城市更新视角下老城发展困境与对策——以晋城市老城片区更新为例

樊艳瑾

晋城合为规划设计集团有限公司 山西 晋城 048000

1 规划背景

1.1 城市更新发展历程

我国城市更新经历了供给起步、增量发展和高质量发展三个发展阶段。供给起步阶段，城市更新重点是以政府推进危旧房改造项目为主，主要解决基本住房、就业和居住环境等问题。增量发展阶段，全面推进各类棚户区、城中村改造，加快推进城镇化建设，体现为大规模拆旧建新的城市更新运动，该阶段重点是政府、开发商、产权人多方共同完成对物质空间的改造，寻求经济效益、社会效益的平衡。高质量发展阶段，城市更新重点是以改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量空间，以推动城市空间结构优化和品质提升为目标。

1.2 老城更新历程

随着2013年中央城镇化工作会议的召开，2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的颁布，2015年中央城市工作会议的举行，2017年《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，以及2021年在国家主要领导人的重视与关心之下，在城市发展实践的探索进入新阶段，国务院办公厅、住建部相继发布了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》、《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等重要文件，为老城更新实践指明了方向。

1.3 老城更新意义与必要

晋城老城始建于唐贞观元年（公元627年），元后期凤台县衙由高都古城迁入，明洪武十四年（公元1381年）筑城墙，清雍正六年（公元1728年）升为泽州府，1390年来积淀了大量的历史遗存和文脉信息，至今“一城二府”形成的大、小“十字”街巷格局依然清晰。随着城市化的发展，老城不断向外拓展，现已成为中心城区重要的经济、文化、商业活动中心。

图1 泽州府治图

作为城市发展的历史起点和生长母体，也是一座城千年文脉和历史记忆的重要承载地，有着丰富历史遗产和文化资源。在老城更新中，要充分处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。紧紧围绕习总书记视察山西时强调：“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，以提升人民群众获得感和满意度为根本目的，重点解决老城河流阻塞、交通拥堵、基础设施老化等关系民生的老大难问题，可以说老城更新更倾向于民生型更新。

2 老城更新1.0

2.1 老城更新取得成效

(1)打破老城“自更新”局面，开展有序更新计划

2017年启动老城更新与保护，改造方式也从过去大拆大建、增量扩张的建设模式向存量改造、小步更新的模式转变[1]，重点保护核心风貌区，改造西关历史文化区、东关历史文化区等13个历史文化片区。通过历史空间传承、老城功能蜕变、生活场景再现，逐步实现老城更新，重现老城活力。

(2)明确一核、两轴、两廊、两片区的规划结构

“一核”为老城核心风貌区，由人民广场外围街区构成的市级商业贸易中心，也是城市最具活力的区域之一。两轴为东西大街、南北大街功能景观轴，也是老城内部对外联系的主要道路。两廊为东河、西河生态景观廊道，是主城区重要的生态景观廊道。两片区为北部居住办公生活区和南部文化旅游商业区。

(3)在改善民生方面，提出老城更新模式

以老城更新为契机，修缮优秀传统建筑并进行活化利用，完成老城内城中村改造、危房改造和基础设施提升。执行“镶牙式、针灸式、微更新、渐进式”的老城更新思路，尤其是针对巷道狭窄，管网难入地等问题，提出老城更新模式,制定针对老城的街巷管网改造方案，提出居民自建房用地不能突破权属范围，改造方式要延续传统院落形式。

(4)在规划编制方面，采取城市设计引导控规的编制方法

城市设计中明确规划理念、规划定位、运用空间管控的方法，保护老城特色风貌，引导老城有序建设，控规作为偏重实施性的法定规划，将上位规划、相关政策要求和城市设计的构想转化为具体的地块建设管理指标，通过指标量化、条文规定、图则标定等方式对老城用地进行定性、定量、定位和定界的控制与引导。

2.2 老城更新面临问题

老城区近几年优化了交通体系，实施了书院街、南大街、东西大街、景德路、景忠路多条道路建设，开展了东河、西河景观提升工程，推进了东关、西关片区改造工程，在老城更新工作取得了一定成效。但也面临一些问题，老城内城中村未得到有效治理，基础设施配建不足等问题没有根本性解决，需要对老城更新中存在问题和下一步更新思路进一步梳理。

(1)闲置用地未得到有效利用

老城内闲置用地、低效类产业用地分布较为零散，与大量城中村、棚户区穿插交织，存在布局散乱，设施落后等问题。居民居住条件未得到有效改善，生活品质较差。见缝插针的小规模更新模式，不适应老城内所有用地，保护和更新的关系没有梳理清新。

(2)公服及市政设施配套不足

针对老城现状用地较为局促，街巷空间肌理保存较为完整，但道路大部分宽度狭窄，乱搭乱建侵占道路情况严重，且道路缺乏统一规划。运用“微更新”改造策略不能有效解决公共服务设施不足的问题，尤其是停车场，消防站等设施不能在老城内部自行消化，更不能满足老城远期发展需求。

(3)通则式的指标管控, 局部—全局关系失衡

容积率是控制性详细规划的有效管控指标，目前控规通过规则的形式由当地政府结合相关要求进行地块开发强度管控，但存在灵活性和针对性不足等问题。

(4)对群体诉求和经济可行性关注不足,规划调整较频繁

各类公服设施和公园绿地的调整过于频繁，主要由于独立占地的设施用地、城市绿地拆迁成本高，实施难度较大等原因造成。由于市场的趋利性，不需要捆绑配套建设的用地出让难度小，先易后难的建设模式忽略整体设施配建，导致人口、设施的矛盾加大。在实际管理中，当建设用地成本高、征收困难大时，往往牺牲公园绿地、停车场用地等公共空间以及垃圾转运、污水处理、变电设施等邻避设施，最终牺牲了城市的环境品质和服务水平[2]。

3 老城更新2.0

3.1 更新背景

为确保老城区改造顺利推进，在国家新的拆迁安置相关法规和精神指导下，老城更新要顺应城市发展新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提升质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高老城发展持续性、宜居性。

坚持新发展理念和更新方法，围绕“十四五”时期经济社会发展的指导思想和目标定位，结合2021年城市工作安排。以中心城市的能级提升，辐射带动大县城和重点镇协同发展为目标，为老城转型发展拓展空间、注入动能。

3.2 更新对策

(1)通过推动城市空间结构优化和品质提升，逐步实现老城保护与更新

随着我国经济开始步入新常态，中心城区功能和建设基本稳定，已逐步进入存量更新时代[3]，老城相对滞后，老城土地整理不仅要调整土地利用的平面布局，而且要科学调整其三维利用空间，要逐步开展旧城改造、盘活存量土地、建设用地置换以及闲置低效用地的开发与再开发。

通过带动老城区公共和基础设施建设，土地生态环境整治，使每一宗地块都能得到高效合理地利用，并重新划定其边界，土地产权以原位或交换方式进行再分配，达到改善生产、生活条件，提高土地资产价值和维护生态环境的整体性和综合性利用[2]。

(2)确定发展目标及功能定位

规划目标包括三方面内容，对标国际，要建设“一带一路”重要文化驿站，强调文化特殊性。对标国内要辐射晋豫，建设成为山西东南区域、中原经济圈、关中-天水经济圈的活力永续、别样精彩的古城新“IP”。对标城市，要建设晋城最具活力的文化活力核心区。

老城区以历史文化为主题，以晋东南院落式建筑为特色，建设集文化旅游、休闲产业、居住服务为一体的城市级中心地区。建设历史人文传承与发展，泽州文化延续与弘扬，城市风貌的复兴与升级，多种产业融合与聚集，百姓生活安乐与富足的活力老城。

(3)明确规划路径

定古城之“形”，定义古城“边界”，主点打造东西河水系+具象的文化元素，包括望北楼、东城墙、西角楼等；定义古城“骨架”，保护街巷肌理、院落肌理、建筑肌理；定义古城“血肉”，通过产业定位、功能分区找准定位与方向。

览古城之“色”，在空间业态方面通过文化商业、传统商业、院落居住有机结合，塑造“古+新”文化品牌。在文化产品方面找寻古城文化游线、活力商业游线。

品古城之“味”，通过区域交通梳理、内部机动交通组织、公共交通循环、慢行系统组织打造便捷的交通网络，配备便利的生活设施、合理的生活圈、邻里中心、教育设施，增加立体化街区开发、立体停车布局、立体步行通廊和立体商业模式。

显文化之“意”，唤醒古城记忆，保留玉皇庙、吕祖庙等传统要素，划定历史风貌集聚区，营造古城氛围，增加建筑风貌管控和景观风貌管控。

(4)确定规划结构

确定“一轴、两带、三圈层”的规划结构，“一轴”指南北大街文化活力轴，设置文化标志性地块。

“两带”东河、西河生态景观带；“三圈层”指核心圈层、核心外围圈层和功能区外围圈层，其中核心圈层为东西大街以南、前进路以东、景忠路以西区域，打造历史文化、活力商业、市井风情相互融合的城市级文化传承中心。核心外围圈层为东河以西、西河以东，除核心圈层以外区域，布局环境优美、设施齐全的新型城市居区。功能区外围圈层为东河以东、西河以西外围区域，以综合性城市生活区为主。

(5)分类开发引导

开发引导要兼顾刚性管控和弹性引导。刚性管控重点针老城核心区，开发强度需要严格进行管控。要求建筑高度控制在12米以内，注重对老城传统格局和整体风貌保护，强化十字空间发展轴线，打造沿河滨水景观，构建景城互融格局。核心区外围区域，为弹性管控区域，结合相关要求和实际情况进行合理管控。比如优化控规图则管控方式，在法定图则编制过程中,对于亟待实施改造的存量用地,由于缺少稳定的技术标准，短期内很难得出合理的规划控制指标，可以在图则中暂不表达，通过图则“开天窗”做法有效缓解增量和存量之间的矛盾[4]。

(6)优化重点内容

优化道路交通系统。骨架路网为“三横四纵”。提升交通设施服务能力，增加人行天桥、交通站点、公共自行车点和停车场等交通设施。公共服务设施按市级、居住区级和居住街坊三级配置。针对老城短板项基础设施提升方面，提出“保、拓、增、限”的改造方法，让老城居民“出入方便、生活舒适”。

构建“两水、两环”的开放空间，外围绿环结合原泽州古城的历史边界与文化元素，打造“玉带镶金边”的文化滨水公园序列，与商业元素有机结合，建设“活”的古城边界。古城核心风貌区内部的开敞街巷及绿化空间，利用原有街巷肌理构成核心开放空间环，并进一步向外连通成网，成为新旧空间的展示通廊。

优化用地布局结构，推动老城存量用地整理，利用老城外围已拆地块，用于老城回迁安置，有效解决老城内部回迁安置问题。延续上一版控规核心保护区和更新建设区分区管控引导方式，遵循城市发展的客观规律、针对现行控规管理适应性和实施性不足的问题，提出具体设计方案。结合居住、商业等经营性用地划定了强度分区，每类用地分别赋予3-5个强度等级并规定基本强度，并且根据地块规模、交通条件等赋调整系数，由基本强度指标和调整系数共同来决定地块的额定强度指标[5]。

4 结语

城市更新之路代表着重塑与创新，不仅仅限制于眼前的拆迁和重建，要用延伸的概念去取代传统的改建开发模式，尊重有限的土地资源，热爱根植于土地的本土文化，按照生态学原理进行老城更新保护，进一步从“用地和建筑”资源的分配转向“人”和“人的需求”，加大对老城民生型更新的研究，实现由粗线条管理转向手术刀式的精细化管控，建立高效、和谐、健康、可持续发展的老城聚居环境。