能源绿色低碳转型“路线图”——《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》解读

■中能传媒记者 王睿佳/ 编辑 曲艺

2 月10 日，国家发展改革委、国家能源局发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（以下简称《意见》）。《意见》立足能源生产和消费的全过程，重点放在深化体制改革、机制创新和关键政策，提出了完善能源绿色低碳转型体制机制的总体要求、重点任务和政策措施，指明了碳达峰碳中和背景下，我国能源转型的新趋势、新模式，是碳达峰碳中和“1+N”政策体系中针对能源领域发布的综合性政策文件，对推动我国能源领域绿色低碳转型具有重要指导作用。

保障供应安全激活能源绿色消费

能源绿色低碳转型的前提是保障能源安全。《意见》坚持立足国情、先立后破，力求在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型。一方面，要立足我国能源资源禀赋，把握能源绿色低碳转型的节奏和力度，进一步完善化石能源清洁高效开发利用机制，有序推进新型电力系统建设，推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系。另一方面，要完善能源预测预警机制、电力系统安全运行和综合防御体系、能源供应保障和储备应急体系，进一步增强能源安全保供能力。

在储备应急体系方面，《意见》提出加快形成政府储备、企业社会责任储备和生产经营库存有机结合、互为补充，实物储备、产能储备和其他储备方式相结合的石油储备体系。在预警机制方面，《意见》要求电网、油气管网及重点能源供应企业要完善经营区域能源供应监测平台并及时向主管部门报送相关信息，同时提出建立涵盖能源、应急、气象、水利、地质等部门的极端天气联合应对机制。

同时，《意见》提出，贯彻节约优先方针，着力降低单位产出资源消耗和碳排放，增强能源系统运行和资源配置效率，提高经济社会综合效益。“一般来讲，碳排放主要来自能源活动、工业生产过程和废弃物处理等领域。能源活动领域的碳排放在全社会总排放量的占比非常高，其中在能源活动领域的碳排放量又有一半来自于需求侧。针对需求侧，要想实现绿色低碳发展，必须要在高效利用能源的基础上，更多地使用低碳零碳能源，才能实现自身碳排放的大幅下降。”北京航空航天大学相关研究人员指出。

在各个相关领域，《意见》指明了使用绿色能源的新方式，为需求侧“多用绿能”提供了新思路。在工业领域，《意见》提出，鼓励建设绿色用能产业园区和企业，发展工业绿色微电网，支持在自有场所开发利用清洁低碳能源，建设分布式清洁能源和智慧能源系统；鼓励可再生能源电力项目就近向产业园区或企业供电，鼓励产业园区或企业通过电力市场购买绿色电力；鼓励新兴重点用能领域以绿色能源为主满足用能需求，并对余热余压余气等进行充分利用。在交通运输领域，《意见》提出，推行大容量电气化公共交通和电动、氢能、先进生物液体燃料、天然气等清洁能源交通工具，完善充换电、加氢、加气（LNG）站点布局及服务设施；利用铁路沿线、高速公路服务区等建设新能源设施。在建筑领域，《意见》提出，完善建筑可再生能源应用标准，鼓励光伏建筑一体化应用，支持利用太阳能、地热能和生物质能等建设可再生能源建筑供能系统。

统筹能源供需两侧，激励生产侧与需求侧同步发力、上下游联动，实现生产和消费的合理布局，进而推动能源绿色低碳转型，是此次《意见》旨在强调的重点之一。上述北京航空航天大学相关研究人员认为，“随着需求侧能源科技的进步，意味着能源生产者与消费者的关系不再是单一的从供到需、单向流动关系。当前，能源消费者在为能源供应侧提供更多支撑的同时，还可转换成为能源生产者，自主生产能源满足自身需求。此次《意见》的出台能够激励能源消费者的供需互动，为打造一系列新的应用场景和商业模式提供了许多途径。”

在隆基绿能科技股份有限公司副总裁李文学看来，当前，新能源产业正迎来多元化综合能源应用场景的转型，进入从1 到N 的新发展阶段。例如，在我国土地资源稀缺的东部地区，采用光伏+农业、光伏+渔业，可有效解决光伏电站建设的选址问题。在我国西部沙漠化地区，光伏不仅可以提高土地综合利用效率和助力沙漠化治理，还能实现清洁能源、农业种植及生态旅游收益。此外，光伏+工业、光伏+建筑、光伏+充电桩、光伏+大数据中心、光伏+交通等多种应用场景也为光伏产业提供了更多的发展空间。未来，“光伏+”将更广泛地拓展应用场景，光伏的上、下游行业也将会迎来发展更加向好的局面。

此外，《意见》旨在创造有利的市场环境，推动能源需求侧进一步加快低碳转型。《意见》提出，建立绿色能源消费认证机制，推动各类社会组织采信认证结果；完善和推广绿色电力证书交易，促进绿色电力消费；鼓励全社会优先使用绿色能源和采购绿色产品及服务，公共机构应当做出表率。这些措施将为绿色能源的生产和消费企业带来重大利好。《意见》提出，中央财政资金进一步向农村能源建设倾斜，利用现有资金渠道支持农村能源供应基础设施建设、北方地区冬季清洁取暖、建筑节能等。这将为农村“多用绿能”、实施可再生能源清洁取暖、开展城镇建筑节能改造等方面提供更多资金支持。

鼓励科技创新助力能源绿色低碳转型

此次《意见》聚焦建立支撑能源绿色低碳转型的科技创新体系，具体要建立清洁低碳能源重大科技协同创新体系、建立清洁低碳能源产业链供应链协同创新机制、完善能源绿色低碳转型科技创新激励政策。对此，厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强指出：“能源技术创新显然是一个核心问题，技术创新和技术进步可以有效降低能源低碳清洁转型的成本，以及新能源运用的成本。以往，我国的很多能源板块如化石能源方面其实都是跟着国外经验在走。在这样的背景下，形成以国家战略科技力量为引领的能源技术创新体系，加快突破一批清洁低碳能源关键技术，推进各类科技力量资源共享和优化配置，实施能源重大科技协同创新研究，加强新型储能相关安全技术研发等就显得尤为重要。”

林伯强认为，《意见》比较系统地提出建立支撑能源绿色低碳转型的科技创新体系，是要鼓励和支持作为整个能源转型过程中最重要的清洁能源领域系统全面地做大做强，这其中包括对技术进步、商业模式的规划引导，包括政府层面如何出台政策支持，等等。同时，也应进行国际资源优化配置，包括制造业端、人才端的优化等，加强技术方面的合作，促进技术互相渗透，共同进步，也有助于快速建立能源绿色低碳转型的科技创新体系。

当前，能源科技的发展应抓住能源领域发展的新趋势、新机遇。为强化科技对经济社会发展的支撑引领，促进科研生态链良性循环，进一步提升相关领域科技创新积极性，《意见》提出建立清洁低碳能源产业链供应链协同创新机制，推动构建以需求端技术进步为导向，产学研用深度融合、上下游协同、供应链协作的清洁低碳能源技术创新促进机制；依托大型新能源基地等重大能源工程，推进上下游企业协同开展先进技术装备研发、制造和应用，通过工程化集成应用形成先进技术及产业化能力。

同时，在能源绿色低碳转型背景下的科技创新也应该关注传统能源领域。“煤电为中国经济快速增长立下了汗马功劳。建立新型电力系统是既定目标，会产生大量碳排放的煤电也注定逐步减少占比。除了灵活性改造和容量电价、辅助服务补偿等系统内部转型措施外，一些外部技术的加入也能为煤电在碳达峰碳中和背景下的发展带来新的可能和出路。例如，CCUS（碳捕集、利用和封存）技术近年来已经逐渐由实验室和试点工程走向大规模商业化应用，根据相关报告中的数据，2019年中国共有18 个捕集项目在运行，二氧化碳捕集量约170万吨；12 个地质利用项目运行中，地质利用量约100万吨，化工利用量约25万吨，生物利用量约6 万吨。CCUS 技术能够从根本上解决煤电的排放问题，帮助煤电摆脱碳排放目标的约束。因此，煤电企业在进行自身灵活性改造的同时也可以关注CCUS相关技术的发展，煤电+CCUS的源汇匹配思路也能够帮助煤电在未来的新型电力系统中保留一席之地。”林伯强如是说。

深化电力市场化改革持续提高政府治理和监管水平

“能源绿色低碳转型的关键是电力系统的转型。电力市场化改革为新型电力系统赋能，是促进电力系统绿色低碳发展，实现电力系统灵活高效、多元互动的助推器。首先，推动电力市场化改革，能够以市场化方式倒逼能源供给侧调整、引导消费侧绿色电力消费，促进能源供给和消费结构调整，提高能源消费结构中的可再生能源比例。其次，运用市场化手段，将最大限度还原电力商品属性，激发市场主体活力，引导电力投资、调动系统灵活性资源，促进源网荷储有效互动、引导多元主体参与系统运行决策，提升电力利用效率，最终实现资源的优化配置。”电力规划设计总院党委书记、院长杜忠明撰文指出。

在加快建设全国统一电力市场体系的背景下，此次《意见》的出台，为电力市场化改革支撑新型电力系统加速建设和高效运行提供了更多政策支持。

据国家能源局有关负责人介绍，《意见》充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，通过加快推进电力市场建设、积极推进分布式发电市场化交易、以市场化方式引导消费侧绿色低碳转型、深化能源领域“放管服”改革等举措，增强能源系统运行和资源配置效率。

《意见》提出，进一步完善跨省跨区电价形成机制，促进可再生能源在更大范围内消纳；鼓励各地区通过区域协作或开展可再生能源电力消纳量交易等方式，满足国家规定的可再生能源消费最低比重等指标要求。这为建立支持可再生能源广域输送和消纳机制提供了政策依据。同时，《意见》提出支持微电网、分布式电源、储能和负荷聚合商等新兴市场主体独立参与电力交易，完善支持分布式发电市场化交易的价格政策及市场规则，完善支持储能应用的电价政策。这为培育发展配售电环节独立市场主体，完善其价格形成机制指明了方向。

需要注意的是，在“双碳”背景下，新能源大规模并网对电网稳定性、连续性和可调性造成极大影响，对电力系统调峰能力提出很高要求。因此，《意见》提出，完善支持灵活性煤电机组、天然气调峰机组、水电、太阳能热发电和储能等调节性电源运行的价格补偿机制；鼓励新能源发电基地提升自主调节能力，探索一体化参与电力系统运行；完善抽水蓄能、新型储能参与电力市场的机制，更好发挥相关设施调节作用。这为建立灵活性电源市场化建设和运行机制提供了明确的政策引导和支持。

纵观全球一些国家的发展经验，往往是为了鼓励发展新能源、减少碳排放而推行多种新能源和碳减排扶持政策，以衔接电力市场化改革过渡期。在我国，政府具有更好发挥政策扶持作用的天然优势。《意见》提出，鼓励电供暖企业和用户通过电力市场获得低谷时段低价电力，综合运用峰谷电价、居民阶梯电价和输配电价机制等予以支持；在农村地区优先支持屋顶分布式光伏发电以及沼气发电等生物质能发电接入电网，电网企业等应当优先收购其发电量；鼓励利用农村地区适宜分散开发风电、光伏发电的土地，探索统一规划、分散布局、农企合作、利益共享的可再生能源项目投资经营模式。这些都为完善建筑绿色用能和清洁取暖、创新农村可再生能源开发利用等方面提供了有力的政策扶持。

“激发市场活力和社会创造力，要围绕放宽市场准入持续优化营商环境，完善现代化市场监管，推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系，促进高质量发展。”中国人民大学法学院教授刘俊海如是说。

为持续提高政府治理和监管水平，《意见》提出，加强对能源绿色低碳发展相关能源市场交易、清洁低碳能源利用等监管，维护公平公正的能源市场秩序。同时，在深化能源领域“放管服”改革方面，《意见》提出，进一步优化能源领域营商环境，增强市场主体创新活力；破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，落实市场准入负面清单制度，支持各类市场主体依法平等进入负面清单以外的能源领域。这些政策措施都为深化电力市场化改革，维护能源市场秩序提供了新方向和着力点。■