国家。

该协定的签署标志着日蒙两国在战略伙伴关系框架下的务实合作迈出了坚实的一步。协定于2016年6 月7 日正式生效，生效后10 年内，对于蒙古国从日本进口的商品，蒙古国将取消96%的关税；而对于日本从蒙古国进口的商品，日本将100%免征关税。蒙古国向日本出口的商品主要为精梳羊绒及羊绒制品，从日本进口的主要商品为乘用车、卡车、公交车辆、大米和化纤产品等。

在日蒙EPA 的带动下，从2016 年开始两国贸易额大幅增长，日本向蒙古国出口涨幅明显（参见图1），但是日本从蒙古国进口仍在低位徘徊。这也反映出一个基本事实：在日蒙双边贸易中，作为经济大国的日本长期处于优势地位，而蒙古国长期以来都是逆差国。

图1 2000—2020 年日蒙贸易规模演变趋势

总体上，2000—2020 年日蒙贸易总额约57.685亿美元，同期中蒙贸易总额约811.267 亿美元（中国是日本的14 倍）；其中，日本向蒙古国出口总额为54.814 亿美元，同期中国向蒙古国出口总额为219.946 亿美元（中国是日本的4 倍）；日本从蒙古国进口总额为2.871 亿美元，同期中国从蒙古国进口总额为591.321 亿美元（中国是日本的206 倍）。显然，日蒙贸易规模与中蒙贸易规模相比，不可同日而语。还需指出的是，在蒙古国与其主要经济伙伴的进出口贸易中，唯独蒙古国对中国的出口额远远大于从中国的进口额。也就是说，蒙古国在对华贸易中一直稳居顺差国地位；而被蒙古国视为“经济邻国”的日本，不过是将蒙古国当作矿产资源的供应地和工业产品的倾销市场。日本所宣称的通过扩大日蒙经济合作来平衡中国对蒙影响力，帮助蒙古国减少对华经济依赖，实际上是从蒙方手中赚取蒙古国在对华贸易中所获得的巨额利润。由此可见，日蒙自贸协定的主要受益者还是日本。

（二）日本对蒙投资低位徘徊

自2010 年日蒙两国确立战略伙伴关系以来，日本对蒙直接投资（FDI）有所增长，但总体上投资规模并不大，与中国对蒙投资规模相比差距较大。在日本对蒙投资中，贸易和餐饮业占45%，轻工业占8.23%，建筑工程和建筑材料占14%，银行业和金融业占9.6%，其他行业占23.17%。截至2021 年5月底，在蒙注册的日企有670 家，其中贸易和餐饮业占63.13%（423 家），轻工业占10.30%，银行和金融业占7.01%，旅游业占2.69%，其他行业占16.87%。[7]目前，日本是蒙古国第四大投资国和第三大贸易伙伴。①蒙古国的前4 大投资国为：加拿大、中国、美国、日本；前5 大贸易伙伴为：中、俄、日、韩、美。

总体上，2011—2020 年中国对蒙投资总额约45.2 亿美元，日本对蒙投资总额约11.3 亿美元，中国是日本的4 倍（参见图2）。目前来看，中国在经贸投资方面对蒙古国的重要性已经远超日本。实际上，多年来，蒙古国向中国出口矿产资源所赚取的外汇收入中，大部分都用来购买其他国家的产品，而中国无形中一直在补贴蒙古国与其“第三邻国”（包括日本、美国、韩国、印度、德国、澳大利亚等）的贸易逆差。

图2 2011—2020 年中日两国对蒙古国直接投资额（FDI）

日蒙两国都有意扩大经贸合作，蒙方为了减少对华依赖，日方想平衡中国的影响力。2021年7 月蒙古国总理奥云额尔登访日期间，在与日本首相菅义伟、自民党（日本执政党）干事长二阶俊博及日本议会“日蒙友好联盟”主席林干雄（Motoo Hayashi）等会晤时，奥云额尔登表示蒙古国愿意与日本在各个领域扩展战略伙伴关系。双方同意将经贸投资合作提升到一个新的水平，并讨论了具体的经济合作项目，包括新建成的成吉思汗国际机场②乌兰巴托的新成吉思汗国际机场，位于蒙古国中央省色尔格楞县的贺西格（Khushig）盆地，于2013 年6 月开始建设，2021 年7 月4 日正式投入使用。该机场是利用日本政府的日元优惠贷款建造的，还款期限为40 年，年利率仅为0.1%，项目总投资6.5 亿美元，成为日蒙合作的新标志性项目。成吉思汗国际机场设计年接待旅客300 万人次，货物处理能力为1.19 万吨，距离乌兰巴托市中心约50 公里（单程大约 80—100 分钟），距离老机场布音特乌哈（Buyant Ukhaa）国际机场（于1957 年启用）22 公里。未来15 年，新机场的管理将由蒙日合资企业“新乌兰巴托国际航空有限责任公司”（New Ulaanbaatar International Airport）管理，这也是蒙古国第一次由私营公司负责管理机场。随着新机场的投入使用，老机场将用于通用航空的开发和培训，所有国内外商业航班都将通过新的成吉思汗国际机场运营。以及在机场沿线建设卫星城市，建立经济、信息技术和旅游区，乌兰巴托周边的环城高速公路项目，博格德汗铁路项目，以及合作开展在蒙古国引进褐煤制氢技术的氢电站项目的可行性研究等。

由于中蒙之间的“乌兰巴托—扎门乌德—二连浩特—天津”铁路是蒙古国对外贸易最主要的出海通道，扎门乌德口岸又是蒙古国进出口货物的中转集散地，所以蒙古国十分重视扎门乌德自贸区建设。日本主导的亚洲开发银行向蒙古国提供3000 万美元贷款用于“扎门乌德自贸区发展项目”。[8]该自贸区已于2021 年8 月14 日开始正式运营，第二期工程由蒙政府和亚洲开发银行共同出资实施，为期5 年，可以预期日蒙贸易也将依赖该自贸区中转。

简而言之，2010 年以来日蒙关系仍是“政热经冷”。尽管日本有资金和技术、蒙古国有矿产资源，近10 年来两国在经济贸易和投资领域的合作有所提升，双方可谓优势互补、各取所需，但在蒙古国看来并未达到其所期望的理想状态（减少贸易逆差）。

回顾近30 年来的日蒙关系，实际上日本对蒙援助一直是推动两国关系发展前进的主要动力，日本以援助为铺垫逐步打开蒙古国对日开放的大门。

2015 年日蒙自贸协定签订后，日本对蒙无偿援助逐渐退场，日本开始强调经贸合作的互利互补性，日本对蒙50 年的前期投入方才进入“收获期”，更进一步的战略合作蓄势待发。

三、日本对蒙援助的战略布局

日本政府对蒙古国提供的官方发展援助（ODA）包括3 个方面：无偿援助、日元贷款和技术合作。①官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）也称为政府开发援助，无偿援助（Grant Aid）即赠款，日元贷款（Loan Aid）也称贷款援助、优惠贷款、软贷款，技术合作（Technical Cooperation）也称技术援助。归纳起来，在过去的30 年里，日本对蒙援助从时间线上看分为“三步走”，从覆盖面上看分为“三个层次”。

（一）日本对蒙援助的“三步走”

日本对蒙ODA 援助始于1977 年签署的《日蒙经济合作协议》，②1972 年2 月日蒙建交以来，经过长达5 年的谈判，蒙古最终放弃了对日本的“二战”战争索赔（由日本兴建15 个工业项目的要求）。日本政府决定援引“援助替代赔偿”的模式，向蒙提供官方发展援助（ODA），并于1977 年3 月17日签订《日蒙经济合作协定》，这是蒙古当时同发达国家签署的第一个经济协定。根据该协定，日本政府承诺向蒙提供50亿日元的无偿援助，双方合资兴建羊绒和驼毛加工厂。当时日本提供了50 亿日元的无偿援助与蒙合资建设戈壁羊绒厂。③戈壁羊绒厂（Gobi Cashmere），1981 年建成投产，原为国企，该工厂于2007 年私有化，即今天的蒙古国戈壁公司。不过，受美苏“冷战”的大环境制约，在1977—1989年间，日本对蒙援助都是围绕戈壁羊绒厂有关的技术合作（参见图3）。直到1990 年蒙古国开始转向西方式民主化道路，日本才有机会插手俄罗斯昔日的势力范围，以日元开道向蒙古国渗透。

1990 年蒙古国开始从计划经济转向市场经济，同年日本加大了对蒙援助的力度。1991 年起日本首次向蒙古国提供日元贷款（参见图3），此后日本对蒙援助规模逐年扩大。1997 年日蒙两国协商确定了对蒙援助的优先事项，④1997 年3 月，日本派往蒙古国的经济技术合作高级别代表团与蒙方协商后确定日本优先在以下领域提供援助：基础设施改造（能源、交通、通信），人才培养、农业和畜牧业、人的基本需求（教育、健康和医疗、供水）。2004 年日本制定了对蒙援助计划，⑤2004 年11 月，日本在削减对外援助的背景下又通过了指导未来5 年（2004—2009）的新版《日本对蒙援助计划》，聚焦以下4 个方面的援助：支持促进市场经济所需的机构建设和人力资源开发、支持农村发展、支持环境保护、支持基础设施建设以促进经济活动。并在2012 和2017 年对该计划进行了两次更新。⑥2012 年4 月发布的《日本对蒙古国援助指南》规划在以下3 个方面开展援助：矿业领域的可持续发展、包容性增长、提高乌兰巴托的中心城市功能。2017 年12 月发布的《日本与蒙古国合作政策》规定在以下3 个方面开展援助：创造健康的宏观经济、创造环保和平衡的经济增长、包容性社会发展。

图3 1977—2020 年日本对蒙官方发展援助（ODA）演变

日本援助蒙古国肯定不是单纯的乐善好施，“日元外交”背后必然有其政治议程。从时间线上看，日本对蒙援助分为“三步走”。

第一步，日本在1998 年率先成为蒙古国的“全面合作伙伴”。

1990—1996 年是蒙古国政治改革和经济转型的艰难过渡期。1994 年蒙古国经济走出衰退并恢复正增长，这段时期一直是由蒙古人民党（时称人民革命党）执政。1996 年7 月，由4个民主党派组成的“民主联盟”首次上台执政，被美日等西方集团视为“民主的胜利”。为了振兴经济，1997 年“民主联盟”政府颁布了《矿产法》①《蒙古国矿产法》于1997 年6 月5 日颁布，1997 年7 月1 日正式生效。以促进采矿业的发展。但1997—2000 年蒙古国因政治内斗，政府内阁更迭频繁，经济增速下滑（参见图4）。总体上，1990—2000 年日本对蒙无偿援助一直保持稳步增长趋势，其发挥的主要作用是：帮助蒙古国稳定国内形势，保民生、保民心，实现经济复苏，从而有利于巩固该国“新生的民主制度”。这符合西方集团②当然，向蒙古国“输血”的不只是日本，还有美国、德国、瑞士和澳大利亚等国。的整体战略利益，或者说是美国在其“盟友圈”内赋予日本及各国的战略任务。

图4 1990—2020 年蒙古国GDP 增长率（%）

对蒙古国来说，在20 世纪的最后10 年，来自日本的ODA 援助在蒙古国向市场经济转型的困难时期发挥了十分重要的作用，再加上日本长期稳居世界第二大经济体的地位，所以当时蒙古国格外重视与日本的关系。1998 年日蒙率先确立了“全面伙伴关系”，这比俄、中、美、德、印、韩等大国都要早。可以说，2000 年之前，在这几个大国中，日本与蒙古国的政治关系一直处于领先优势地位。

从日本方面来说，1991 年蒙古国加入国际货币基金组织（IMF）、世界银行和亚洲开发银行（ADB），日本及其主导的亚洲开发银行便逐渐成为蒙古国最大的援助者。由日本政府和世行、亚行等牵头，1991 年召开了第一次国际援蒙会议，至2003 年共举办10 届，其中7 次在日本、2 次在乌兰巴托、1 次在巴黎。在这13 年中，日本持续推动并主导对蒙援助议程，不仅提升了日本的国际形象，也实实在在取得了不俗的外交成效，2003 年日本已成为蒙古国最受欢迎的国家，日语也成为蒙古国人最喜欢的外语之一，这也为21 世纪的日蒙关系奠定了良好的基础。

表2 1991—2003 年国际援蒙会议 （单位：亿美元）

第二步，日本在2010 年成为蒙古国的“战略合作伙伴”。

2000—2004 年是蒙古人民党执政并实现了“三权统揽”,③2000 年7 月蒙古人民党在议会选举中以赢得72 席（总76 席）的优势重新掌权，而美日等西方集团支持的“民主联盟”遭遇惨败后联盟解散。2000—2004 年人民党实现了“三权统揽”（总统、总理、议长），近乎“一党执政”的状态。从2001 年起蒙古国经济步入稳步增长期（参见图4），日本开始减少无偿援助并停止了日元贷款。2005—2010 年期间，除2008—2009 年受全球金融危机影响外，日本对蒙无偿援助基本上趋稳。另外，2004—2012 年也是日本对蒙出口的快速增长阶段，说明来自日本的援助不仅赢得了蒙古国的民心还赢得了市场。因此，2009 年7 月，蒙古国总理桑吉·巴亚尔（Sanjaa Bayar）访问日本时与首相麻生太郎商定启动“战略关系”转型，两国于2010 年11 月正式确立了“战略伙伴关系”并决定在2011 年启动“自贸协定谈判”，这一步同样领先其他大国。

第三步，日本在2015 年成为蒙古国首个“自由贸易伙伴”。

2011 年蒙古国GDP 增速达到了17.3%的历史最高值，2012 年日本更新了对蒙援助计划。2012—2015 年蒙古国GDP 增速逐年下滑，与此同时日本对蒙无偿援助开始逐年下降，日本对蒙出口也同步下滑。2015 年日蒙签订自贸协定，日本有意将两国经济关系转入互利互补的轨道，随即开始大幅削减对蒙无偿援助金额,①2016 年和2017 年，因蒙古国陷入经济危机，日本又临时增加了对蒙无偿援助。转为提供低息、长期的软贷款项目为主。

总体上，1977—2020 年日本对蒙ODA 援助总额达到3634.89 亿日元，其中无偿援助1221.42 亿日元，日元贷款1829.44 亿日元，技术合作584.03 亿日元。日本认为，对蒙古国的援助将有利于保障煤炭和矿产资源的可持续供应。

（二）日本ODA 援助“三管齐下”

通过分析近30 年来日本对蒙ODA 援助的演变规律可以看出，无偿援助、日元贷款和技术援助分别对应蒙古国的“草根群体、政府、精英群体”这三个层面。

无偿援助主要覆盖蒙古国的民生和公益性项目，面向基层和草根群体，为日本赢得蒙古国民众的好感和人气。日本于1990 年启动对蒙“基层援助计划”,②该计划到2021 年时仍在实施，例如：2021 年3 月底，根据日本在蒙古国实施的“草根计划”，日本政府无偿向蒙古国达尔汗乌拉省夏林郭勒县第十七幼儿园捐赠4 亿蒙图（约14 万美元），用于翻新和扩建该幼儿园的教学楼并改善教学设备。通过翻新、扩建和新建学校及医院③2019 年6 月15—17 日，日本外相河野太郎访问蒙古国，这是日本外相9 年来再次访蒙。河野太郎出席了使用日本援助的大约80 亿日元建立的蒙日医院（Mongolia-Japan Teaching Hospital）的揭牌仪式，该医院是蒙古国国立医科大学的附属医院，也是该国首家属于大学的附属医院。等基础设施来支持蒙古国各省份的基层民众日常需求，截至2022 年3 月共实施了582个项目。[9]

日元贷款主要针对大型项目和标志性工程（参见表3），是向蒙古国政府提供的低息长期贷款，同时有益于树立日本负责任的国际形象。

表3 1991—2020 年日本向蒙古国提供的日元贷款 （单位：亿日元）

技术援助则聚焦提升蒙古国政府治理能力和治理体系的现代化，面向蒙古国社会各行业精英群体，同时培养对日友好（即“亲日、亲西方”）的未来领袖。在日本对蒙技术合作方面，近30 年来一直保持着平稳趋势，变动幅度不大。

日本向蒙古国提供的日元贷款经历了4 次高峰，每次对蒙古国来说都有雪中送炭的意义。第1 次是2007 年日本承诺向蒙提供288.07 亿日元的优惠贷款,④贷款年利率为0.2%，40 年还款期，含10 年宽限期（Grace period）。2008 年3 月3 日蒙古国外长桑加苏伦·奥云访日，她与日本外相高村正彦以换文形式确认该笔贷款用于建设乌兰巴托新国际机场。第2 次是2015 年2 月10 日蒙古国总理其米德·赛汗比勒格访日，日本首相安倍晋三承诺为正在建设中的乌兰巴托新国际机场再提供368.5 亿日元贷款；2007 年和2015 年两笔贷款合计656.57 亿日元，这也成为日本向蒙古国提供ODA 援助以来最大的单一援助项目。第3 次是2017 年12 月5 日蒙古国政府与日本国际协力机构（JICA）在乌兰巴托签署了一项价值320 亿日元的贷款协议，这笔贷款是一个总额56.5 亿美元的“国际救助计划”的一部分,①2016 年底，因巨额财政赤字和货币贬值影响，蒙古国深陷经济危机（政府债务已达GDP 的90%左右）。2017 年3月，蒙古国家开发银行有一笔5.8 亿美元的债务即将到期，当时面临主权债务违约风险。在蒙古国政府请求下，国际货币基金组织（IMF）牵头在2017 年达成了一项国际救助计划：由IMF 提供4.343 亿美元贷款，亚洲开发银行、世界银行、日本和韩国提供最高30 亿美元贷款，中国与蒙古国中央银行续签150 亿元人民币（约22 亿美元）的本币互换协议，最终该“国际救助包”总金额约为56.5 亿美元。帮助蒙古国度过债务危机和经济困境。第4 次是2020 年，日本外相茂木敏充于10 月9 日访问蒙古国，他与蒙古国外长尼亚木·恩赫泰旺会谈后双方签署“日本政府向蒙古国提供250 亿日元紧急援助贷款”的换文,帮助蒙古国应对新冠疫情的冲击，这是日本又一次雪中送炭之举。②“新冠肺炎危机应对紧急支持贷款”（COVID-19 Crisis Response Emergency Support Loan），250 亿日元约2.33 亿美元（或16 亿元人民币）。另外在新冠疫苗援助方面，日蒙两国于2021 年7 月8 日签署协议，日本向蒙古国提供价值8.83 亿日元（约800 万美元）的无偿援助，[10]在此框架下蒙古国将获得变种新冠病毒基因测序设备以及疫苗运输冷藏车、便携式冰箱等冷链设备。日本还通过联合国儿童基金会向蒙古国提供了大约235 万剂辉瑞疫苗的直接援助，可以满足为12—17 岁少年儿童（约29万名）、孕妇和其他人群接种疫苗。[11]

综上所述，在日本对蒙援助方面，30 年来日本不断通过草根计划、民生项目、基建援助、疫苗外交等“暖心工程”，多管齐下、各有侧重，持续夯实蒙古国民间对日友好的民意基础，也为日企开拓蒙古国市场铺平了道路。尽管日本ODA 援助在蒙古国经济发展中发挥了一定作用，但是，2010 年以来蒙古国GDP 总量的大幅增长，更多是得益于中国经济快速增长对蒙古国矿产品的巨大需求。当我们站在第三方立场审视日蒙关系（甚至蒙古国与整个西方国家的外交关系）时，会发现一个有意思的现象：在蒙古国为了从日本（美国、欧洲等西方集团）获得无偿援助、优惠贷款和技术援助等现实利益时，便会在高层互访和首脑会晤中大谈“共同的民主价值观”。换个角度思考，这何尝不是蒙古国采取的一种“投其所好”讨好“西方金主”的手段，实际上“嘴上都是主义、心里全是生意”。

四、结语

近30 年来，日蒙关系进展迅速、各领域合作成绩显著，但目前似乎日本对蒙古国仍存在“投入大于产出”的情况，或者说还未到“收获的季节”。也许，蒙古国的铀矿和稀土资源才是日本长久以来真正的战略布局。蒙古国主要的稀土矿床包括：蒙古国西部科布多省米彦嘎德县的哈勒赞布热格泰矿（Khalzan Burged），南戈壁省的霍特格尔矿（Khotgor）和木希盖胡达格矿（Mushgai Khudag），以及东戈壁省哈坦布拉格县的鲁根高勒矿（Lugiin Gol）等。蒙古国稀土储量相当于全球已知储量的16.8%，是仅次于中国的全球第二大稀土资源国。

中国作为全世界第一大稀土出口国，从2010 年开始加强稀土行业管理，对稀土开采、生产和出口实施限制措施，并于2011 年5 月出台了《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》。2010—2011 年全球稀土供应出现短缺，导致稀土价格上涨，而日本曾为中国稀土的第一大进口国，不得不寻找中国以外的稀土供应来源。可以说，日本对蒙古国的稀土资源觊觎已久，而蒙古国也瞅准时机向日本抛出了橄榄枝。2010 年11 月蒙古国总统额勒贝格道尔吉访问日本时，就曾提出与日本合作开发蒙古国的煤炭、铀、稀土等矿产资源。2011 年1 月5 日，日本国家战略担当大臣玄叶光一郎访蒙，就共同开发煤炭和稀土矿达成一致，以实现资源供应的多元化。但由于俄罗斯对蒙古国铀矿等战略资源的垄断性控制，日本一直没有机会插手蒙古国铀和稀土等矿产，日本仍在伺机而动。

2022 年是日蒙两国建交50 周年，2021 年蒙古国总理奥云额尔登访日时就曾邀请日本德仁天皇和时任首相菅义伟访问蒙古国，并将今年确定为“日蒙青少年友好交流年”。但是2021年10 月菅义伟下台，岸田文雄接任首相一职。2022 年4 月30 日至5 月2 日，日本外务大臣林芳正对蒙古国进行了为期3 天的正式访问，今年下半年或将迎来日本高层访蒙的高光时刻，它对下一阶段的日蒙关系和东北亚局势带来何种影响，需要我们持续关注和深入研究。