河南省推行河长制的实践与思考

李 伦，李 倩

(1.河南省水利厅农田水利技术推广站，河南 郑州 450003；2.河南开放大学，河南 郑州 450008)

河长制作为一种危机模式下解决复杂水问题的新型河湖治理模式，其全面推行是时代之需，也是国家治理现代化体系上一次新的尝试[1]。河南省地处中原腹地，人均水资源量仅相当于全国平均水平的1/5，水资源严重短缺，并且随着科技的飞速发展，水环境不断恶化，水生态形势不容乐观。

1 河南省推行河长制实施的背景

1.1 水资源总量不足，基础条件较差

河南省境内河流众多，1 500多条主干河流纵横交错，流域面积50 km2以上的河道有1 030条，是南水北调工程的核心水源地、主要受水地及总干渠渠首所在地。多年平均水资源总量为403.5亿 m3，位居全国第19位，人均、亩均水资源占有量仅为376 m3、331 m3，水资源严重短缺。这种形势下必须尽快提高节水效率，对水资源进行科学管理以实现其高效利用，因此，河长制的全面推行刻不容缓[2]。

1.2 水环境恶化，水污染严重

根据2017年河南省环境状况公报中对地表水环境质量的评价，全省河流水质级别为轻度污染，其中省辖海河流域为中度污染，淮河流域、黄河流域为轻度污染，长江流域为优；141个省控监测断面中，水质达到或优于Ⅲ类标准的断面有81个，占比为57.5%；水质为Ⅳ类的断面有35个，占比为24.8%；水质为Ⅴ类的断面有11个，占比为7.8%；水质为劣Ⅴ类的断面有13个，占比为9.2%；断流断面1个，占比为0.7%。由此可见，河南省水污染、河道断流等水环境问题突出，迫切需要提升河流管理保护水平，恢复河流健康生态。

2 河南省推行河长制取得的成效

2.1 河湖水生态全面提升

经过河湖非法采砂专项整治、河流清洁百日行动、水污染防治攻坚战、整治水域岸线综合执法、河湖“清四乱”等一系列专项行动，全省的河湖面貌有了较大的提升和改善。根据河南省环境状况公报，2017—2019年，水质达到或优于Ⅲ类标准的监测河道断面占比从57.5%提升至63.1%，水质为Ⅳ类标准的监测河道断面占比从24.8%提升到29.8%，水质为Ⅴ类标准的监测河道断面占比从7.8%降至3.6%，水质为劣Ⅴ类的河长占比从9.2%降至2.8%，河流水质明显好转，如图1所示。

图1 河南省2017-2019年河流水质状况变化图

2.2 河道违法行为得到有效遏制

过去部分地区经济的发展往往以牺牲生态环境为代价，自河长制推行以来[3]，河南省积极探索“河长+警长”、“河长+检长”模式，对发现的河湖乱占、乱采、乱堆、乱建问题以及“散乱污”企业、畜禽养殖场、餐饮、河道采砂等突出问题进行从严排查整治，发现一处、清理一处、销号一处，2019年全省的黄河“清四乱”工作得到最高人民检察院和水利部的高度认可，“打防并举、疏导结合”的采砂管理机制也为全国探索积累了经验。

2.3 信息透明度提升

在河长制的实践推行中，河南省充分利用互联网进行信息公开，在河南省水利厅网站设置“落实绿色发展理念、全面推行河长制”工作专栏，并设立“河南省河长制”微信公众号，及时更新河长制的相关信息，截至2019年底，共发布河南水利简报93篇，涉及省级河长巡河、地方河长经验等多个方面。此外，在各河湖的显眼之处设立河长制公示牌，公众可以详细了解河湖相关信息，信息的高度公开增强了河湖治理的透明化。

3 河南省推行河长制实施中存在的问题

3.1 过度依赖行政权威

河长制是以行政发包的模式让各级党政负责人担起了河湖治理的重担，责任较为明确，并且依靠河长的行政权威短期内可取得较好的效果。但河湖治理的成效取决于党政负责人的环保意识、可支配的行政资源大小以及考核问责的力度，比如在高压问责之下，有些河长仅仅从技术方面降低河流中污染物的含量，以此促进水质考核指标达标，并没有从根本上发现问题、解决问题，治标不治本。因此河长制的本质仍是人治，而不是法治。过于依赖人治，会导致河长的主观臆断，现阶段各级河长既担负发展“金山银山”的重任，又要注意避免对“绿水青山”造成影响，所以在“党政领导”和“河长”的双重角色下常会遇到难以解决的困境[4-7]。

3.2 河长办机构力量薄弱

河长制的工作在实际运行中主要依靠的是各级河长办。对上，河长办要完成上级河长和河长办交办的任务；对同级单位，河长办要协调水利、环保、住建等多个涉水职能部门；对下，要监督下级河长和河长办的工作，起着至关重要的作用。然而，现阶段河长办并无执法权，如遇“水污染防治”、“水生态修复”等任务时，需要环保部门和公安部门进行牵头执法，或者遇到特殊突发情况，需要上报等待相应指示，其间可能会导致事态进一步扩大，不利于河湖治理。并且河长办工作人员较少，专业性单一，缺乏与众多部门相对应的专业能力素养，因此河长办的工作仅停留在上传下达层面，只是一个简单的文职结构，距离河长办应该起到的作用相差甚远。

3.3 横向部门协作性低

河湖治理工作涉及多个涉水职能部门，由于各部门主体定位、职责分工不同，因此在河湖治理中容易出现相互制约、推诿扯皮等现象。此外，由于河湖的自然属性，突破了区域的限制，现在河南省各地仍是按照属地原则进行分块管理、碎片管理，一条河流可能存在多个河长，河湖治理的责任也在不同地区间存在割裂现象。河南省目前建立了省级联合执法制度，针对重点、难点河湖违法事件，在省级河长的领导下由各部门进行联合执法，但联合执法的形式和次数较少且程序复杂，各横向职能部门之间的协作性较低。

3.4 考核问责流于形式

完善的体制机制与制度体系是一项制度能够长效发展的关键。目前，多数地区在河长制工作方案中配套了严格的考核制度，对所辖河道水质恶化、考核不合格的河长，在职位晋升时实行“一票否决”制，但河长制运行多年，新闻中大部分是对河长制成效的褒奖，很少有河长被问责、下马的新闻，“一票否决”制形同虚设。目前，河南省多地出台了相应的考核问责办法，但实施的效果却不尽人意，仅对出现河湖管护问题较多的河长进行了约谈，这样的形式问责结果会导致考核问责的效果大打折扣。

3.5 治理技术和信息化水平有待提升

目前河南省部分地区建立了重要河湖水质、水生态的立体化水环境监测体系，但由于技术、资金等多方面的限制，监测断面个数、监测次数有限，内容也不全面，河道监测并未常态化，并不能真正的反映河道现状。河南省河长制信息管理系统建设项目已于2018年启动，进展较为缓慢，很多基层数据并不能及时汇总、上传，并且在纵向和横向上均存在接口不畅的现象。纵向上各地市河长制信息平台还不能有效对接省级河长制信息管理系统，影响工作对接的效率；横向上涉水职能部门众多，水质监测数据、地形数据、水雨情数据及污染物数据分散在水利、环保等多个部门，由于缺乏统一信息平台，不利于各部门之间的协调合作。

3.6 社会公众参与度低

现阶段的河长制主要是行政系统内部的人员参与，仅部分地区引入了民间河长，大部分企业、群众都未有效参与河湖的治理过程。比如在河流治理过程中发现，沿线群众随意倾倒垃圾、排放污水、滥用农药的现象随处可见，部分企业存在废水处理深度不够、违法偷排水等现象。此外，河南省内大小河道都竖立了“河长制公示牌”，但自设立公示牌以来，通过河长电话接到的公众举报微乎其微。并且从河南省设立的河长制工作专栏、河长制微信公众号的资源浏览量和公众关注度来看，查阅人数寥寥无几。由此可见，大部分民众对河长制的内涵意义并不了解，对政府公开的河长制信息也不感兴趣，更不会自觉主动地参与到河湖治理的过程中。

4 推进河长制实施的对策建议

4.1 加强法制建设

河长制作为一种新型的河湖治理模式，为保证其长效实施，应从法律角度完善其在法律法规方面的不足，将其纳入法治轨道。一是加强立法，要规范河长制的组织架构和人员组成，明确河长及河长办的合法性与职责，细化河长的考核问责条例，完善河长制的考核评价指标体系，明确问责的主体和方式等，使河长治河做到有法可依、河长履职做到有法必依；二是严格执法，组建由环保、公安、水务、农业等部门联合而成的河流综合治理执法队伍，建立常态化的工作机制，对违法违规行为要加大惩罚力度，提高污染企业违法成本，对涉嫌违法犯罪的及时移交公安部门，依法追究相关责任人，做到执法必严、违法必究，切实维护河流良好的管理秩序；三是推广公益诉讼制度，引入社会公众参与环境污染诉讼审理[6]。

4.2 强化河长办工作力量

河长办作为水环境治理的牵头和统筹部门，是各涉水职能部门之间的“润滑剂”。可从以下两方面强化工作力量：一是明确河长办的定位，厘清职责边界，既不僭越原职能部门的实体权利，又着重加强协调相关成员单位的能力，定位在咨询、协调、监督职责，并且强化河长办政策的执行力度；二是健全组织体系，落实河长办工作人员的编制和人事安排，优化河长办的人员结构，配备经验丰富的专业人员，还可以聘用短期的社会人员，委托第三方来完成专项治理、督查检查工作。

4.3 完善考核问责机制

在考核机制方面，一是要制定科学合理的考核指标体系，鉴于不同河流的自然地理条件不同和历史原因，可以结合实际情况制定量化考核内容和指标；二是考核方式多样化，现有的考核方式是“自我考核”的机制，带有“表扬和自我表扬”的性质，可引入第三方的体制外评价机制或者群众评价机制，使考核过程更加的透明化；三是考核结果的应用，将考核结果向社会公布，并作为各级干部考评、绩效、晋升的重要依据，并挂钩地方财政，以此提升各级河长和地方政府治水的动力。

在问责机制方面，要动真格，严格按照考核结果追究相关责任，一是明确和界定责任，避免在追责时出现互相扯皮推诿的现象；二是要落实责任追究的办法，明确问责的主体、对象、方式、程序等；三是建立长效的跟踪监督机制，河湖问题有长期性、历史性、复杂性、累积性等特点，河湖治理也并不能立竿见影，最有效的方式就是持续跟踪监督，根据治理成效和问题追究终身责任。

4.4 建立“互联网+河长制”信息平台

河长制的长效发展有赖于各行为主体之间良好的信息沟通和交流，可以结合云平台、大数据等信息化手段，利用地理信息系统(GIS)建立“互联网+河长制”的数字化信息平台。信息平台要包含河长制的政策宣传、一河(湖、库)一策档案、水面污染物实时监测数据、河长巡查管理数据、已建工程情况、综合整治情况、抽查督察数据、考核问责数据、监督举报系统等内容，并开放群众端口，提供公众利益诉求渠道，吸纳群众意见建议。此外，引入卫星遥感、无人机监测、自动水质检测等新技术对河道进行“立体化、全方位”的监测，并连接执法部门网络，方便及时执法。

4.5 引导公众参与

水环境治理需要社会力量的参与来构建多中心的河湖治理模式。首先可以充分利用报刊、电视、微信、微博等各种新媒体宣传河长制相关政策法规，公开各条河流的水质情况、资金投入、长短期治理目标与规划等信息，制作河长制的专题报道，并通过小品、合唱、相声等文艺演出的方式开展河长制的宣传；其次要拓宽公众参与的渠道和范围，在河长制公示牌上生成二维码录入河道的相关信息，为公众提供便捷的监督举报渠道，通过问卷调查或者听证会方式倾听公众的心声，让公众能够参与政策的制定、执行与监督；最后培育、支持和发展民间公益环保组织，对公益环保组织提供经费支持，定期开展专业的技能培训，加强政府、公益环保组织、水利专家之间的合作，提高公益环保组织的治水管水能力。

5 结语

河长制作为一项具有鲜明中国特色的河湖治理模式，是一项长期的系统性工程。河南省自推行河长制以来，制度和运行机制逐步完善，取得的成效非常显著，但其中存在的问题也不容忽视，针对这些问题，河南省应进一步加强法制建设、完善工作机制、引导公众参与治水管水，共同推进美丽河南建设目标早日实现。