环境类社会组织参与垃圾分类治理：上海经验分析

陈亦飞

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、推行垃圾分类治理的背景

垃圾分类在北京、上海、广州等大都市率先开展。起先很多城市的推行都较为艰难。上海生活垃圾分类推广从1999年开启，根据《上海市区生活垃圾分类收集、处置实施方案》，2000年，上海首批100个小区启动垃圾分类试点，正式成为我国8个垃圾分类试点城市之一；2002年，重点推进焚烧区垃圾分类工作；2000—2003年期间，“有机垃圾、无机垃圾”调整为“干垃圾、湿垃圾”[1]。2004年9月，《上海市单位生活垃圾处理费征收管理暂行办法》发布，制定严格的收费制度，从负向激励减少生活垃圾的污染。可以看出，在推广阶段，上海的改革可谓大刀阔斧，政府开始以文件形式进行计划实施。

从2007年开始，垃圾分类步入调整阶段，《城市生活垃圾管理办法》实施，推行垃圾分类新方式，以减量、资源利用、无害化作为方针。2009年，《上海市容环境管理条例》颁布，规定单位、个人对生活垃圾进行分类，城管部门以监督为主；2010年，《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》颁布，规定对上海生活垃圾逐步实现分类收集，并制定了严格的考核标准，评议不合格的单位将进行数额不等的罚款，但该办法没有对社区的生活垃圾分类提出实质性的要求，也未对居民的分类行为施以具体的激励政策。2011年，上海市政府倡议“百万家庭低碳行、垃圾分类我先行”，规模达到1080个先行小区；同年9月，引入“绿色账户”模式，通过“绿色账户”，对先行者进行的物质、精神双重激励①。

2018年11月7日，习近平总书记在上海考察期间指出，垃圾分类是城市新时尚。这一指示极大推动了上海市垃圾分类的进程。2019年，《上海市生活垃圾管理条例(草案)》表决通过，2019年7月1日起实施。这是继《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018—2020年)》出台后的一个实质性举措[2]。

目前上海已经全面开展生活垃圾分类，加快形成全社会参与垃圾综合治理的良好局面，到2020年底基本实现生活垃圾强制分类全覆盖，居民区普遍推行生活垃圾分类制度[3]。垃圾分类的制度化是容易的，然而垃圾分类的具体实施是一场持久战，需要全社会的广泛参与。社会组织在条例实施前的宣传教育与公众动员，以及条例实施后的配合、参与中，都是大有可为的。

二、社会组织参与垃圾分类治理现状

2019年5月，上海发布《关于发挥本市社区治理和社会组织作用 助推生活垃圾分类工作的指导意见》。在社会组织层面，从开展教育宣传、组织项目实施、参与科技研发、促进公众参与4个方面，明确社会组织参与垃圾分类的重点领域，并从购买服务、培育发展、行业引导3个方面为社会组织参与垃圾分类创造条件。图1为目前上海社会组织参与社区生活垃圾分类运行图。

图1 上海社会组织参与社区生活垃圾分类运行图

街道可以通过购买服务的方式来支持整个社区层面垃圾分类的工作。社会组织协助居委会完成相关工作，也可以直接协助物业、社区开展工作，包括对一些意见的吸纳与回应和动员居民等。在志愿者相关培训上，社会组织或通过居委会，或直接开展志愿者培训和团建等活动。与此同时，社会组织还会帮助吸纳社会资金，构建垃圾分类社会支持网络，让社会资本介入社区垃圾分类工作。

静安区爱芬环保科技咨询服务中心从垃圾分类的执行探索者转变为赋能推动者，就是一个典型案例。作为试点成功、具有丰富经验的环境类专业社会组织，爱芬环保于2020年进一步将自身实践经验和理论通过编著指南的方式，帮助社区垃圾分类的相关部门了解技术诀窍；2021年推出“加分项目——社区垃圾分类专业能力提升项目”，开发线上线下培训课程，为同样参与垃圾分类的社区部门或伙伴组织提供专业赋能。徐汇区凌云街道“绿主妇”环境保护指导中心则是打造品牌项目和促进公众参与的排头兵。上海全面施行垃圾分类后，“绿主妇”进一步打造了包括“一平米菜园”“梦想百草园”“酵素工坊”“匠心社”“爱心编织社”等一系列品牌项目，并形成了独创的“厨余变宝、循环利用、便民利民”的生态环链工作法。在公众参与方面，从最初的以个人兴趣和熟人关系促进居民参与，演化为联系政、企、社服务区域的制度化规范化的社会组织，再拓展到周边区县提供社区服务、民生资源的共同参与大平台。

总体上，社会组织的介入使上海整个社区系统，包括垃圾分类的各个主体间形成相应的连接，建立分工和协作联系。然而，进一步研究上海社会组织参与垃圾分类情况，会发现仍然存在如下不足之处。

第一，直接参与分类治理的环境类社会组织总体数量较少且分布不平衡。截至2022年4月3日，上海社会组织公共服务平台官网公布的基本数据显示，在社会组织信息查询中搜索关键词“环境”“环保”，涉及环境保护类社会组织138家，其中开展垃圾分类、收集、处置、运输等工作的民办非企业单位44家，开展有关垃圾分类宣传、技术资金支持的基金会15家。46家涉及垃圾分类和处理的机构分别在市、区两级登记注册，其中在崇明区登记注册的有23家，占了半数。

第二，环境类社会组织的运作能力较弱、资金来源分散。上海社会组织信息公开平台数据显示，50%以上的环境类社会组织注册资金为10万元，注册金额较低意味着开展活动能力不足。通过梳理2018年环境类社会组织年检报告数据可见，从业人员中36～60岁年龄段占比为75%(36～50岁占比为44%，50～60岁占比为31%)，从业人员中学历高中及以下的占比为61.27%，涉及环境保护类社会组织的从业人员年龄偏大、学历结构偏低，从总体上影响了其能力的发挥。而环保类社会组织的组织目标不一定能得到所有成员的认同，导致成员成就感缺失、积极性下降，最终使得在垃圾分类领域目标模糊、作用有限。此外，根据资源依赖理论，每一个组织的根本目标是生存，要尽可能减少对外部的依赖性。我国环保类社会组织内部资源较难满足需求，自给自足能力欠缺，导致整体运作能力较弱[4]。

在资金方面，政府对垃圾分类管理的投入不够稳定，承接的政府购买服务项目也大多没有考虑人工成本等支持性费用。由一些试点测算可知，社区垃圾分类推广需要长期、大规模的投入，要大范围铺开，必须得到财政专项经费的支持。筹措资金困难是制约环保类社会组织发展的重要因素之一。我国大多数社会组织仍然在政府牵头下成立或运作，当然也包括依赖对应政府部门的经费支撑，这使得它们的运作常受制约，独立性和自主性不同程度下降。

第三，社会组织主要发挥环保宣传与公众教育功能，组织和动员社会能力不足，志愿者和公众的参与度低。如上海爱易青年公益服务社承接垃圾分类绿色账户运营推广项目、上海绿指印环保公益发展中心开展环保小课堂游戏互动等，专门从事公众动员的环境保护类社会组织为数不多，志愿者和公众的参与度也较低。环保类社会组织认为参与社区垃圾分类的影响具有长远性，但居民认为垃圾分类并非属于自身核心利益范畴，对社会组织的介入持冷漠态度。另外，居民还存在一种自我否定的心态，对于社会组织在教育宣传中提出的要求、目标，认为自身难以完成。志愿者群体则存在另一种现象，即主观上希望完善垃圾分类治理的意愿，但受限于居委会、物业、庞大居民基数及各个小区强调的所谓“历史遗留问题”，难以将社会组织宣传教育的内容化为对实践的指导。

三、社会组织参与垃圾分类治理的具体路径

基于上海市环境类社会组织的发展现状，考虑到后续条例实施中对社会组织功能发挥的巨大需求，要进一步促进社会组织，特别是环境保护类社会组织在上海市推进垃圾分类治理中的积极作用，需要从以下几个方面着力推进。

第一，鼓励更多社会组织参与垃圾分类实践，同时改进环境保护类社会组织参与垃圾分类的宣传方式。符合基本条件的社会组织进行登记注册，使更多社会组织从事垃圾分类等环保事业，着力提升社会组织的业务能力。首先，社会组织从业人员要把生活垃圾分类的全流程熟记于心；其次，要让社区工作的运行机制和技术方法了然于胸。只有这样，才能更为从容地深入社区参与分类实践，并在后续对居民和社区管理者的培训中获得信服力，成为外界强大的推动力[5]。宣传方面，鼓励社会组织通过项目运作与街道、居委会沟通协商，利用展板、海报等传统载体，以及微信公众号、小程序等新媒体全面推行；鼓励社会组织将垃圾分类各环节数据透明化，使居民了解分类处置的流程模式。此外，社会组织可以借助生活垃圾分类这一公共议题，用新型的交流培训形式将社区居民聚集起来，商讨本小区垃圾分类治理的方案，并通过交流协作建立互相之间的信任。例如，在垃圾分类“干湿分离”的基础上，社区居民想处理多余的废旧衣物，由社会组织引入衣物回收箱；社区中年长的居民希望处理过期药物，社会组织引入合作的专业药物回收机构。居民对不同垃圾废物的处理会有各种疑问，社会组织结合日常工作进行宣传指导，既为居民释疑解惑，又依事说理进行指导教化，居民们看得直观、学得明白。在社会组织与居民的长期互动中，居民垃圾分类的良好意识会逐步提升，社会组织再开展针对性引导，垃圾分类的宣传效果及居民参与分类治理的能力又得到提升[6]。

第二，引导社会组织通过多种激励措施和多种社会创新方式，动员居民积极参与垃圾分类。绿色账户的做法也是一种好的探索。绿色账户，也称绿色账户卡，是一种鼓励垃圾分类、倡导资源回收、促进垃圾减量的激励机制，是记录居民参与行为的专属诚信档案，也是用于存取垃圾分类奖励绿色积分的电子账户。目前各种类型的居民积分很多，但各类积分与“绿色账户”通融通兑还未实现，使激励机制产生的效应有所“打折”。建议借助新技术，在各个社区中建立长效的积分兑换实体点和机制，既能服务到中老年人，又能吸引到中青年人，真正做到发动尽量广的居民参与垃圾分类[7]。此外，绿色账户兑换内容吸引力不足,从上海绿色账户官网的最新兑换礼品栏目中可以了解到，在未筛选居民所在区兑换物的前提下，全市范围的兑换商品仅有33件。一旦筛选所在区，一般可选兑换物只有3～5种。最少的区竟没有物品。从商品种类上看，大多数集中在纸巾、香皂、牙膏等生活小物件和上海少数文娱场馆的门票等，内容过于狭窄，积分用途实在有限②。

究其原因，是因为与绿色账户平台合作的企业和社会组织数量过少，进而使奖品的吸引力下降。在线上平台日益成熟的基础上，可以尝试由政府号召，给予各类企业或社会组织一定补助，将更多的服务类组织，如娱乐、餐饮、社区益民等纳入服务行列。企业和社会组织进行一定程度的让利，推出优惠活动项目，居民则用绿色积分来兑换这些组织各式各样的优惠服务。例如，绿色账户平台可以与共享单车合作，用积分兑换骑行代金券；与社区组织合作，用积分兑换各类便民社区服务；与商场院线合作，用积分兑换观影抵扣券。用各种服务覆盖各类群体，可以提升市民参与的积极性。

第三，通过行业协会与环境保护类社会组织联盟等平台推进垃圾分类工作。行业协会是政府沟通联系企业的桥梁，依靠上海市室内环境净化行业协会、市容环境卫生行业协会、环境保护工业行业协会等规制相关企业的行为，间接推动垃圾分类工作。建立上海市环境保护类社会组织联盟，进一步推动社会组织在垃圾分类工作中的积极作用。环保、物管、餐饮等各类行业协会应该强化协会规章的作用，督促成员单位严格开展垃圾分类工作，从自身做起，从源头减量。另外，加强党建引领。行业协会下属成员单位人员众多，要力争做到精细化分类，党员要起带头作用。单位内还可以成立党小组，互相督促提携，有效开展垃圾分类工作[8]。

第四，通过社会组织动员各类志愿者积极参与垃圾分类工作。志愿者是生活垃圾分类工作中不可忽视的一股力量。为了发展社区志愿者队伍、壮大服务力量，要着手培养一批有时间、有精力并热心公益事业的志愿服务社会工作者和学生，成为社区垃圾分类工作的骨干；社会组织志愿者可以进入幼儿园和中小学，协助开展垃圾分类宣传、推广和示范活动。另外，要扩大专业人员参与社区志愿服务的比例，发展各类志愿者团队，支持义工联等志愿者组织及其他公益机构开展工作。为了更好地开展工作，要为垃圾分类志愿者提供身份认同，并提供激励和保障机制，如制定参与社区志愿服务有关规定，建立志愿者星级评定和优秀志愿者表彰制度；将政府对社区志愿服务的资金投入和经费支持纳入公共财政预算，或者成立志愿服务专项基金，提供稳定的资金保障[9]。社会组织内部要加强监督管理，要设立台账，详细记录工作情况和绩效。台账作为考评社会组织垃圾分类绩效的重要依据，若社区反馈不佳甚至被通报批评，年检时将显示不合格，当然更无法提升组织等级，这将倒逼或激励社会组织积极参与垃圾治理工作。

第五，提供社区培训、咨询和顾问相关服务。如果长期靠社会组织运作，则成本较高。要着重依靠社区内生力量，包括居民、垃圾分类志愿者、居委会，垃圾分类工作才能持久。社会组织还可以依托其组织架构，给予上述内生力量中的管理者垃圾分类治理方面的培训和辅导。政府部门或其他有意愿参与的组织可以通过购买服务的方式开展咨询服务等工作[10]。

在上述基础上，社会组织参与社区垃圾分类的行为策略也有所变化，要根据不同社区的成熟度进行操作。所谓社区成熟度，即社区居民对垃圾分类的能力、意愿和意识的等级。对于成熟度不同的社区，社会组织参与垃圾治理工作的方式应有所区别。针对意识淡薄的社区，社会组织主要采取说服的方式，通过沟通交流、宣传讲解，让其掌握分类知识和操作方法；居民们掌握基本知识后，进行赋能，即提升垃圾分类能力，包括培养相关人员的垃圾治理管理能力。在高意愿分类的社区，居民对垃圾分类已经有相当程度的知识储备和理解，社会组织在介入之初就应该进一步提升居民主动参与的能力，以多样性活动的方式鼓励居民参与，包括参与垃圾分类工作的决策与管理。另外，社会组织要与社区居委会、业委会、物业密切合作，发挥他们的管理和示范作用，发动和帮助居民更加自觉搞好垃圾分类工作。社会组织运用这种授权策略，把社区居民和社区管理者的工作积极性进一步调动起来，使之成为开展持续垃圾分类治理的主要力量[11]。

四、社会组织参与垃圾分类治理的制度建设与保障

第一，通过多种方式培育和促进环境保护类社会组织的发展。目前社会组织数量不足的一大原因是注册程序繁琐，弱化了他们参与的积极性。简化环境保护类社会组织的登记注册手续，鼓励更多社会组织参与垃圾分类等环保事业，进而解决生态环境类社会组织总量偏少、分布不平衡的问题。

第二，通过政府购买服务、拨款等方式资助环境保护类社会组织的发展，提升组织能力，更好地开展垃圾分类工作。建议加强政府购买社会组织服务力度，借鉴文广、妇联、体育等部门出台的管理办法，将购买服务纳入部门预算。建议相关部门加快调研，建立和完善垃圾分类领域政府购买服务的定价机制，形成一套分要素、分专业、分区域的政府购买社会组织服务的价格指导体系。

第三，社会组织之间建立联盟平台。单个社会组织专业服务能力弱、自身资源有限、自我发展缓慢。多元需求对社会组织的要求使其不能仅停留在宣传倡导层次，要涵盖线上线下，进入与社会各界对话等层面。社会组织间的资源信息要互通共享，以提高资源利用效率。社会组织行业也可以建立相关监督机制，使组织间安心共享、放心合作。此外，视野要放宽至海外。海外环保类社会组织建立时间较早，发展相对成熟，国内社会组织要积极与其进行交流协作，吸收国外社会组织先进的垃圾分类经验和理念。

注释

①2011年市政府实事项目——百万家庭低碳行，垃圾分类要先行。

②上海绿色账户官网https://www.greenfortune.sh.cn/dist/index.html#。