双碳背景下中国建筑垃圾资源循环产业政策量化评价研究——基于PMC指数模型

傅为忠 潘 玉 王 丹

（合肥工业大学管理学院，合肥 230000）

随着中国城镇化和新基建进程的不断推进，建筑业消耗了大量天然资源的同时也产生了巨量的建筑垃圾，据统计，中国建筑垃圾的年产量超20亿吨，约占城市生活垃圾的35%，但综合利用率仅为40%［1］，传统的建筑垃圾运输和填埋处理过程会造成土地资源的浪费和对环境的多次污染［2］。与此同时，“十四五”时期，中国 “碳达峰、碳中和”目标的提出加速产业绿色低碳转型，环保政策不断收紧，建筑业面临低碳新要求：（1）建筑业作为碳排放量前三的行业之一，碳排放量久居高位的建材生产环节及建筑垃圾处理环节的节能减排刻不容缓［3］；（2）建筑业原材料天然砂石资源接近枯竭，中国多地出现 “砂石荒”现象，建筑业必须寻找可替代的原材料。面临环境污染和资源短缺的双重压力，发展建筑垃圾资源循环产业可以有效缓解当前的困境［4］。

建筑垃圾经过专业的技术处理可以转化成以再生骨料为主的再生建材继续投入工程应用，从而产生可观的经济效益、生态效益和社会效益。2021年7月，中国国家发展改革委员会印发 《“十四五”循环经济发展规划》，要求到2025年建筑垃圾综合利用率达到60%［5］。由于建筑垃圾资源化行业属于政策推动型行业，具有环境正外部性，因此需要政府通过政策制定、实施及保障措施驱动行业发展［6］。国外对于建筑垃圾资源化利用政策的研究较为成熟，发达国家建立了包含经济、技术、标准、人才、信息公开、群众监督等在内的较为完善的法律法规体系，利用立法途径来倒逼建筑垃圾实现产业化，目前德国、日本等多国建筑垃圾综合利用率达到95%以上，节能减排效果显著［7］。作为最大的发展中国家，中国自2000年以来不断探索有效的建筑垃圾管理措施，并制定了一系列政策，根据北大法宝网数据显示，中国地方政府（不包含港澳台）颁布的高度相关的政策约4474条，如图1所示。

续 表

图1 中国地方政府发布建筑垃圾管理政策（条）

建筑垃圾资源循环产业的发展不仅取决于强有力的政策执行能力，还取决于政策文本的质量［8］，目前学者们关于建筑垃圾资源化政策的研究较少，主要围绕：政策演变逻辑［9，10］、政策工具分布［11，12］、 政策实施效果评价［13］等， 已有的研究侧重于政策颁布之后的定性评价，聚焦建筑垃圾资源化政策颁布前文本自身的科学评价有待进一步思考。

因此本文以中国建筑垃圾资源化产业政策文本为研究对象，系统回顾与建筑垃圾资源化产业高度相关的政策文本，利用Nvivo11质性分析软件对政策文本进行高频词汇处理分析；在此基础上，构建PMC指数政策评价模型、多投入产出表、PMC曲面；并对具体政策文本内容进行全面、客观的评价，从而探究中国建筑垃圾资源化政策的优劣和优化路径，做到定性与定量相结合，以期补充现有研究的不足，将政策的制定从 “结果”转为 “过程”，助力打开政策决策 “黑盒子”［14］，为今后相关政策制定和优化调整提供建议，推动建立建筑垃圾资源循环产业体系。研究思路如图2所示。

图2 研究步骤

1 材料和研究方法

1.1 数据来源

为了保证政策的权威性、针对性、全面性，以国家层面的政策文本为研究对象，通过北大法宝网和国家部门官网双渠道进行检索，以 “建筑垃圾或建筑固废”、“资源化或再利用或循环”为关键词，筛选出各关键词出现3次以上的政策文本，再通过人工筛查，剔除 “函”、“回复”、“征求意见”等非正式政策文本以及关联度不高的文本，最终保留80项政策文本。

1.2 研究方法

1.2.1 内容分析法

内容分析法是将不系统的定性的字符转化成系统的定量的数据资料的研究方法［15］。本文采用内容分析法进行：（1）政策力度分析。借鉴彭纪生等［16］对政策力度的分析，结合选取的政策类别，进行1～5分的赋值，如表1所示；（2）政策高频词汇分析。借助质性研究工具Nvivo11软件，①对收集到的文本进行分词处理和同义词替换；②人工审核去除 “促进”、“加强”等无实际意义的词汇；③根据词频保留频次排名前60的词汇，如表2所示。

表1 政策力度赋分标准

表2 政策文本词频分布表

1.2.3 PMC指数政策评价模型

PMC指数政策评价模型（Policy Modeling Consistency Index， 简称PMC指数）是由Estrada等［17］提出的用来评价政策文本的模型，以Mobilis假说为基础，认为事物都是运动且相互联系的，在进行评价时要尽可能全面的统计相关变量，构建本文的PMC指数模型步骤如下：

（1）变量分类与参数识别。在多位学者的研究基础上，结合高频词汇表，从文本中提取挖掘二级指标构建本文的PMC政策评价指标体系，共选取10个一级变量和50个二级变量，所有指标权重相同，如表3所示。

表3 建筑垃圾资源化政策PMC指数模型变量设置

（2）构建多投入产出表。按照二进制对二级变量进行赋值，即政策文本中含有二级变量则记为1，反之则记为0。

（3）PMC指数计算。①对多投入产出表中的二级变量进行赋值，如式 （1）、（2）所示；②根据式 （3）计算各一级变量；③根据式 （4）计算PMC指数。其中需要特别说明的是X3的二级变量是互斥的，因此X3的得分应为0.2。

（4）政策评价。①根据分数对政策效力划分为4个等级，如表4所示。②本研究均选取公开文件，X10得分均为1，为了保证矩阵的对称性，取变量X1～X9构成PMC矩阵，如式 （5）所示，根据PMC矩阵构建PMC曲面，利用三维图像的方式更加直观的对政策进行解读；③根据计算的PMC指数得分和PMC曲面对建筑垃圾再利用政策进行综合评价。

表4 待评价政策的等级划分

1.3 样本数据来源

由于PMC指数旨在客观考虑所有相关的变量，在选择样本时不必遵循特定的规律，尽可能的减少主观偏差［22］。因此本研究随机抽取6部政策文本，如表5所示。

表5 6项政策文本名称

2 结果和分析

2.1 政策文本特征结果

2.1.1 政策力度分析

对建筑垃圾资源化政策文本进行梳理，如图3所示，中国建筑垃圾资源化政策力度曲线呈脉冲波形，于2016年、2018年达到政策力度最高值，主要特征为：（1）政策发文量和政策效力趋势基本对应，总体呈现上升趋势，从2014年开始，政策力度和政策发文量达到较高的水平，可以反映出自2014年循环经济概念提出后，中国对于建筑垃圾资源化的重视程度不断加深；政策平均效力水平较为平稳，反映国家层面注重不同形式政策文件的组合；（2）政策力度呈现局部峰值，2007年、2011年、2016年、2018年、2021年均出现了政策效力小高峰，结合具体发文来看，国家颁布法律后1～2年往往能形成局部峰值，凸显了法律对其他形式政策文件的导向引领作用，但各部门的政策发布存在一定的反应期和滞后期。

图3 2001～2021年中国建筑垃圾资源化政策效力

2.1.2 政策高频词汇分析

从词频分布表可以直观看出，建筑垃圾资源化利用政策文本的主题词是 “技术”、 “建设”、“资源”、 “环境”、 “利用”、 “废物”、 “循环”等，反映出我国建筑垃圾资源化利用的重点在于通过技术创新进行建筑垃圾资源化利用，实现循环经济和环境保护。通过其他高频词汇可以看出政策文本侧重于：（1）政策重点。国家以建筑垃圾再利用的技术创新和开发为重点，开展建筑垃圾资源再利用工作；（2）政策手段。国家推动建筑垃圾资源化的手段集中在制定标准、回收、利用、推广模式等环节推动形成长效发展机制，积极培育良好的产业发展环境；（3）政策目标。国家发布政策的最终目标是实现绿色循环经济、缓解资源和生态压力。

2.2 基于PMC指数模型的政策量化结果

2.2.1 PMC指数得分

基于上述评价体系，利用文本挖掘对6份政策文本构建多投入产出表，如表7所示，通过计算可以得到6项政策的PMC指数总分及各项分值，如表6所示。

表6 6项政策的PMC指数得分及各项指标得分

2.2.2 PMC曲面绘制

根据PMC矩阵构建PMC曲面如图4所示，其中X轴为矩阵行，即图中的1、2、3，Y轴为矩阵列，即图中的系列1、系列2、系列3，Z轴为PMC指数得分，曲面不同灰度表示不同分值，曲面凹处表示政策该项指标得分较低，反之，曲面凸出代表该项指标得分较高。

2.2.3 分等级评价

通过图4可以直观地看出单项政策的优劣，为政策定量评价提供了一种新的思路和视角，并提供改进的空间。本研究根据低于平均值的指标绝对值判断政策改善的顺序，优先考虑绝对值较大的改善，当然，这种改进方法不是绝对的，可以根据具体情况进行调整。对具体政策分析如下。

图4 6项政策的PMC曲面

（1）优秀等级。 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2020修订）》 （P1）的PMC指数为8.66，排名第一，《循环发展引领行动》（P5）的PMC指数为8.60，排名第二，均为优秀等级，这两项政策的PMC曲面比较平滑，说明内部一致性高，结构合理。两项政策在政策效力、领域、对象、评价和政策公开维度取得满分，但在政策性质与政策保障和激励工具维度存在轻度欠缺，主要体现在政府补贴、专项基金支持和人才激励方面，为了进一步完善政策，P1、P6政策本身应补充预测内容，并从激励和保障手段上予以改进，重点加大对企业基础设施的支持。

（2）良好等级。 《地震灾区建筑垃圾处理技术导则》（P3）的PMC指数为7.41，排名第三，《2015年工业节能与综合利用工作要点》（P4）PMC指数为7.01，排名第四，均为良好等级，PMC曲面有凹凸，结构相对合理。这两项政策的目标不同，政策范围和侧重点也不同。P3在政策的功能、领域、重点和评价方面表现突出，但可能由于政策目标是针对地震灾区重建，政策作用对象和政策保障激励措施不完善，此外政策的权责划分和预测内容不明晰，优化路径为X5→X9→X1→X8。P4政策在性质、效力和领域上表现良好，但政策在功能、重点方面不全面，保障和激励措施不足，均低于平均值，这可能是因为政策目标是工业节能，建议优化路径为X8→X5→X4→X9→X7。

（3）可接受等级。《住房和城乡建设部关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》（P6）的PMC指数为6.77，排名第五，《城市建筑垃圾管理规定》（P2）PMC指数为6.68，排名第六，均为可接受等级，PMC曲面有明显凹凸，说明内部一致性较低，总体分值偏低。P6的政策功能和重点不全面，同时政策的激励和保障不足，之后需要加大资金、人才支持和行业管理，为产业基础研究提供保障，优化路径为X6→X2→X7→X4→X8。P2作为城市建筑垃圾处理文件，这项规定的得分并不理想，仍需进一步细化和完善，该政策在激励和保障指标上得分最低，建议改进的重点应放在激励措施和扩大政策领域方面，建议优化路径为X6→X7→X5→X1→X8。

2.2.4 综合评价

综合来看，所选取的6项政策样本，其中2项（P1、 P5）为优秀， 1项（P3、 P4）为良好， 3项（P6、P2）为可接受，没有政策是不达标准的，说明建筑垃圾资源化政策具有科学性，相关政策具有良好协同效应。

为了清晰的对比6项政策的优势劣势，找出影响PMC指数得分的关键变量，将各项政策的得分和均值做雷达图，如图5所示。其中，政策性质（X1）、 政策评价（X9）、 政策时效（X2）和政策公开（X10）得分很高，各项政策差异较小；影响PMC指数的主要变量是政策保障和激励（X5）、政策内容（X7）、政策作用对象（X8）和政策领域（X6），各项政策得分差异显著。

图5 P1～P6一级变量凹陷程度指数的雷达图

3 讨 论

本研究随机选取的6项政策样本整体属于良好级别，其中政策效力、政策评价和政策公开均值接近或等于满分，政策的制定具备权威性、科学性和公开性，影响PMC得分的关键变量是政策激励与保障、政策内容、政策作用对象和政策领域4个指标，结合上述分析，建筑垃圾资源循环产业政策主要存在以下问题：

（1）政策对于建筑垃圾资源化产业的激励和保障力度严重不足。政策保障和激励均值仅为0.53分，尚未达到及格水平，结合政策文本内容看，政策推动产业化的措施聚焦利废企业的领头和示范作用，政策制定者在技术、基础设施、标准规范、监察落实方面已经开展了一系列行动，但结合政策文本内容看，政策所提供的部分保障措施存在内容不明晰、不确切的问题，以 “标准规范”为例，选取的6项政策均提到要加快推进制定标准规范，但至今没有权威的产品技术标准仍是建筑垃圾资源循环产业发展困难的重要原因之一。此外，政策制定者对资金、人才、税收优惠、宣传教育方面的激励措施存在缺失，政策重保障而轻激励，行业发展动力不足。

（2）政策的具体内容存在缺失。政策功能、政策领域、政策内容、政策作用对象得分较低，总体来看，政策多年来十分注重建筑垃圾资源化技术的创新，目前技术和设备基本成熟，但是产业链发展艰难，政策对产业的全生命周期的各环节的着力点不同，结合政策文本来看，政策在建筑垃圾资源化产业的回收环节、生产环节、销售环节的制度约束和宣传力度不足以调动全产业链主体的积极性，同时对于产废企业的责任界定不清晰，这可能是现实中利废企业的建筑垃圾来源不稳定、回收利用难度大的重要原因；此外，政策发布主体较多但没有建立起部门协同机制，而建筑垃圾资源化产业链各环节归属不同政府部门监管，增加了产业发展的难度。

（3）政策的前瞻性有待加强。建筑垃圾资源化作为助力建筑业实现 “双碳”目标的重要途径，“双碳”目标提出1年有余，但涉及碳排放量相关的政策文本极少。新形势下建筑垃圾资源化产业的发展也诞生了新重点，政策的制定应及时响应、统筹部署，发挥政策的导向作用，助推建筑业实现绿色低碳循环发展。

基于以上讨论，未来政策的制定者应主动调整政策工具的组合使用，积极推动建筑垃圾资源化产业发展，做好支持保障和引导工作；同时产业链其他主体也应主动整合优势，寻求突破，共同构建强大、稳定的产业链，在当前形势下对建筑垃圾资源循环产业链主要利益相关者提出具体建议，如图6所示。

图6 产业链主体关系

（1）政府需要加快完善政策，统筹协调循环利用产业链。政策制定者根据政策目标不同由相应部门采取政策措施作用于不同政策对象从而实现政策目标。①加强顶层设计，发挥政策的前瞻性和引导性，将建筑垃圾资源化领域的 “双碳”目标纳入法律，同时完善和细化政策内容，重点关注政策的激励与保障措施，主动通过政府采购等行动建立建筑垃圾资源循环产品推广机制；②加大对产废企业的制度约束，增强建筑垃圾处置费用和监管力度，采用半强制半激励的手段要求产废企业优先使用再生建材，拓展绿色低碳的再生建材市场；③加大对利废企业的支持力度，提供明确的政策优惠、人才技术投入等支持，同时做好质量监管和过程监管，打造有竞争力的建筑垃圾资源循环利用产品；④加速建立权威的行业协会，明确参建各方责任，助力形成行业良好生态圈。

（2）产废企业需要不断加快分类回收研究，主动加入循环利用产业链。①研究如何高效科学地进行建筑垃圾分类，高效对接利废企业进行资源综合利用；②建立企业项目台账，细化项目规模、工艺、投资、开工时间等内容，保证建材从来源到处置有记录可追踪，做好回收系统的关键一环；③关注高性能高性价比的再生建材，主动响应政策，生产高质量、绿色环保的建筑。

（3）利废企业需要整合资源做大做强，主动寻求投资。①依托政策支持，主动对接产废企业，获取稳定的建筑垃圾来源，同时主动对外寻求投资，拓宽融资渠道；②加快研究高性能的再生建材，提升产品的性能、品质、档次和技术附加值，推动产业高端化、智能化、绿色化发展，塑造产业竞争新优势；③创新商业模式，针对不同场景提出不同的商业模式，在政策提供的大环境下不断探索 “互联网＋”新型商业模式，利用资源、技术、资本、渠道优势兼并重组或延伸产业链，整合相关企业和资源，向综合再生建材制品供应商发展，加速技术推广与应用。

（4）行业协会需要及时制定标准，配合做好市场化的规范。①联合高校等科研院所尽快提出科学可行的标准体系，规范行业交易秩序，为建筑垃圾资源化产业发展提供坚实的组织保障；②协助政府监管，通过企业、研究院所以及社会公众的广泛参与和反馈，探索产业政策的监管和诊断机制，更好地发挥政策对建筑垃圾资源化技术、产品和市场的增量效应；③建立行业专家服务体系和人才培养体系，构建产学研用深度融合的创新生态。

4 结 论

我国建筑垃圾资源化政策的制定是根据不同时期的国家战略方针、社会发展需求而不断进行调整的，本研究通过对80份与建筑垃圾资源化密切相关的政策文本量化分析后，主要得出以下结论：（1）政策效力和政策发文量整体呈现波动上升趋势，法律的颁布对其他政策文件具有引领作用，法律颁布1～2年会出现政策效力的局部峰值；（2）6项代表性政策文本整体属于良好级别，其中优秀、良好、可接受等级政策均为2项，影响PMC得分的关键变量是政策激励与保障措施、政策内容、政策作用对象和政策领域；（3）政策重保障、轻激励，建筑垃圾资源循环产业的进程主要依赖企业，行业发展动力不足。