城市暴雨灾害应急管理研究——基于郑州7.20暴雨灾害的应急管理机制探索

彭 茜 范钦栋 张宸铭 王 凯 程炎焱

华北水利水电大学 建筑学院 河南 郑州 450000

河南郑州“7.20”特大暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大损失的自然灾害[1]。对此次灾害，党中央国务院高度重视，习近平总书记在防汛关键时刻作出重要指示，要求始终把保证保障人民群众财产安全放在第一位，细抓实抓各项防汛救灾措施。这次河南的灾害虽然是因为极端天气引发，但是也集中暴露了郑州市在应急管理方面存在诸多亟需完善之处。

城市暴雨应急管理是一个复杂的系统，涉及多个学科与部门，在应对城市暴雨灾害过程中，任一环节的疏漏，都可能导致严重的后果。在当前全球气候变化以及城市化进程的加快，城市雨洪灾害风险与日俱增的形势下，以郑州为例进行城市暴雨灾害应急管理的研究，对推进城市暴雨灾害应急管理体系研究，解决城市现实问题有重要意义。

近年来，随着全球气候变化以及城市化进程的加快，城市雨洪灾害风险与日俱增[2]。城市雨洪问题已成为继人口拥挤、交通拥堵、环境污染等城市问题之后的又一大城市病[3]。城市雨洪灾害对城市发展及管理的后续影响严重，对居民生命财产安全影响巨大[4]。如何有效地进行城市雨洪灾害管理，建立完善的应急响应平台和决策支持系统，已经成为当前政府和学术界关注的热点问题。国内外学者和专家从雨洪灾害评价、监测、模拟[5]等方面进行了大量研究，针对暴雨应急管理，如灾前准备、临灾预警、灾中处置、灾后恢复[6-9]等一系列的理论技术、法规政策、管理机制方面[2]也取得了一定的进展，但当前我国城市雨洪管理经验多来自于城市暴雨灾害的个案处理，尚未形成完善的雨洪灾害应急管理体系。在突发性暴雨应对中往往处于被动地位。因此，分析雨洪灾害原因，建设完善的应急管理体系，已经成为雨洪灾害管理的核心任务。

1 郑州城市暴雨灾害应急管理存在的问题

城市暴雨灾害应急管理分灾前准备、临灾预警、灾中处置、灾后恢复四个阶段，任一环节的疏漏，都可能导致严重的后果。

1.1 临灾预警机制薄弱

郑州7.20城市暴雨来临之际，城市应急管理出现有“预”无“警”的情况。将灾害性天气预报与灾害预警混淆，缺乏统一的、权威的、高效的预警发布机制。另外，由于应急管理体系不完善，中间环节缺少研判及措施部署，市民不能快速及时得到准确的预警信息，对灾情缺乏足够的重视，“预警”起到通知功能，没有达到警示作用。

1.2 应急响应联动机制不健全

暴雨灾害应急响应联动机制涉及多个部门相互协调配合共同进行。本次郑州暴雨灾害过程中，反映出郑州暴雨灾害应急联动机制的不健全。由于各部门相对独立，加上应急部署较滞缓，导致各部门整体合力没有发挥出来，降低了工作效率，甚至错过抢险救灾的最佳时机，造成重大的损失。

1.3 应急管理预案实用性不强

相关的应急预案有《郑州市突发事件总体应急预案》（2021年试行）、《郑州市防汛应急预案》（2015）、《郑州市气象灾害应急预案》（2011）。三个预案虽然已经进行了多次修订，但随着城市化和社会经济的不断发展，预案内容仍需进一步完善细化。在这次灾害中突出表现为应急预案实用性不强，各预案的衔接与临战缺乏精准化实施指导。预案多以出现严重后果为启动条件，造成响应启动措施偏晚。不符合习近平总书记“两个坚持、三个转变”的要求。

1.4 群众应急能力和防灾避险意识不足

由于灾害的突发性，普通民众没有经历过如此严重的暴雨灾害，导致群众对特大暴雨的危害缺乏危险防范和避灾减灾行为意识。当前，防汛减灾的宣传没有深入到社区，应急管理能力的培训多集中在对应急管理部门工作人员的培训上，而社会公众的由于缺乏相关培训导致自救和救助能力比较弱，制约了针对城市暴雨灾害的应对能力。

2 以系统思维提升郑州暴雨灾害应急管理体系建设的建议

城市暴雨灾害应急管理是一个动态的管理系统，要科学把握灾前、临灾、灾中和灾后各阶段的特点，以系统的思维提升郑州城市暴雨灾害应急管理的能力。

2.1 增强城市韧性，整体提升城市防灾减灾水平

城市韧性是指城市系统在保持基本不变的前提下来应对外来干扰和破坏时的能力。增强城市韧性，从根本上提升城市抗击暴雨灾害的能力，做好灾害预防。城市是一个复杂的系统，包含城市的生态系统、经济系统、社会系统、基础设施系统等若干个子系统。将韧性规划的理论应用于郑州城市规划，把极端天气应对、自然灾害防治融入城市发展相关的重大规划建设中，深入推进城市海绵城市建设，从而全面提升城市的生态韧性、社会韧性、工程韧性和经济韧性。重点做好城市防灾减灾规划，提高基础设施抗灾设防标准，强化重大生命线工程安全保障，实现城市防灾减灾能力同经济社会发展相适应，从根本上提升城市系统抵御灾害风险的能力。

2.2 构建智慧化城市暴雨灾害监测预警系统

城市暴雨灾害监测预警系统建设是应急管理的重要环节和内容，也是高效防御和减轻灾害损失的前提和基础。包括气象预警、内涝积水监测预警以及交通拥堵预警等。针对郑州气象预警的现实情况，推进科技创新，强化基础研究，建立智慧化、常态化监测预报预警业务体制机制，提升城市气象部门暴雨灾害监测预警能力。对于内涝积水检测预警，应提升内涝积水监测系统的智慧化建设，采用水位传感器等物联网技术对路面实行全方位、全天候的动态监测，并向系统及时传输积水数据，合理划分灾害预警级别，并设置简洁易懂的警示标志。同时升级积水检测数据分析方法。可采用S-ESD方法，通过对比交通指数和定位请求量在暴雨期间监测到的异常表现与以往同期的常态表现，分析城市交通及人群活动响应暴雨事件的时空演变特征[10]。多渠道、准确及时的向公众发布气象预警信息、道路积水信息及道路拥堵信息。并且要提升发布信息的频次，确保各类信息的全覆盖，为公众应对灾害争取足够的时间。

2.3 建设精准化城市暴雨灾害应急预案体系

精准化的城市暴雨灾害应急预案是减轻灾害损失的有效手段，可以指导各部门快速作出响应和处置，防止暴雨灾害的事态升级。在习近平总书记“两个坚持、三个转变”指导下，应急预案编制应从灾后救助向注重灾前预防转变；从应对单一灾种向综合减灾转变；从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

首先全面开展郑州各类应急预案评估修订工作，同时制定针对暴雨灾害应急管理的精准预案。根据城市发展的实际情况，强化预警和响应一体化管理。针对新环境、新问题，及时对已有预案进行补充和完善。暴雨灾害应急预案内容要细化灾害类型、处置原则、职能分工、监测预警、内涝分级、指挥调度以及应急保障等各方面的工作。发布灾害预警信息后依据应急预案逐步逐级启动响应、落实措施，确保规范，并且迅速、有效、高效的展开灾害应对工作。

其次，在精准化的基础上进一步推进应急预案智能化建设。建设集文本预案、流程预案、三维可视化预案为一体的新型暴雨灾害应急预案，实时进行预案提醒，直观展示预案执行，精准进行预案模拟。通过智慧化的系统实现应急管理易理解、易培训、易查找、易监测、易汇报、易决策，强化城市暴雨应急管理的可操作性。

2.4 构建多元化的灾后救助机制

城市暴雨灾害过后，要构建多元化的灾后救助机制，充分发挥各部门、各群体的力量，推进灾后救助重建工作。评估灾区基础设施损失程度、制定设施重建方案、多部门协调配合，保障灾区在尽可能短的时间内完成重建工作，并在重建的同时保障受灾群众恢复正常生活[11]。在这个环节里面，救助能力的提升至关重要，既要加强对灾害应急人员队伍建设的培训，还要加强对公众防涝减灾宣传教育。

2.4.1 加强灾害应急人员队伍建设，提高专业性和协作力

应急管理人才队伍是应急管理体系的主体和基本支撑,加强应急管理人才队伍建设是提高应急管理水平的关键环节。各级政府部门可以针对部门应急管理的特点、组建、培养各类城市防涝应急队伍。首先要大力培养各类城市暴雨灾害应急行政管理领导人才，提高对暴雨灾害的风险识别能力，增强其执行力和协作力以适应复杂的管理工作；其次要联合高校和科研院所组建专家队伍定期进行会商研判；再者要加强各类专业抢险救援队伍建设，比如排涝救援、机电救援、线路救援、房屋救援、通信救援、车辆救援和医疗救援等，从而提高防涝抢险的救援能力，保障人民的生命和财产安全。

2.4.2 加强防涝减灾宣传教育,增强公众风险意识和自救互救能力

社会公众是城市的受灾主体，其应急素质的高低和风险意识的强弱直接影响防涝救灾的效率，因此要在全社会广泛开展防灾减灾救灾宣传教育，深入到社区，并使之成为一种长效的城市管理机制。充分发挥各类媒介的宣传作用，增强社会公众防范风险的警觉性，发挥群众的学习主动性与适应性，通过有效的学习逐步适应外部环境的变化。在一定程度上增强社会民众的风险意识和自救互救能力。强化暴雨灾害应急公众系统建设，借鉴外国先进经验，把防灾和安全教育从基础教育抓起，在国民教育体系中突出相关内容并适时开展应急演练，增强青少年的避险自救意识和能力[12]。

图1 系统思维统筹暴雨灾害应急管理系统示意图

3 以系统思维统筹兼顾协同联动

城市暴雨灾害应急管理体系是一个由政府、市场和社会组织共同参与的开放性复杂系统。部门多、群体多、人员多、事件多，往往导致复杂性灾害危机。为了有效应对城市暴雨灾害灾害所带来的复杂性危机，必须改变原有的思维模式，[13]以系统思维统筹兼顾、协同联动推进应急管理系统的建设（如图1）。

3.1 构建协同联动的应急管理体系

切实把握好暴雨灾害各阶段特点，充分利用好郑州市暴雨灾害综合指挥平台大数据资源，最大限度地发挥各部门之间的联动作用；在统一指挥机构的协调下，各成员单位相互协同、联动，共享信息，共同、有序地应对城市暴雨灾害；让公众和社会组织发挥主观能动性，融入城市暴雨灾害应急管理过程中来，政府要主动接纳和适应这些不同的参与主体，使其发挥自己应有的作用；建立起以政府为核心，社会群体共同参与的多元协同共治网络，即协同联动的应急管理体系，逐步实现应急管理的智慧化、多元化和透明化，以有效应对暴雨灾害应急管理的急迫性与复杂性。

3.2 协同信息数据共享

灾害爆发时合理调度资源信息，能够大大加快灾害应急反应速度。应急资源一般采用分散存储的方式保管。突发事件发生后，为了进行资源的合理调度，需要有应急资源信息管理平台支持。由于我国的政府机构以职能为基础进行设置，造成大量的公共管理基础数据分散在不同部门手中，组织壁垒使部门间数据共享困难重重。要做好城市暴雨灾害应急管理，需要将信息协同处理，把分散在城乡规划、测绘、建设、城管、交通、电信、水务、气象等众多部门的有关资料汇总起来，通过电子信息化技术、GIS等技术实现数据整合，形成城市基础信息电子数据库。以备灾害时共享数据，提高救灾效率。

4 结语

郑州7.20暴雨灾害给人民的生命财产安全带来了严重的损失。针对本次灾害暴露出的应急管理体系方面的不足之处，要尽快改进完善。以系统思维推进郑州城市暴雨灾害应急管理体系的建设，有针对性的完善强化各系统阶段，统筹兼顾、协同联动。同时注意城市灾害、应急主体和应急环境等之间的动态复杂性，有效整合政府、市场和社会组织等各方面的要素，注意诸要素系统的协调匹配，[14]探索切实可行的应急管理措施，促进城市应急管理整体水平的提升。