我国金融服务业对外开放及其风险防控研究

全 毅，薛同锐

（福建社会科学院，福建 福州 350001；中国人民银行杭州中心支行，浙江 杭州 310001）

一、我国金融服务业对外开放的历史回溯

1978年，中国金融服务业踏上对外开放征程。40多年来，金融产品从简单到复杂，金融服务从局部到全面，我国金融业取得了跨越式发展，外资银行保险机构在华投资力度不断加强，经营规模不断扩大。根据银保监统计数据，截至2021年上半年，在华外资法人银行共计41家，分行115家，代表处139家，总资产3.73万亿元；外资保险机构共计66家，代表处85家，专业中介机构17家，总资产1.94万亿元。本节对改革开放以来中国金融业对外开放的主要法律法规进行梳理，将其分为4个阶段。

第一阶段为1978年至1992年，是金融业对外开放的起步时期。在这一时期，中国主要通过货物贸易活动实现对外经济往来，有关金融业对外开放的政策法规相对较少。随着深圳、珠海、厦门、汕头经济特区的设立，各类外资机构陆续进入中国设立营业网点。与此同时，资本市场对外开放同步开启，1992年中国证券登记结算有限责任公司发布了《深圳市人民币特种股票投资者开户暂行规则》，B股试点的开启，标志着中国证券交易正式走出国门。境内企业可以在境外市场进行股票债券融资，极大地扩展了企业的资金来源，丰富了企业的股本构成。整体而言，这一阶段我国的外汇和境外资本都处于短缺状态，但是充足的劳动力供给吸引了不少外资机构的青睐，为金融业开放奠定了扎实的基础。

第二阶段为1993年至2001年，是金融业对外开放的高速发展时期。1994年出台的第一部正式规范外资银行管理法规《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，详细规定了外资银行的准入条件、经营范围、监督和处罚细则，为金融业开放提供了良好的制度环境。在此基础上，1996年国家将上海浦东定为外资金融机构经营人民币业务的试点，开创了该项业务的先河。1998年，人民币业务试点范围扩大至深圳，进一步优化了外商融资环境，为三资企业提供了极大的融资便利，也加速了人民币国际化进程，优化了国内金融机构竞争环境。金融业对外开放进入开放本币业务新里程。2001年，中国正式加入世贸组织，在金融服务贸易方面，分别针对保险及其相关服务、银行服务、其他金融服务和证券服务作出承诺，在跨境支付、数据转移处理、外资机构可从事领域制定详细规则。整体而言，这一阶段强有力的金融改革有效推动了金融业的基础环境建设，正确引导金融服务业开放实现规范管理、有序发展。

第三阶段为2002年至2017年，是金融业对外开放的稳步发展时期。在这一阶段，金融业开放体系建设逐渐趋于成熟。2006年发布的《中华人民共和国外资银行管理条例》，放宽了外资银行准入条件及对人民币业务经营范围的限制。2009年出台的《跨境贸易人民币结算试点管理办法》选取上海、广州、深圳、珠海和东莞为试点，正式启动跨境贸易人民币结算工作，并在随后几年陆续推出多项政策指引结算工作顺利合规进行，充分发挥了人民币结算对贸易和投资便利化的促进作用。2013年至2014年，针对合格境内机构投资者（QDII）和人民币合格境内机构投资者（RQDII）的管理规定相继面世。在资本账户未完全开放的情况下，上述两项规定为国内投资者往海外资本市场投资提供了政策便利，有效分散了投资风险，拓宽了人民币“走出去”渠道。2017年，内地与香港债券市场全面展开互联互通合作，“北向通”为境外投资者在内地银行间债券市场投资提供渠道，资本市场的开放程度进一步提升。整体而言，受益于前期营造的较为完善的制度环境和政策体系，这一阶段我国金融业开放形势稳中有进。

第四阶段为2018年之后，是金融业对外开放的全面推进时期。2018年，数则有关外资银行和外资保险机构的政策重磅推出（见表1）。针对合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）的管理规定扩大外资引进渠道，加速人民币融入国际市场，帮助证券市场实现稳妥有序的渐进式开放。2019年，《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》颁布了11条金融业对外开放措施，针对外资机构参与保险、债券和理财等业务作出放宽准入条件、缩短外资持股比例过渡期等具体规定。紧随其后，QFII和RQFII的投资额度限制也被全面取消，境外投资者参与境内金融市场的便利性再次大幅提升。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》的清单长度也由40条减至33条，进一步放宽市场准入条件。一系列举措的实施，有效提高了境外投资者在华开展业务的便利性，促进了金融体系的高质量发展。整体而言，当前及未来的一段时间内，我国金融服务业对外开放将逐渐走向科学化与精准化。

表1 2018年以来金融服务业主要相关政策文件

二、我国金融服务贸易规则与国际金融服务贸易规则的比较分析

近两年来，中国政府就加入CPTPP密集发声。2020年5月，在两会总理记者会上，国务院总理李克强表示，中方对于参加“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）持积极开放的态度。2020年11月，国家主席习近平在APEC领导人非正式会议上表示，中方将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）。同年12月，中央经济工作会议再次强调要积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。2021年政府工作报告再次重申了该项政策立场。2021年9月16日，中国提交了正式申请加入CPTPP的书面信函。加入CPTPP不仅会为我国营造更加开放进取的国际贸易环境，而且还会为供给侧改革和经济高质量发展注入新活力。但是，我们也要充分意识到，中国现行的金融服务贸易规则体系和高标准的CPTPP相比较，还存在相当大的差异。

（一）跨境数据管制：与CPTPP中跨境数据高流动性相比，中国的数据跨境政策较为严格

CPTPP第14章中针对数据流动提出了三点指引：一是任一缔约方有权制定适合本国的监管需求，二是任一缔约方应允许以开展业务为目的的个人信息跨境传输，三是任一缔约方不得以索取另一缔约方的源代码为条件开展跨国贸易。上述规则一方面提升了跨国数据的流动性，各国在数据监管政策制定方面拥有了较高的自主决定权，另一方面通过保护外国企业的源代码免遭未经授权的披露来增强商业信任条款。对比而言，中国主要采用防御性政策对跨境数据流动进行监管。出于合规管理、保护个人和企业权益以及维护国家安全等需求，中国陆续发布和出台《网络安全法》《个人信息和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）》《个人信息出境安全评估办法（征求意见稿）》《数据安全法（草案）》《数据安全管理办法（征求意见稿）》《个人信息保护法（草案）》等一系列法规文件，但现有的政策法规仍普遍缺乏可操作性，难以满足各种类型数据的合规需求。同时，也有观点认为，对数据流动设置条件的行为不仅会破坏创新，还会对公民获得国际最新的技术服务造成阻碍。因此，如何把控跨境数据政策的管辖范围和执行力度，如何提升落地流程的可操作性，如何杜绝数据流动带来的安全隐患是我国在数据流动管制方面亟待解决的问题。

（二）外资市场准入：CPTPP在金融服务贸易领域有更高标准的开放承诺，包括提供国民待遇和负面清单制度

我国目前仍处于落实推进“准入前国民待遇+负面清单”阶段。从承诺模式看，除跨境交付服务外，CPTPP中的各个成员国主要以负面清单的模式对跨境金融服务做出承诺，积极开放国内金融市场，为外商投资者和外商投资机构提供了极低的准入门槛。与之相比，中国在服务贸易领域多采取的是正面清单承诺。以目前我国已有自贸协定中金融开放的最高水平代表RCEP为例，按照《中国服务具体承诺表》的条目，我国对商业服务、通信服务、金融服务等12个部门做出正面清单承诺，并承诺将于协定生效后6年内转化为负面清单。此外，在新金融服务方面，CPTPP提出应给予其他方金融机构国民待遇，但是RCEP针对此项目的规定较为模糊。由此可见，与CPTPP金融服务规则相比，我国服务贸易部门在全面落实“准入前国民待遇+负面清单”的管理制度方面面临着艰巨的考验。

（三）审慎例外原则：CPTPP在例外条款方面有更为细致全面的规则体系

考虑到金融市场的复杂多变、各经济体之间金融发展水平参差不齐，审慎例外原则本质上是贸易协定在其金融服务规则框架内，最大限度为其成员国提供自主权。以RCEP和WTO《金融服务附件》为例，RCEP中第8章第8条规定：为进一步明确金融服务规则，本附件中的任何内容均不得解释为阻止缔约方采取或执行必要措施以确保遵守与本附件不相抵触的法律或法规，即坚决制止针对金融服务任何不合理的歧视、限制手段。《金融服务附件》中的规定与之类似。上述协定的规定仍较为笼统，CPTPP则针对审慎例外原则作出了更为细致全面的规定。除与上述两协定的相同之处外，CPTPP特别强调了投资、跨境服务贸易、电信服务、电子商务等章节中任何规定不适用于任何公共实体为执行相关经济政策而采取的非歧视措施。

（四）争端解决机制：在程序设计与可操作性方面，RCEP与CPTPP则还存在差距

从程序设计来看，CPTPP第11.22条规定，如果东道国认为投资者提出的仲裁申请涉及“例外”抗辩，可以在规定时效内向负责金融服务的主管机关提出书面申请，请求就第11.11 条（例外）是否及在何种程度上可对该请求构成有效抗辩作出裁决。从可操作性来看，CPTPP在第28章“争端解决”的基础上，提出了更加细致且兼容并包的争端处置方案。第11.21条除要求专家处置组具有相应的金融法律知识外，还特别倡导具有金融机构监管经验的成员加入专家组，极大地扩充了专业人才储备，强化了解决争端的针对性。而目前我国参与的RCEP中针对金融服务的争端解决机制，只是笼统要求专家组需要具备与争端相关的专业金融知识。无论是从程序完备性和操作针对性来看，RCEP与CPTPP存在差距。

（五）其他方面：我国金融服务业在对高管董事国籍限制以及审批时限方面与国际贸易规则还存在差距

在针对企业管理者约束方面，CPTPP要求不得限制董事会中超过少数成员的国籍，而中国在《投资保留及不符措施承诺表》中明确表示参照RCEP第10章的规定，可以对董事会或任何委员会的大部分成员提出国籍要求。这一规定一方面规避了非法获利被转移出境的风险，另一方面也阻碍了国外先进产品、创新投研体系进入国内，难以促进行业良性竞争。在审批时限方面，CPTPP要求在120天内对金融机构的业务申请作出决定，而我国在大多数贸易协定中的审批时效大于120天。对于中国而言，如何优化程序、缩短审批时间，提升服务贸易效率仍然具有相当大的空间。

三、我国金融服务业对外开放面临的压力与风险

（一）我国金融服务业对外开放面临的压力

考虑到现行的国际服务贸易协定的各项政策与规则，在金融服务业开放、跨境数据流通、监管标准制定等多方面政策法规框架上，中国全面深化金融开放改革面临着更大的压力。

第一，必须兼顾跨境数据自由流动与金融安全。随着全球金融一体化的持续推进，数据已成为社会各领域重要的新生产要素之一。金融数据的跨境流动亦呈现双刃剑效应。一方面，数据流动为国际间金融开放搭建起信息桥梁，极大地促进了数字金融等新业态的蓬勃发展；另一方面，不同经济体间密切金融数据往来，隐藏着被截获、篡改、泄露以及滥用的风险，尤其是将数据转移到保护标准低的国家可能会产生风险。从更深层次来看，跨境数据自由流动是对我国的治理能力、法律体系和管辖权行使的挑战。对于中国而言，金融开放仍处于发展阶段，资本账户未完全实现可兑换，因而近年来我国颁布了多则数据本地化政策公告来确保金融安全和金融监管的效果。但是，与CPTPP“金融服务”条款中提到的“禁止数据本地化”相比，我国在这方面的开放程度较低，甚至有部分国家质疑我国数据流动政策的本地化要求过于严苛。现行RCEP框架下，关于数据流通自由度的规定已是中国数据开放的高点。如何在数据传输全链条安全的情况下，提升跨境数据流动自由度仍需谨慎。

第二，加速推进金融服务监管规则同国际接轨。为实现不同体系规制之间的无缝链接，促进全球金融服务网络的配置优化，规避潜在的贸易投资冲突、监管条例矛盾以及管辖权不确定等问题，社会各界对监管一致性问题始终保持高度的关注。CPTPP要求其成员国在确定涵盖监管措施的范围时，每一缔约方应以达到涵盖范围广泛为目标。其他经济共同体也引入了大量“规制融合”类的新条款与规则，以促进成员之间国内监管的协调性与一致性。欧盟在金融服务贸易方面的相互承认原则要求跨境金融服务贸易审慎例外条款的适用需要各主权国家的相互承认并予以配合。但是，由于不同缔约方所处监管环境差异较大，金融服务提供标准不一，以及产业结构等差异，现阶段中国签订的各类贸易协定中鲜有涉及“监管一致性”规定。此外，混业经营已成为国内外金融发展的趋势，而我国现阶段的分业监管模式难以对国外金融机构进行有效和全面的监管对接。因此，如何在多边贸易体制下承诺并保持与全球监管规则的一致性，是我国金融开放面临的全新考验。

第三，全面提升我国金融服务规则的透明程度。CPTPP在监管透明度、答复询问机制等方面设定了极高的标准。与之相比，我国在金融服务交易流程和监管措施上的透明度要求有所欠缺，这也成为在华外资企业的主要担忧。美国国会议员布拉德·谢尔曼曾在公开讲话中提及美国在华投资者面临的风险就包括缺乏透明度和可靠的财务信息。随着双向投资规模不断扩大，国内资金与境外资金融合程度越来越高，但由于透明度有限，通过风险投资、私募股权和私募交易等途径流通的资金难以全部纳入监管范畴，跨国资金的流动规模可能被低估，由此带来的金融风险和潜在威胁容易被忽略。此外，有研究人员指出，现阶段跨境金融（尤其是跨境资本流动）的管理很大程度上依赖于政策工具，这些工具的使用容易产生“一刀切”现象，监督政策的有效性受到严峻挑战。因此，为促进金融服务提质增效、增强金融稳定性，对标国际先进贸易规则，进一步提升规则透明度是我国金融服务业开放进程的必由之路。

第四，警惕地缘政治紧张局势带来的潜在压力。中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情肆虐将世界经济金融环境推上新旧转换的快车道。2017年至今，美国对华外交政策的强硬转变很大程度上影响了国际舆论的态度。由于地缘政治关系紧张，中国在率先摆脱疫情冲击、稳步复苏经济的同时正承受着以美国等发达国家为首的经济打压。国家统计局数据显示，2020年，中国实际利用美国、澳大利亚和日本外商直接投资金额同比下降14%、20%和9%，国际大循环的损失亟须弥补。2022年以来俄乌冲突导致地缘政治形势的复杂多变，加上疫情反复、货币政策的宽松无疑给我国金融服务业开放进程带来更大的不确定性和压力。如何在率先摆脱疫情阴霾的现有优势上，提升我国金融服务贸易质量，巩固金融深化改革的关键成果仍是一个值得深入研究的议题。

（二）我国金融服务业对外开放面临的风险

现阶段，我国金融服务业开放呈现三个特征。一是持股比例和经营范围扩大，国内金融行业竞争力整体有所提升；二是跨境资本流动呈扩张趋势，资本市场迅猛发展，人民币国际化进程加快；三是多行业全领域协调发展，筑牢金融开放发展基础。在金融服务业高速发展的同时，外资机构的进入打破了国内原有格局，对金融风险的爆发和蔓延也起到了助推作用，机遇背后潜藏的风险不容小觑。

第一，金融开放呈现不对称性，外汇市场套利、波动风险攀升。2015年“811汇改”后，资本账户管制强度重新收紧。2018年以来，国家对资本管制有所放松，但各类政策主要着力于扩大外资进入渠道，例如放宽准入条件、缩短外资持股比例过渡期、取消QFII和RQFII投资额度限制等，有效提高了境外投资者在华开展业务的便利性，但针对境内金融资本走出国门的管制仍未明显放松。整体而言，我国资本流动呈现“宽进严出”的态势，资本双向流动促进国际收支平衡的作用机制未能达到预期功效。当国际市场出现降息大潮时，如果央行不跟随操作，极有可能出现大规模的跨境套利、套汇活动，迫使人民币汇率偏离合理均衡水平，被迫承受升值压力，导致外汇市场风险加剧。

第二，境外资本大批量涌入，银行业风险承担倾向增加。截至2021年上半年，在华外资法人银行共计41家，分行115家，代表处139家，总资产3.73万亿元。金融服务业全面开放在提升银行业风控能力的同时，也增加了金融风险防范的复杂性。一方面，境外资本的涌入可以增加我国信贷市场可投资金的供给；另一方面，由资本涌入造成的信贷利润降低又可能迫使国内银行业市场采用更高的风险承担策略，部分银行或将通过开展非传统业务进行投机操作保证其收益。此外，随着外资流入本国，如果缺乏完善的制度设计，国内银行业对外资依赖程度将会逐步提高，金融控制权将会逐步弱化。一旦跨国资本流向发生大规模逆转或抽逃，国内银行业稳定性极易受损，进而触发大规模的系统性风险。

第三，金融科技蓬勃发展，数据出海面临安全风险。互联网科技与金融服务深度融合背景下，数据作为可交易资产帮助国内企业迅速打开了国际市场，但由于互联网边界与生俱来的模糊性，金融科技在改变金融业性质、创造许多机会、提供更包容的跨国金融服务同时也为数据传输风险敞开了大门。一方面，由跨境数据流动导致的用户隐私泄露、数据不当使用事件层出不穷，落入不法分子之手的敏感数据极易成为电信诈骗等恶性案件进行精准攻击的信息来源。另一方面，随着数据流出规模与种类不断扩大，境外机构通过采集挖掘订单数据，对境内消费者进行画像，分析宏观经济走势，进而深度了解各个领域行业的情况，对金融稳定和国家安全造成严重威胁。

第四，金融开放步伐加快，收入不平等风险或将加剧。金融开放可以通过多种渠道加剧社会群体收入不平等状况。一是技术溢价渠道。外国直接投资的流入通常会带来国内资本密集度提升和技术进步，这一部分收益更容易累积到“精英阶层”或高收入群体当中，主要依赖劳动收入的群体难以享受到由此带来的工资增长。二是资本利得渠道。境外组合股权投资流向国内时，通常会导致本国股权价值的上涨，而股权往往集中在富裕阶层当中，由此引发的资本收益最终将加剧各阶层间的收入不平等。三是国际税制竞争渠道。大多数情况下，税收是调节分配的重要手段，但在金融开放进程中，税收也有可能成为扩大收入差距的推手。各国为了吸引跨国企业到本国投资，会提供各类税收优惠政策，导致本国政府调节收入分配和反垄断能力受掣肘。背靠海量资产的高收入群体更容易在国际间寻求避税方式以降低成本，这一“大者恒大”的局面恐将加剧社会财富不均等。

第五，中美博弈带来的金融风险。2018年以来，美国将中国定位为最主要的战略竞争对手。中美之间竞争加剧，美国为维护霸权对中国采取围堵和打压政策。从美国维护霸权地位无所不用其极的传统和2022年制裁俄罗斯的手段来看，美国通过“港独”乱港，取消香港自由港待遇来破坏香港的稳定发展。美国还有可能通过操纵“台独”等分裂势力削弱中国，制造中国动乱，破坏中国发展环境，或通过进入中国的信用评级机构散布虚假信息，配合外国投资基金薅中国羊毛。实际上，美国动用金融制裁的可能性也在增加，比如美国有可能侵吞对华债务（1万多亿美元国债），甚至有可能实施将中国踢出SWIFT等美国控制的国际金融结算系统等极限制裁。中国必须考虑美国为维护霸权掠夺中国海外财富的可能，需要在金融基础设施以及制度上做好防范准备。

四、我国金融服务业对外开放风险防控的政策建议

得益于我国金融服务业渐进式开放模式以及我国高效的行政动员能力和执行力，我国在应对1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机时积累了相当丰富的经验，没有遭受国际金融危机冲击。当前，我国正处于扩大金融开放重要窗口期，为推进对标国际主流金融服务贸易规则、促进金融服务业风险防控能力建设、构建高标准金融服务体系，我国政府需提前谋划、早作准备。

（一）贯彻落实“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，有效维护金融安全

2020年10月，中国人民银行行长易纲在第二届外滩金融峰会上表示要全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，围绕政务服务、审批程序和监管机制做好“加减乘”。在政务服务上做“加”法，明确外商不得投资有限制投资的领域，完善业务手册和服务指南等配套文件。在审批程序上做“减”法，削减冗余程序，精简审批事项，制定低风险跨境流动数据目录。在监管机制上做“乘”法，建立行政审批与监管协调联动平台，实现信息共享，提高监管效率。“加减乘”三管齐下，“放管服”多举并重，为外商进入我国构建一视同仁的政策环境，为金融服务贸易安全、稳定、持续开展提供明确有依据的制度保障。

（二）着力构建“宏观审慎+微观审慎+行为监管”三位一体监管框架，提升风险防控水平

2017年，关于跨境资本流动的“宏观审慎+微观监管”管理框架被提出，这一框架在维护外汇市场稳定，促进跨境资金双向均衡流动方面取得了显著成效。国内金融业开放在取得丰硕成果之时，面临着前所未有的复杂监管环境。在监管框架层面，要做好三个方面的工作。一是完善宏观审慎监管政策工具箱，将与金融开放风险特征相匹配的权重系数纳入审慎监管考核指标，最大程度消除监管套利。二是突破现有微观审慎监管局限性，考虑将政府、居民纳入微观监管体系，适时调整对单个外资金融机构的资本要求，缓解金融体系的顺周期性。三是建立跨境金融机构行为监管准则，参照2021年10月银保监会印发的《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》，制定针对外资金融机构的行为监管办法，在持股行为、治理行为、交易行为、责任义务等方面进一步规范跨境金融机构运行机制。

（三）切实推进国内外金融监管规则互认，筑牢金融安全屏障

组建以CPTPP为主导的金融服务贸易规则研究小组，开展高标准国际金融监管规则对标研究。通过总结发达国家金融监管规则中的可借鉴之处，如数据传输、储存、应用、安全审查、透明度要求等，进一步完善我国监管规则。结合我国实际情况和自身需要，积极吸收先进规则，努力形成与欧美模式并列、具有本国特色的现代化金融服务业监管模式。同时，充分发挥我国现阶段金融市场规模优势形成的影响力与话语权，深度参与国际监管规则体系构建，研究制定双边、多边等效互认机制，提升各国金融监管效力，共同增强抵御系统性金融风险的能力。

（四）合理安排金融开放次序，坚持对内开放先于对外开放

金融开放一般对应四个维度：国内金融市场开放、资本账户开放、汇率市场化以及人民币国际化。经验表明，金融开放加速与金融风险加剧相伴相生，因此需要重视如何安排金融开放顺序。一是优先开放国内金融市场。放宽市场准入，鼓励民营资本进入金融市场，推动民营金融机构发展壮大。增加交易主体和交易品种，以营造公平、透明的竞争环境。二是加速汇率市场化进程。鼓励各类机构参与银行间外汇市场，进一步完善外汇衍生品市场，增强政策沟通和透明度，营造双向风险意识，达到风险管理和套期保值目的。三是拓展人民币在海外市场的使用场景。结合放松利率、汇率管制等金融市场自由化措施，允许外国央行和主权基金全面参与国内金融市场。四是审慎开放资本账户。中国没有发生金融危机，得益于资本账户的管制，但要实现人民币国际化，资本账户开放是大势所趋。在汇率市场化和人民币国际化进程未完全实现之前，过早放松资本账户管制会导致经济周期被放大。因此，在开放过程中建议按照从低风险项目到高风险项目、从局部试点（比如上海自贸试验区和海南自由港先行先试）到整体开放的顺序渐进稳妥推进。

（五）扎实做好风险研判及防控预案，多部门合力并举排除安全隐患

一方面，要坚持“穿透式”风险管理原则。结合《关于进一步加强信用风险管理的通知》《关于实施金融控股公司准入管理的决定》《金融控股公司监督管理试行办法》等政策法规，加速制定针对跨境金融机构的监管预案。充分利用大数据、区块链等技术，将金融控股公司整体纳入监管，并根据其资产风险状况细分风险等级，排查监管漏洞，及早进行风险预警。另一方面，推动构建跨部门风险监管体系。以金融委为牵头部门，联合人民银行、银保监会、证监会、市场监督、外汇管理等部门打造多方协作的跨业监管平台，在部门数据对接、行业标准制定、复杂交易监测、资金来源去向等方面多措并举，建立跨部门、跨机构、跨行业的联防联控体系，打击违规跨境金融业务。

（六）积极探索事后监管机制，实现金融服务水平与监管效能同步提升

严格的事前监管难以规避风险承担和监管套利的问题，必须由事后监管机制加以补充。下一步，要致力于构建以信用为核心的事后监管体系。参照近年来上海自贸区、广东自贸区率先探索取消审批登记细项，转为从风险防范角度制定监管细则。这种做法可以拓展至金融服务行业。通过推行告知承诺制、强化诚信记录审核、细化风险披露等规则，逐项制定监管方案与实施细则，完善事后监管框架。对于在事后监管中发现承诺不实的情况，依法依规实行及时惩戒，并纳入信用记录。促使金融机构充分意识到自己的市场主体责任，积极主动参与到监督管理当中去，从而实现金融服务业水平与监管效能双提升。

（七）充分发挥大数据技术高能高效优势，重点筑牢金融风险“防火墙”

大数据、区块链等高新技术作用于金融服务业的最终目标是从数据中获得实时信息，实现动态监测，优化业务增长。因此，搭建企业、金融机构、政府高度融合的大数据跨境金融服务早期风险预警平台是筑牢金融风险“防火墙”的首要之举。一是推动企业、机构、政府数据可信共享。预警平台通过综合三方主体的共享信息，克服查询效率低、管控成本高的问题。实现交易数据、地理空间数据的高效监测，大力整治异常交易，如跨境洗钱、恐怖融资等，达成风险的早期识别，预防跨境金融欺诈。二是将机器学习技术纳入预警平台。通过建立实时风险测度模型、优化算法，深入挖掘跨境金融机构之间可能存在的数据关联，实现风控监测手段从局部到整体的提升，严防金融风险跨市场、跨区域传染。三是针对性设置红线管控。把我国暂时不宜对外开放的细分领域纳入监控平台，一旦相关领域出现数据流动，平台立刻自动上报，并进行关联分析。

（八）坚持底线思维，对美国金融制裁冲击要未雨绸缪，做好风险防控准备

从理论上讲，目前中美经贸关系仍然紧密，合则两利，分则俱伤。然而，许多事情并不以良好的愿望为转移。作为金融霸权国家，美国拥有强大的资源动员能力，中国在中短期内难以与其正面抗衡。中国目前还难以脱离美元体系，但中国必须立足当前国际经贸格局多极化态势，推动人民币国际化。2012年开始建设的人民币跨境支付系统（CIPS），目前还不足以抵抗SWIFT系统制裁风险。因此，中国应吸取美国制裁俄罗斯的教训，着手研究应对美国金融极限制裁的对策，构建摆脱美国控制的国际结算系统。可以先与受美国金融制裁的国家建立起摆脱美国控制的国际结算工具，逐渐积累经验。比如，与俄罗斯、伊朗、委内瑞拉、古巴，与欧盟等国家探索建立新的国际结算体系。同时，完善国内金融制度与金融市场，完善金融基础设施，为国外投资和持有人民币提供足够的金融产品和渠道，稳步推进人民币国际化进程。逐渐减持美元债务，降低美国对华债务水平。

（九）不断强化复合高端金融队伍建设，全面提高金融业风险抵御能力

做好新时代金融开放进程的风险防控工作，人才是关键，然而高级管理人才的缺乏仍是我国金融风险防控建设中的一条短板。一方面，要加大高素质金融风险管理人才的培养力度。既要强化高等院校的金融专业课程体系建设，也要加强对在岗人员的业务培训。积极主动与国内外一流院校开展合作，通过实施特殊培养计划、专业培训、在职教育等方式，加速我国高级金融风险管理人才的成长和聚集。另一方面，持续优化政策环境，引进高水平风控人才。充分考虑高端人才对于落户、就医等切实需求，建立和完善奖励补贴政策，开通人才引进绿色通道，全面提升教育、医疗的供给能力，大力招徕在金融监管、风险防控、金融科技等领域具有国际影响力的高水平人才，为我国金融开放领域的风险防控建设工作做贡献。