国外应对城市灾害的经验和启示

王磊 田小武 贾贵博

引言

受气候变化、经济全球化和快速城市化影响，人类社会所面临的极端巨灾风险不断增加。从灾害的破坏影响程度和救援重建难度来看，大城市由于人口更加集聚，空间建筑更加复杂，面对灾害的脆弱性更加突出，更容易造成重大人员伤亡及财产损失。同时，大城市功能网整体性强，往往牵一发而动全身，单个功能的失效可能影响甚至损坏整个系统的正常运行。近年来，国际社会和组织越来越重视城市应对灾害的研究和探索工作。据统计，近20年来仅自然灾害的全球死亡人数就高达280万，受其影响者达8.2亿，而其中75%以上发生在城市地区。本文通过选取对世界范围内影响较大的城市灾害案例，从各国应对灾害的主要经验做法和警示意义两方面举例说明，为我国深化此项工作提供借鉴和启示。

城市灾害的主要类型及特点

城市是社会经济发展到一定阶段的产物，现代城市是人类、政治、经济、文化的集中区域，也是人员、财物等的集中地区，亦是灾害严重地带。城市的生态特性与社会经济特性决定了它是一种典型的生态经济系统。该系统有其特殊的结构、功能及运动规律，在其运动和发展过程中，必然会产生各种各样的灾害。作为生态系统，城市会遭遇传统的自然灾害，如气象灾难、干旱洪涝、地质灾害等；作为社会经济系统，城市会遭遇社会经济活动所引发和形成的灾害，如水土污染、生物资源破坏、恐怖袭击与犯罪等人为灾害。城市灾害种类日趋常态化、多样化和新型化，也在一定程度上呈现出巨灾化、频率高、破坏严重等特点。

国外应对城市灾害的经验和教训

自20世纪末，联合国就开始致力于推动国际减灾进程。在“国际减轻自然灾害十年”（IDNDR）活动结束后，联合国又推出了“国际减灾战略”（ISDR）。这期间，国际科学界、商业界以及政府、非政府组织从不同角度开展了一系列的灾害风险研究及合作，世界各国也在城市灾害应对过程中积累了大量实践经验。

（一）主要经验做法

1.强化顶层设计，构建灾害应对整体框架

（1）以法律为基础，制订有效应急预案。英国政府在《反恐法》等法律的框架内，制订反恐预案，建立了能“立即启动、适应特定危机环境的快速反应机制”。在2005年伦敦地铁爆炸发生后（图1），政府立即启动紧急应对方案，警察、消防等部门迅速赶赴现场实施救援，医疗系统转入重大事件运行模式，同时非政府组织也积极开展危机救助。这一过程中，政府在事中控制、事后处理等方面都采取了比较有效的应急措施,使得恐怖爆炸袭击事件对英国的政治、社会和经济环境等方面所造成的损失和破坏都减小到相对较低的水平。

图1 2005年伦敦地铁爆炸

（2）以制度为抓手，保证计划有效实施。2012年10月“桑迪”（Sandy）飓风横扫美国东海岸（图2），造成40余人死亡，近9万幢建筑物被淹没,800万居民无电力供应。飓风过后，政府于2013年发布了《纽约适应性计划》，提出城市抵御自然灾害、适应气候变化能力等的一系列具体措施，并同时将制度优化纳入适应性计划中。如建立跨部门合作机制，成立“规划与可持续发展市长办公室”，统筹交通、环保、重建、住房等相关部门共同实施计划；又如，建立实施评估机制，定期对计划的实施情况进行评估，根据评估情况做出及时调整，以保证适应性计划的科学性。

图2 “桑迪”（Sandy）飓风横扫美国东海岸

（3）以安全为底线，规划城市发展战略。2003年澳大利亚首都堪培拉发生森林大火（图3），事件造成多人死亡、490余人受伤。事后，澳大利亚国会通过特别法案，责成各级政府和规划管理部门将有利于应对突发事件和自然灾害的规划优先权提升至最高级别。目前，堪培拉城市及其周边任何土地开发活动必须首先进行综合自然风险评估，任何住宅区的开发必须首先完善火灾保障区和火灾风险缓冲区的设计。如果新开发土地的防火设计不达标或与现行城市防灾方案有冲突，则新地块的开发不能通过审批。

图3 2003年澳大利亚首都堪培拉发生森林大火

2. 立足区域灾害特点，科学谋划发展

（1）分区分类针对性发展。日本东京都在2016年颁布的《都市营造的宏伟设计——东京2040》中，以发生直下型大地震和暴雨海啸等重大灾害为情景假设，评估城市抵御灾害的薄弱地区和薄弱环节。根据评估结果，把东京都范围内区分为木质建筑密集区、洪涝高危区、地质灾害警戒区等类别，有针对性地拟订城市提升改造计划。

（2）差异互补协同式发展。美国纽约政府于2013年发布的《纽约适应性计划》中指出，灾害和极端事件并不遵循行政边界，增强城市韧性的措施不能受限于城市界线。该计划中提出，与应急救援相互关联的能源、水、交通、电信、卫生、保健、食品和公共安全等方面的物资储备和应急能力建设，必须超越市界甚至更广泛的大都市区域,包括建立国家和国际多渠道供应链，形成不同区域的差异化、互补式协同发展。

（3）措施详尽精细化发展。纽约市政府在2013年发布的《纽约适应性计划》中，对2050年之前的气候风险及其潜在损失进行评估后，针对海平面上升、飓风、洪水、高温热浪等不同类型的极端气候类型，从海岸线、建筑以及重点基础设施三方面制定了250条详尽的适应性行动，以增强城市抵抗气候变化负面影响的能力。例如，在公共设施建设部分提出，改造官网设施以提高韧性，提供多种应急保障选择方案等具体措施。

3. 发挥科技手段，提升城市抵御灾害能力

（1）有效利用信息沟通渠道。英国伦敦地铁爆炸发生后，政府吸取了西班牙“3·11”马德里爆炸案件和其他反恐经验教训。一方面，警方要求关闭部分地区通信线路，防止恐怖分子利用通信器材引发二次爆炸；另一方面，立即启用备用宽带等通信设施，确保救援队伍有足够网络容量进行指挥救援。同时，利用电视广播等媒体在信息沟通引导上做了大量工作，使得民众在危机面前很快消除恐惧感，避免大规模混乱发生。

（2）用数据监控城市运行态势。2011年日本大地震后，东京都政府充分利用科技数据提升城市抗灾能力。一是搭建城市数据平台，开展土地地籍调查工作，将城市重建所需要的地籍调查结果、城市规划相关信息和城市基础设施建设情况等重要信息建立矢量数据库，并纳入统一的数据平台进行管理。二是基于数据管理平台和大数据实时信息等，加强对城市运行态势的监控、灾害预警和应急管理。如当灾害发生时根据道路的拥堵状况和交通设施破坏情况搜索紧急救灾物资和人员的运输路线，并利用无人机技术收集灾害情况信息。

（二）存在的警示意义

1.城市建设防御标准不足，灾害防御准备不够充分。以美国为例，因一级飓风很少在纽约地区登陆，所以美国在“桑迪”飓风之前的城市建设中，对防浪防洪堤坝等防御建筑标准方面考虑不足，飓风登陆时造成很多基础设施遭受破坏。如变电站等电力设备安设过低，导致飓风影响期间许多电力设备被淹没，造成大面积停电、火灾频发。同时防御准备不够充分，未及时对地铁站、街道挡水等设施采取有效的封堵，而使其极易沦为排水沟。

2.基础设备设施老化。2005年俄罗斯莫斯科发生大面积停电，在事后公布的调查报告中指出，设备老化是事故发生的直接原因：在恰吉诺变电站的110～500kV电流互感器中，运行时间超过40年的有122台，设备平均老化率已达到45%～47%。

3.缺乏有效的应急处理机制。2005年俄罗斯提前迎来了夏季，温度升高导致城市用电量增加，整个电力系统负担突然加重。但当地政府缺乏有效的研究预判和应对手段，致使系统运行条件恶化。同时，在停电事故发生初期，未能果断采取限制措施和有效应对，导致事故进一步扩大和蔓延。

对我国开展城市灾害应对的思考

我国始终坚持把人民生命财产放在第一位。近年来应急管理事业取得重大进展，在开展防灾减灾救灾方面做了大量卓有成效的工作，有效应对了各类事故灾害，伤亡和损失明显下降。但我国仍是世界上自然灾害最为严重的国家之一，尤其是在城市地区，灾害所造成的损失和影响更加突出。通过对国外城市灾害应对案例的梳理分析，对我国开展城市灾害应对工作有如下思考。

（一）聚焦制度保障，建立区块应急机制

由国家层面制定相关法规，根据不同地区地质类型、灾害特点等建立应急区块。如：建立京津冀应急区块，授权北京市可在紧急状态下启动京津冀地区应急联动机制。应急区块主要负责制订区块突发事件总体应急预案；统一协调区块应急队伍和物资，指挥重大和特大突发公共事件的应对；统一协调突发事件应对中的信息发布、舆情管理、涉外管理等工作。

（二）聚焦规划建设，提高城市抗灾能力

以灾害风险评估和灾害情景模拟分析等为基础，持续完善城市规划发展。补短板，对于基础设施老化、重要敏感地区存在的安全隐患等问题要及时解决；保落实，重要基础设施建设要落实到正在编制的控制性详细规划中，形成近远期建设计划推动实施落地；兼顾平灾结合，综合考虑城市发展方向和区域灾害特点等多方面因素，确定科学的规划建设标准。

（三）聚焦力量建设，强化应急救援能力

着眼适应“大应急”“全灾种”任务需要，实施队伍应急能力提升工程。强化应急队伍各项保障，加大财政投入，鼓励企业自筹资金，补齐队伍建设经费缺口。推进应急综合救助保险政策落地实施，解决救援人员后顾之忧。弘扬风险精神，褒奖先进典型，提升救援人员职业荣誉感。搭建应急资源统筹调用的信息共享平台，提高装备、场地的使用率。

（四）聚焦物资保障，加强供储调运能力

建立物资储备与风险应对物资需求的匹配机制，以多元化储备形式丰富物资储备种类，提高专业型、高价值、科技化应急物资储备比例。稳步推进应急商品数据库、应急物资调度指挥系统建设，加强应急物资储备体系与应急物流体系衔接，强化应急物资使用调拨统筹，提升物资储备调运信息化管理水平。

（五）聚焦高新科技，提升技术支撑能力

充分利用云计算、大数据、数字孪生等新技术，提升监测预警与风险识别、趋势分析与综合研判、指挥调度与辅助决策等技术支撑能力。大力整合重要风险源、重点防护目标、重要基础设施及各类应急资源等基础数据，充分利用交通管理、市政管理、信息安全等城市运行数据和综合分析成果，开展应急指挥大数据应用，建设应急管理“一张图”（图4、图5）。

图4 应急大数据

图5 科技赋能救灾

（六）聚焦应急演练，增强实战应对能力

突出实战标准和问题导向，构建重特大突发事件情景，精心设计演练科目和场景，设置不同种类灾害事故及其带来衍生次生灾害连锁反应，定期开展高级别、综合性的应急演练。政府部门重点演练应急机制启动、现场救援指挥、综合协调保障等，社区、企业、医院、学校等人员密集场所重点练习风险快速提示、人员转移疏散、应急自救互救等。

（七）聚焦基层建设，提高全民防灾能力

研究制定应急管理社会动员能力建设办法，引导社区村、社会组织、企事业单位及公众积极参与突发事件应对。设立街乡镇应急管理派出机构，配备专职人员开展具体应急管理工作。强化社区（行政村）、企事业单位等的应急预案、应急征用场所协议等的实用性与可操作性。制定各灾种应急救援志愿者队伍技术培训和装备标准，健全队伍管理模式和统一调配机制。加强应急管理机制与国防动员机制的有效衔接，增强应对多种安全威胁的整体合力。

结语

随着我国社会经济的发展和城市人口规模的不断扩大，近年来我国城市灾害频发，灾害种类多、影响范围广、危害程度大，同时由于城市灾害的耦合性、链条性等特点，给我国城市灾害应对工作带来了困难与挑战。分析国外发生的城市灾害应对案例，梳理总结经验做法，以我国第一次全国自然灾害综合风险普查基础数据为支撑，持续探索研究适应我国城市灾害应对的思路办法，全面提升我国城市灾害应对能力。