赋权式参与：相对贫困治理的农民主体实现机制研究

白雪娇，曹丽颖 (山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006)

相对贫困治理是推动共同富裕的重要抓手，相比绝对贫困治理，相对贫困治理更具有长期性、复杂性和艰巨性，尤其在贫困群体的识别和可持续减贫机制构建上难度较大。习近平总书记在2021年中央财经委员会第十次讲话中指出“农村共同富裕工作要抓紧，但不宜像脱贫攻坚那样提出统一的量化指标”，这就对相对贫困治理提出了一个现实问题：如何因地制宜推进相对贫困治理，跳出“标准化治理依赖”？该研究认为尊重农民主体地位、发挥农民主体作用是相对贫困非标准化但精准治理的重要途径，其实现有赖于赋权式参与机制的构建。

1 相对贫困与相对贫困治理

彼得·汤森最早提出相对贫困概念，他认为很多贫困户是因为社会资源和权利缺失而陷入贫困，产生相对剥夺感，所以他提出贫困测量不仅包括生存的基本需求，还包括多样化的社会需求。所以相对贫困可以包括3个内涵，一是高于基本需求的多样化需求未得到满足；二是因资源和权利分配导致的话语权缺失、参与权缺失；三是家庭以及成员自我发展能力不足，抵御社会风险的能力差。之后，阿玛蒂亚·森提出了权利型贫困，他指出世界大多数贫困都是因为权利和能力的缺失所致，并提出了“相对剥夺感”来衡量相对贫困。对此，国内学者以绝对贫困为参照，认为相对贫困更关注财富和权利分配的不平等性，更关注贫困群体的经济地位和体面生活，具有相对性、转型性、发展性、多维性、结构性和特殊群体性等特征，统筹考虑相对贫困内涵的基础上建立普遍性与特殊性相结合的新型贫困治理机制。

在明晰了相对贫困的概念和特点后，需要人们进一步明确相对贫困治理的概念和特征。治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排。因此，相对贫困治理是以人为中心的系列活动，关注人的可行发展能力，相对贫困治理需要解决“意识贫困”“权力贫困”以及“能力贫困”三大问题，这就对相对贫困治理提出了一系列要求。

首先，相对贫困治理要以互动为核心。在脱贫攻坚战中我国形成了一系列经验，体现了党和国家人民至上、为人民谋福祉的决心和勇气，彰显了社会主义制度的优越性，但运动式为主的扶贫经验，对于解决因自然条件、地理环境等客观条件造成的绝对贫困问题具有很大优势，而相对贫困治理的主观性、动态性特征更加突出，以“物”为中心的扶贫方式无法响应以“人”为中心的相对贫困治理需求。因此，相对贫困治理要以互动为核心，在现有的扶贫制度体系中给贫困群体赋权，让贫困群体参与到相对贫困治理的过程中，保障贫困群体的权利与发展。

其次，相对贫困治理要以增能为目标。我国改革开放的重要经验就是调动基层民众的积极性。习近平总书记多次指出要坚持人民主体地位，尊重人民群众的首创精神，要充分调动人民的积极性、主动性和创造性，尤其在相对贫困治理中，主体性缺失造成的扶贫治理内卷化问题愈发凸显，主体性贫困是相对贫困治理的核心议题。在相对贫困治理范畴内，主体性贫困不仅体现在权利结构上，还体现在个人获得资源、使用资源的意识和能力上，即“意识贫困”和“能力贫困”。因此相对贫困治理要以增能为目标，跳出贫困治理“内卷化”的怪圈。

再次，相对贫困治理需要系统性的制度安排。相对剥夺感是衡量相对贫困的核心指标，这种相对剥夺感除了经济收入差距的影响，更与长期社会发展失衡、社会结构不合理、社会政策偏差等因素息息相关。相对贫困不仅是经济发展问题，还是社会发展以及政治制度安排问题。因此相对贫困治理需要在宏观上解决贫困的结构性问题，在中观上解决贫困群体的利益分配以及政策关注等政策性问题，在微观上解决贫困群体的人力资本不足等个体性问题。

最后，相对贫困治理需要从“动员式”治理向长常规化治理转变。长期以来，国家通过对贫困人群持续的资源输入和政策帮扶暂时缓冲了结构失衡造成的风险，但鉴于相对贫困治理的长期性、多维性和广泛性，国家资源的输入和帮扶必然会逐步退出，与此同时，贫困群体的需求却被极大地激发出来，从而出现政策供应紧缺和贫困群体多元需求的鸿沟；此外，相对贫困治理政策的调整、制度的运行以及社会调适是个漫长的过程，这些都会将相对贫困治理推向常规治理的轨道。因此，国家提出构建相对贫困治理的长效机制正是对这一问题的回应。

2 相对贫困治理中农民主体的实现困境

随着后脱贫时代的到来，脱贫任务已经向主体性脱贫转移。在贫困治理场域中，国家作为贫困治理的义务及责任主体，贫困群体作为权利主体，如何保障农民不返贫，矫正农民的自我角色认知，提升农民的发展能力是相对贫困治理的重点。在精准扶贫过程中，由于片面强调国家义务与责任，农民主体呈现“赋权不足与身份缺损”的格局，如何有效构建农民主体性成为绝对贫困治理转向相对贫困治理的关键因素。

易地扶贫搬迁项目是我国解决绝对贫困的重要举措，对于改善贫困群体的生产生活环境具有重要意义。但是易地扶贫搬迁安置点规模大，人员复杂，高密度聚集，如何治理成为迫在眉睫的现实问题。比如山西浑源县思源社区安置点，由8个乡镇34个行政村搬迁组成，搬迁总规模高达6 071户16 066人，相当于一个乡镇的人口规模。集中安置点事实上已经成为一个规模较大的新社区，在党政组织机构、管理机制、公共设施方面如果各自为政、各行其是、各享功能，容易出现发展不平衡、关系不和谐、资源重复浪费等问题。此外，易地扶贫搬迁安置点的融合依然是个难点。移民搬迁快速打破了原有的行政边界、利益边界以及文化边界，农民旧有的社会文化网络遭到重构，但是村民的心理边界却无法快速打破，加之村庄异质性的增加以及利益共享机制的缺失，村民对村庄的认同感无法迅速建立，增加了农民主体性建构的难度。

在精准扶贫中，大多数地方政府为了在“脱贫锦标赛”中脱颖而出，依靠政治动员和行政嵌入推动脱贫工作，政府主体性凸显，农民被动参与、形式参与甚至无参与，这种“父爱式”扶贫虽然能够改善农民的生活境遇，但是以农民参与权与话语权等权利缺损为代价的扶贫，一定程度上弱化了农民的主体地位和主体责任，强化了农民尤其是贫困户对于帮扶政策的依赖，甚至出现变相挤占公共资源行为。如今步入相对贫困治理，如何在5年过渡期内实现政策的衔接与农民主体的塑造，摆脱旧有扶贫工作方法方式惯性的支配，是亟待解决的问题。

在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的背景下，农民主体性的构建不仅需要国家合理赋权，还需要贫困户自身的能力为支撑。目前而言，贫困户人力资本匮乏，村庄集体经济发展程度千差万别，尤其对于中西部地区，集体经济“破零”主要来源是国家建设项目(比如光伏扶贫)收益，部分村依靠土地、房屋租赁增加资产性收入，自主经营性收入不多；此外，在乡村发展动力不足的前提下，农村劳动力大量外流，进一步加剧了村庄集体经济的空壳化和村庄的空心化，这种情况特别容易产生“精英俘获”等现象。这些都影响着农民对村庄公共事务的关心，形成了“村干部说了算，不用参与”的观念。

3 赋权式参与：相对贫困治理中农民主体的实现机制

农民主体性的核心是“还权赋能”。赋权理论产生于20世纪70年代，目的是改善社会弱势群体的地位，增强弱势群体应对社会压迫与不公的能力。Zimmerman认为由于知识、资源以及技巧的缺乏所导致的参与无力会进一步恶化他们的境况，赋权就是“一个处于社会弱势地位的人们凭此过程能够得到发展，并且在经营人际关系和扮演有价值的社会角色中增进技能的过程”，“个人、组织与社区借由一种学习、参与、合作等过程或机制，获得掌控自己本身相关事务的力量，以提升个人生活、组织功能与社群生活的品质”。从赋权的形式看，又可以分为自我赋权、个体赋权、团体赋权、组织赋权以及社区赋权和政治赋权等。

从赋权理论的发展过程来看，赋权的出现源于弱势群体(无权者)权能的缺失，“权”是指“权力”，“能”是指“能力”，广义上说，“权能”是在社会资源获取与分配中的控制力、影响力以及自我效能力，其中既包括制度安排外部强制力，也包括对社会资源获取、分配的影响力，以及维护自身利益的力量和自我尊严的实现。由此可见，赋权不仅是一个由外向内的过程，即通过改善社会权力结构以及资源分配结构提升无权者的能力，也是一个由内向外的过程，即通过激发无权者的主体性改善自己的境遇。从赋权的过程来看，赋权具有多维性、变动性、多层次性等特点，并且随着赋权理论与实践的不断演化，参与成为赋权的重要实现机制。就参与理论而言，赋权式参与注重参与议程和参与过程，是赋予公民直接参与政策过程的权利和权力，通过多元合作、协商、学习等参与提高治理质量，主要体现在协商、行动、监察、集中协调和权力、民主学习和成果6个维度。在相对贫困治理场域中，赋权式参与有利于解决相对贫困治理的主客体分离、政府与农民错位、有效性和能力建设问题。

首先，赋权式参与能够解决相对贫困治理的主客体分离问题。从理论上说，贫困群体是治理主体和客体的统一。在绝对贫困治理过程中，贫困群体的客体性一定程度上遮蔽了主体性，这源于国家主导的扶贫工程在提升政府基础性权力的同时，对贫困群体的赋权并未同步跟进，导致贫困群体被治理、被扶贫，贫困群体政治资本、社会资本以及人力资本不足的问题未从根本上得到解决，因此国家要通过相对贫困治理的政策接续来解决这一问题。赋权式参与的意义在于激发个体主观能动性，通过制度设计将部分参与权、决策权赋权给无权者，使权能缺失者实现对周边资源和环境的掌控，解决贫困群体参与权、话语权不足的问题，改变贫困群体“无权”的事实状态和心理认知，使贫困群体的主体性被激发出来。

其次，赋权式参与能够解决相对贫困治理中政府主体和农民主体的错位问题。现阶段政府依然是贫困治理的重要主体，对于贫困群体而言，缺少政府的保护很容易被资本等力量侵蚀覆灭，正如斯科特所言“农民的生存边缘位置：他们长久地处于一种‘水深齐颈’的状况中，即使是细波微澜也会导致灭顶之灾”，对于农民主体的关注不能以忽视政府主体为代价，而是要探索一种方式，通过对“权力-权利”关系的重新调整，使得政府主体和农民主体有效结合起来。赋权式参与正是对这一问题的回应，赋权并不意味着完全放权，而是以农民需求和农民发展为前提进行合理赋权，使农民具有改善自己生活境遇和社会地位的机会和能力，同时通过适度控制防止农民因能力不足陷入危机。

再次，赋权式参与能够解决相对贫困治理中的能力建设问题。贫困农民能力是影响赋权的重要因素。一般而言，贫困农民普遍生存能力差，抗风险能力低，社会竞争力不足，社会资本匮乏，政治参与和社会参与中显示出无力与无心。因此，能力建设成为相对贫困治理的重要问题。赋权式参与是对人力资本投入建设的重要补充，通过机会-赋权、意愿-责任、规则-程序3个维度建立农民尤其是贫困农民的参与框架，这样不仅能够最大程度避免贫困治理中的“精英俘获”问题，还能够为脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接奠定主体基础。

4 相对贫困治理中赋权式参与机制的构建路径

后扶贫时代需要将外在扶助与内生性发展结合起来，充分发挥农民的主体性作用，通过赋权式参与构建新型贫困治理模式。赋权式参与的核心在于将资源下沉到农民主体性有效发挥的层级，构建农民长效参与机制。总体而言，可以从组织赋能、技术赋能、机制赋能等方面构建相对贫困治理的长效参与机制。

让农民组织起来是中国共产党治国理政的重要经验，随着农村社会结构的变化，农村又出现“沙化”趋势。对于贫困农民而言，因参与意识淡薄和参与能力不足，依靠农民自我组织、自我赋能难度较大，需要基层政府、村居组织、市场组织以及社会组织的协同赋权增能。

首先，强化村民自治组织的责任。村民自治组织作为贫困治理的责任主体，在整合资源、鉴别信息以及回应村民诉求等方面具有先天优势。但是为了快速解决贫困问题，克服科层体制的低效问题，国家在扶贫过程多采取外部主体的赋权策略，即通过赋权给第一书记或者扶贫工作队来分配资源，这种做法短期内可以取得显著成效，但“第一书记”和扶贫工作队外在于乡土社会，由于信息不对称等问题不得不依靠乡土精英分配资源，从而产生“精英俘获”“村委会虚化”等现象，这就需要改变赋权策略，将外部主体赋权变为内生主体赋权，提升村民自治组织以及集体经济组织的能力。其次，在赋能中培育内生型社会组织。乡村中存在很多非正式组织(诸如合作社、议事会、理事会等)，这些组织由农户自发成立、自主管理，更贴近农民，更便于实现赋权。扶贫资源和扶贫政策下沉为内生型社会组织的形成注入了动力，因此需要各地在相对贫困治理中多维赋权，激活内生型社会组织，保障农民尤其贫困户的权益。

组织是相对贫困户保障自身权利，提升自身参与能力，实现外部赋能和自我赋能的重要平台，这些组织的运转需要通过制度和机制赋能实现。

一方面是项目的赋权式自主。当前在贫困治理过程中，大多数扶贫项目主要由县级政府选择、实施和考核，农民缺乏一定的自主权，这就导致很多村庄“争项目”“跑项目”，一些基础条件差、能人资源匮乏的贫困村却很难申请到项目，地方政府出于便于管理、便于实施考虑，也倾向于将有限的扶贫项目集中在县委领导包干的村或者领导高度重视的村，从而出现“扶强不扶弱”等与扶贫目标相违背的局面，这种结果是由科层制逻辑与乡土社会逻辑的张力造成的。项目的赋权式自主是化解这种张力的有效方式。为实现项目自主，可在项目选择、建设和验收中最大程度赋权给农民及农民组织，重塑政府与社会的边界。另一方面是考核激励机制的设计。受制于压力型体制，基层政府往往会选择“控制性赋权”的策略，从而造成“赋权增能”并未真正落地所谓“控制赋权”是指不充分赋权或者不完全赋权，基层政府控制性赋权的根源在于“一票否决”“限期完成”的政治高压，但是相对贫困问题是社会结构长期失衡的结果，赋权式参与也是一个制度规则与农民主体长期互动的过程，这些都与压力型考核机制不相适，需要设计一套与赋权式参与相配适的考核机制和激励机制，给基层政府减压，激励贫困农民自主参与。

技术治理是解决“贫困治理负荷”的重要手段。技术赋能可以分为个人技术赋能、组织技术赋能、社区技术赋能。从个人层面而言，首先，通过“互联网+”，可以改变贫困户信息闭塞、信息匮乏的局面，提升内在能力；其次，微信群、线上平台的应用，为贫困化赋权参与提供了多样化的平台与机会；再次，通过电子商务等提升获取外部资源的能力。就组织层面而言，基层政府可以借助信息制定更加科学合理的决策，提供更加精准的公共服务；市场组织可以借助互联网与贫困村和贫困户对接，实现供需匹配和资源的优化配置；对于社会组织而言，可以利用大数据，为贫困户提供更优质、更精准的社会服务，将资源引入乡村；对于村民组织而言，大数据、区块链等新兴技术的应用可以提高村级治理效率，节省沟通成本。更为重要的是，信息技术具有扁平化的特征，在信息横向流动和数据共享的推动下，农民尤其是贫困农民可以获得更多的信息和平等对话的机会。