西欧和北欧国家房地产政策转型的启示

◎牛三元

住房市场化改革二十多年以来， 我国城镇居民家庭住房需求已基本满足。 但是传统的高杠杆、 高负债、 高周转、 低质量的“三高一低” 的粗放型房地产开发模式已不适应经济社会发展的要求， 房地产相关金融风险隐患突出， 房地产业发展模式亟待转型。 从国际经验看， 与英美等自由市场经济不同， 西欧和北欧福利水平高， 政府对房地产发展影响较大。 对比城市化率、 户均住房套数、 房地产业增加值占GDP 比重等指标， 我国当前房地产市场形势与西欧和北欧国家20 世纪70 年代相似。 参考借鉴这些国家在房地产转型阶段的政策实践和经验教训， 对中国实现房地产业高质量发展和良性循环有重要意义。

一、 欧洲国家房地产业转型发展的背景和特征

从福利国家的角度， 西欧和北欧国家福利水平高、 住房商品化水平不如英美等自由市场经济国家， 政府干预房地产发展力度较强。 综合城市化率、 户均住房套数、 房地产业增加值占GDP 比重三个指标看， 德国、 瑞典等国家普遍在20 世纪70 年代达到了我国当前的城市化和房地产发展水平。

西欧和北欧国家住房市场化水平不高， 政府对房地产发展影响显著。 以福利国家理论的视角， 欧洲国家可以分为四种类型： 一是以英国、 爱尔兰为代表的自由福利国家， 二是以丹麦、 芬兰和瑞典为代表的社会民主福利国家， 三是以德国、 法国、 荷兰为代表的保守合作福利国家， 四是以意大利、 希腊为代表的初级福利国家 （也叫地中海福利国家）。 这四类国家的住房体系政策差异较大。 其中， 西欧和北欧有一定的相似性， 具体表现为居民收入差异小， 住房商品化程度不高， 政府对房地产市场影响大，住房相关补贴力度强等。 与之相比， 英国和爱尔兰等自由福利国家住房供给由市场主导， 政府仅对少数低收入群体提供住房保障以对市场失灵现象进行补位 （见表1）。

表1 欧洲福利国家的分类和住房体系

西欧和北欧国家普遍在20 世纪70 年代初达到与我国当前相似的城市化和住房发展水平。城市化方面， 我国城市化已进入中后期， 2020 年城镇化率为63.89%。 西欧和北欧国家普遍在1950～1970 年代达到与我国目前大致相同的城市化水平， 当前城市化率更是普遍达到或超过80%。 住房供需方面， 经过1998 年以来住房商品化改革和住房保障体系的大力发展， 我国城镇常住居民家庭人均住房套数已达到约1.1 套。 西欧和北欧国家虽然在二战期间住房遭受严重破坏，但经过大规模建设， 到1970 年代已基本解决住房短缺问题。 例如， 德国有两次住房建设热潮，分别以二战结束和两德统一为起点， 主要在1950～1970 年代和1990～2010 年代。 其中20 世纪70 年代西德的情况与我国当前比较接近， 1970年西德住房套户比达到了0.94， 1978 年达到了1.21。 一个代表性的变化是1971 年西德对所有城市放开了租金管制， 标志着住房短缺时代的结束。 房地产业发展方面， 2021 年我国房地产业增加值占GDP 的比重为6.8%。 对比来看， 1950 年代以来各国房地产业增加值占GDP 的比重波动上涨， 到1972 年， 如法国、 丹麦和挪威的房地产业增加值占GDP 的比重分别为6.3%、 6.8%和6.9%， 与我国当前基本接近。 综上， 可以将上世纪70 年代初的西欧和北欧国家作为参照， 为我国房地产业转型发展提供借鉴。

二、 西欧和北欧国家房地产转型期的主要特征

虽然二战结束之后欧洲经济经历了快速的恢复和发展， 但到20 世纪70 年代经济增速已有所放缓， 两次石油危机对欧洲影响深远。 综合来看， 这一时期西欧和北欧国家产业结构开始密集调整， 住房建设热潮已接近尾声， 但房地产业仍在持续发展， 政府在住房供给中仍起着重要作用。

经济高速增长基本结束， 迎来产业结构大转型。 二战结束后， 欧洲国家经济快速恢复， 但从1970 年起德国、 荷兰等国家GDP 年增长率已降至10%以下， 到1990 年代后西欧和北欧各国已全部进入5%以下的经济增长区间。 这是由于支撑欧洲经济快速增长的基础发生率显著变化， 主要是由于各国劳动力成本普遍上升， 第一次石油危机导致能源成本飙升， 以及布雷顿森林体系瓦解带来的宏观经济环境波动。 欧洲经济传统的产业结构和发展模式也面临挑战， 传统大规模、 大批量、 标准化的 “福特制” 生产遭遇危机， 依赖低价能源和低成本劳动力的生产难以为继， 并且面临与美国的直接竞争。 此外， 欧洲在信息技术等高新技术方面也显著落后于美国和日本。 从1970 年代初起， 欧洲产业结构开始积极转型， 一是产业组织形式开始转向基于中小企业一体化而形成的产业区和产业集群， 二是生产方式开始向节能环保转型并带动生活方式转变， 三是以信息技术、 生物技术和新材料为代表的产业转型升级快速兴起。

住房建设热潮接近尾声， 房地产相关服务业开始兴起。 西欧和北欧国家在二战时普遍受到严重破坏， 战后人口又由于移民和新生儿数量增长快速恢复， 因此在战后各国普遍大力推动住房建设。 例如， 西德在战后迎来婴儿潮，到1968 年总生育率达到最高的5.6， 其后快速下滑到1973 年的1.4； 其住房存量也从1950 年的944 万套增长至1965 年的1713 万套。 法国在战争期间损失了约120 万套住房， 截至1975 年已新建了约800 万套住房。 瑞典在1965 年推出“百万住宅计划”， 提出1965～1974 年建设100万住宅的目标， 并超额完成目标任务， 在1975～1993 年转为对新建住房和改造住房进行政府补贴。 1970 年代后， 由于住房供需基本实现平衡，各国住房建设热潮迎来尾声。 例如， 瑞典在1975 年后年住房落成量从高峰时的超过10 万套迅速降至6 万套以下。

政府在住房发展中占主导地位， 传统悠久的住房合作制度发挥重要作用。 德国、 法国和瑞典的 “社会市场经济” 模式重视政府对市场经济的引导和调节作用。 短缺年代大量的住房需求， 又促使政府更加干预住房市场并积极主导公共住房建设。 以法国为例， 1953 年起， 政府通过调整土地供应政策、 简化建设程序、 提供税费减免等方式兴建位于郊区的“大型社会住宅区”。 1959 年，政府又在城市规划层面出台配套政策， 积极完善交通基础设施和公共服务配套。 十余年间， 法国即建成和提供了超过80 万套此类住宅。 住房合作社于19 世纪中叶出现在法国、 德国、 丹麦等欧洲国家， 是一种互相性、 集体性的非盈利团体， 通过建房资金融通、 储蓄、 建设和管理一体化解决住房问题的合作社。 住房合作制度在转型前的住房供给中占重要地位。 以德国为例，1950～1960 年代， 住房合作社可以向联邦银行申请无息建房贷款， 贷款期限达100 年； 现存的原西德住房合作社住房中， 58%都建造于1949～1970 年间。

三、 面临的主要问题

房地产转型阶段， 西欧和北欧国家原有的房地产业发展模式开始面临一定的问题， 主要表现在政府主导的大规模开发模式难以持续， 大拆大建式的城市更新方式不适应城市可持续发展的要求， 以及住房质量不高和建筑设计与居民需求脱节问题突出。

政府主导的大规模住房开发建设模式难以为继。 20 世纪70 年代初， 瑞典经济发展陷入危机， 政府债务高企， 因此逐步转向以市场为主、追求效率的住房供给思路。 在德国， 公共住房部门长期接受政府补贴且盈利受到限制， 这些公共住房部门多为城市政府所有， 但过多的政府债务导致城市政府寻求出售这些公共住房。在荷兰， 1945 年以前住房供给主要责任在地方城市政府， 但二战后严重的住房短缺导致中央政府不得不承担起住房供给的责任。 在1960 和1970 年代， 荷兰政府通过土地和建设补贴、 税收减免等方式大力支持公共住房和私人住房发展。 但到了1980 年代初， 政府面临严重的财政赤字， 政府对住房的直接投资开始收缩， 专注于提升住房品质和保障低收入人群的居住情况，1970～2006 年， 荷兰对住房的公共支出比例从12%下降至3%。

城市更新以大拆大建模式为主， 住宅建设与城市化发展难以有机结合。 在1970 年代， 虽然欧洲在二战后新建了大量住房， 但老旧住房的比例仍然较高。 以丹麦为例， 1970 年存量住房中房龄超过20 年的住房占比达61%。 转型期的欧洲已经开始了对城市更新的探索， 但在1970 年代初还处于以投资为导向追求大拆大建的模式， 即将旧城区完全拆除， 并在城市中心或者远郊建设大规模高层住宅区。 以德国为例，在1960 年 《联邦建筑法》 指导下， 德国城市通过大规模先拆后建进行现代化住房建设， 大量原居民被安置在远郊地区。 德国在这一阶段的城市更新缺乏公共资金支持， 对老城区的历史文化价值认识不足， 因而受到广泛批评。

住房质量和设计难以满足居民追求更好生活品质的要求。 以法国为例， 其在1950 年代中期至1970 年代中期建设的 “大型社会住宅区”住宅普遍体量巨大、 外观统一、 结构相似， 便于标准化工业化生产。 这种 “多快好省” 的开发模式短期内解决了住宅短缺问题， 但缺乏必要的修缮资金导致质量下降， 缺乏公共交通难以支撑职住平衡， 单调枯燥的景观和商业设施的匮乏让居民缺少归属感， 因此很难创造出有活力和可持续发展的社区。 1970 年代后， 随着国家住房供给充足和为中等收入群体提供住房贷款政策的实施， 富裕家庭和中产阶层纷纷离开并转向郊区的单户住宅， 大型社会住宅区很快沦为贫困人群和移民的聚集地， 青年失业率和犯罪率很高， 700 多个此类项目已被法国政府正式标记为 “城市问题地区”。 到1980 年代初， 只有不到16%的巴黎人居住在城市范围内， 大多数居住在郊区。

四、 房地产业转型的路径和政策建议

为应对房地产发展遇到的一系列问题， 西欧和北欧各国政府采取各项政策措施逐步推进房地产业转型。 市场和私人部门在住房供给中的作用日益突出， 房地产业投融资模式不断创新， 城市更新与住宅发展逐步有机结合， 居住质量不断提升， 房地产业向绿色化和科技化不断迈进。

推动住房市场化和私有化， 探索新的房地产业融资模式。 西欧和北欧各国在1970 年代后在住房供给上 “国退民进”， 不再以财政直接支持住房建设为主， 而是通过税收等机制更好发挥市场和私人部门的作用。 在西德， 1986 年起政府停止了对社会住房的金融支援， 开始国有住房的私有化， 住房合作社补贴也随之减少，对其贷款期限缩短至10～15 年， 并开始收取利息； 1990 年起政府废除了对国有住房公司、 住房合作社 “非营利性” 的强制限制， 按照商业原则进行管理。 在瑞典， 1993 年起政府对国有住房公司的支持力度减小， 要求其从2011 年开始盈利； 1993 年开始政府降低了新建政府的补贴力度， 并在2008 年起取消该补贴。 房地产金融体系也发生了重大变化， 比较有代表性的是荷兰。 1950 年代以前住房抵押贷款业务主要由地方性的专业抵押贷款银行承担， 占比高达46%。 但1970 年代石油危机发生后， 经济出现衰退， 失业率上升， 专业银行抗风险能力差，纷纷破产或被收购。 全国性的金融服务集团开始出现， 并将零售银行、 商业银行、 投资银行和保险服务结合起来， 到1975 年这些综合性银行抵押贷款余额占比已超过50%。 荷兰也是欧洲最早探索房地产投资信托基金 （REITs） 制度的国家。 1960 年代REITs 在美国出现后， 荷兰即快速引进了相关制度， 比欧洲其他国家普遍早30～40 年左右。

转变城市更新理念， 与住宅发展有机结合。1970 年代是欧洲城市更新制度的奠基时代。1971 年， 德国第一部城市更新法律 《城市建设资助法》 颁布， 标志着国家层面系统性城市更新制度的确立， 城市更新开始得到公共资金支持。 1976 年， 德国又颁布 《住房现代化改造法》， 激励和促进私人投资老旧住房的改造翻新。 1975 年， 法国确定城市复兴政策， 以修缮历史建筑、 改善居住环境为目标。 城市更新的理念也在转变， 从大规模、 自上而下的计划变为小规模、 自下而上、 基于社区的微更新。 城市更新更加响应社会需求， 注重对老旧住宅的翻新和原拆原建， 也重点支持将大量空置的老旧房屋改建为供低收入人群居住的廉价住房。

大力提升居住质量， 向绿色、 可持续和高质量科技住宅转变。 随着欧洲经济恢复和人民收入提升， 居民对更好住房条件的需求持续增长， 欧洲国家对住房成套率、 质量和建筑设计也更加重视。 以原西德地区为例， 1960 年， 西德有90%的公寓没有浴室、 厕所和集中供暖设施， 到1980 年和1993 年该比例已分别下降到38%和18%。 第一次石油危机后， 1974 年欧洲理事会提出到1985 年欧洲能耗增长率比1973年下降15%。 1980 年代至1990 年代初， 欧洲理事会陆续出台建筑相关的节能措施， 以指导各成员国的建筑节能进展， 包括1989 年关于建筑构部件节能保温效能的 《建筑产品指导》，1992 年关于建筑供热系统的 《锅炉指导》 和1993 年关于建筑节能和减少碳排放的 《SAVE指导》。

五、 启示和借鉴

虽然房地产业在经济社会中的地位有所区别， 但中国与德国、 法国、 荷兰等国家在房地产转型期所面临的问题有一定程度的相似性，这些国家推进房地产转型采取的政策措施对我国房地产业高质量、 可持续健康发展和良性循环有较好的借鉴参考意义。

更好发挥市场在调节住房供需中的基础性作用。 西欧和北欧国家政府尤其是城市政府，在解决国家住房短缺问题上发挥了重要作用，也因此背负了大量财政负担。 与欧洲国家不同， 在土地财政制度下， 我国城市政府是住房市场化改革和房地产业发展的受益者， 土地出让收益成为政府提供公共基础设施和促进产业发展的重要支撑。 从循环方式上看， 欧洲国家政府通过税收来回收前期补贴住房和投资公共服务的收益， 而我国地方政府直接通过土地升值获取收益和拉动投资， 房地产业因此成为财政的一部分。 循环方式的不同直接导致在经济增长放缓、 财政出现危机时， 欧洲国家政府倾向于退出房地产业， 而我国城市政府倾向于进入房地产业。 但无论何种方式， 政府支出的扩张总是在透支未来的收益， 在住房供需平衡、需求见顶、 土地增值放缓的条件下循环链条终将被打破。 因此， 在存量住房时代， 应更好发挥市场对住房供需的调节作用， 政府应逐步退出房地产业循环， 转为获取与所提供公共服务相适应的财政收益。

提供更高品质和绿色低碳的房屋， 促进房地产业发展与城市更新的有机结合。 西欧和北欧经验表明， 住房短缺问题解决后， 房地产业将进入品质时代。 住宅产品的精细化程度越来越高， 科技和节能理念应用更深入广泛， 房地产衍生服务消费比重上升。 两次石油危机成为西欧和北欧国家房地产业走向绿色节能的动因，我国房地产业发展也应更好结合 “双碳” 目标，促进低碳和可持续发展。 从房地产价值链的角度， 也应学习欧洲国家开发建设和后期运营管理一体化、 全生命周期管理的思路， 对住房进行专业化的管理， 比如定期对墙面、 屋顶、 窗户、 厨房等进行翻修， 确保住房的高品质。 在城市更新方面， 我国从大规模棚户区改造向城市有机更新的转变也与西欧和北欧国家1970 年代城市更新理念的变化相一致。 应鼓励房地产开发企业积极投入城市更新， 从单纯的开发商角色向城市居住生活服务运营商转变。

在防范房地产金融风险的基础上， 探索创新产业投融资模式。 与1970 年代的西欧和北欧国家相同， 我国房地产业融资仍然过度依赖银行贷款， 房地产资金来源中银行开发贷与定金和预收款中的个人住房按揭贷款的占比较高。 随着房地产大规模开发建设的阶段结束和宏观经济的不确定性增加， 过度依赖银行体系的单一房地产融资模式已不适应房地产业多元化发展的要求。 在欧洲， 专门的抵押贷款银行已越来越难以应对房地产市场不断波动的风险。 即使是被认为是证券化程度低、 杠杆率低、 国际化水平不高的德国房地产市场， 在经济危机之后也积极引入大型专业房地产企业和国外投资基金来对存量房屋进行更好的运营和资产管理。 西欧和北欧国家更是在2000 年以后普遍引入房地产投资信托基金 （REITs）。 在房地产业高质量发展、 房地产相关服务多元化的新阶段， 房地产业融资模式也要与时俱进， 在防范风险的基础上不断进行创新。