特色小镇PPP模式开发战略绩效评价★——基于层次分析法

贾 滨 杨保良 孔丹丹 王 康

（1.亳州学院 2.淮南师范学院）

一、引言

在供给侧改革及经济新常态发展背景下，地方政府为了实现经济转型发展，突破城乡二元结构限制，建设一批产融结合、特色鲜明的特色小镇成为探索新型城镇化的战略导向。特色小镇具有建设周期长、资金投入大、成本回收慢的特点，借助PPP模式可以轻易解决这个难题，然而新的问题也随之出现：PPP模式特色小镇是政企合作的产物，既承担着地方政府打造特色品牌故事、探索新型城镇化发展的战略使命，又是企业资本运作的市场竞争生态圈，收益与风险共存。因此，客观评价PPP模式特色小镇开发战略绩效尤为重要。笔者基于改进后的平衡计分卡，运用层次分析法对各影响因素进行排序，得出权重，设计问卷调查，运用德尔菲法对各因素进行打分，最终获得各影响因素的综合绩效分值，建立PPP模式特色小镇开发绩效评价机制，为后续研究提供参考。

二、文献回顾

国内外学者在特色小镇方面研究成果颇丰，主要集中在特色小镇的建设和规划、特色小镇发展路径及创新、特色小镇建设发展水平综合评价三个方面。

（一）特色小镇的建设和规划

Lordkipanidze M等（2005）研究了瑞士村镇旅游发展的优势及缺陷。卓勇良（2016）认为应以政府公共政策供给为内在导向，另辟蹊径从创新发展、绿色发展、集约发展角度对特色小镇进行建设规划。其次，特色小镇建设规划应围绕强链、补链、拓链三个维度提升产业链和价值链。最后，对特色小镇建设用地进行科学编制和高水平论证。曾江等（2016）认为特色小镇建设和规划应该从制度供给、技术支出、土地制度、金融方案、资源配套等多维度创新硬件环境，同时提高政府在特色小镇启动和后续运行过程中的引导作用，真正做到特色鲜明、产城融合的建设规划。

（二）特色小镇发展路径及创新

盛世豪等（2016）认为特色小镇的本质是一种产业空间组织形式，其发展应避免“求大求全”传统模式，应围绕区域特色资源禀赋打造产业优势，推动特色小镇成为核心产业或产业链核心环节的集聚平台。王振坡等（2017）倡导应尊重城市发展规律，因地制宜开发特色小镇，培育主导产业，探索多元化建设模式。李凌岚等（2018）主要关注政府和市场两个不同层面，得出地方政府应立足小镇实际情况,着眼于长远发展规划, 主动抓住市场需求，推动企业与政府构建具有生命力的以特色产业为核心的产业生态圈。

（三）特色小镇建设发展水平综合评价

成霄霞（2019）采用模糊层次分析法对L市D特色小镇从发展基础等5个一级指标、建设与规划等20个二级指标进行了综合分析。田学礼等（2018）运用专家调查法和层次分析法构建了体育特色小镇发展水平评价指标体系，包括特色小镇基本信息等4个准则层、小镇建设与规划等15个要素层及总规划面积等60个指标层。

梳理以上文献，不难发现国内外学者在特色小镇规划、建设、发展路径、综合发展评价等方面着重进行了研究，并且得到了较有价值的研究成果。但对于特色小镇开发战略绩效评价方面的研究显然较少，基于此，本文在参考前人研究的基础之上，立足实际，根据改进后的平衡记分卡从财务维度、承担政府使命、项目运营、学习与创新四个维度结合层次分析法构建评价特色小镇PPP模式开发战略绩效评价体系。

三、PPP模式特色小镇开发战略绩效评价体系的构建

（一）模型构建

平衡计分卡作为一种新型绩效评价工具，广泛应用于企业战略规划，可以将企业抽象的战略目标转变为具体的、可执行的指标，围绕财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个横向维度对企业业绩进行衡量和评价，但缺陷在于很难进行纵向比较。层次分析法可以对每个维度进一步纵向细化，做到阶梯式比较，两者结合，优势互补。基于此，本文对经典平衡计分卡的四个维度进行改进，提出了适用于特色小镇的平衡计分卡四大维度：财务、承担政府使命、项目运营、学习与创新，构建基于层次分析法的特色小镇PPP模式开发战略绩效评价体系。

（二）体系构建

1.维度指标选择原则

指标的选择，首先要考虑易操作性和可执行性。为此，本文在筛选指标时，着重选择定义明晰且从现有统计数据库中可查或可以通过现有数据测算出的指标。其次，特色小镇因为资源禀赋不同，发展定位也不尽相同。因此，指标的选择还要既能表现出地方特色小镇本身的发展特点，又能反映出特色小镇的开发、建设等普遍特点。最后，特色小镇的开发、建设是一个庞大的系统工程，涉及人财物各方面的平衡。为此，本文还兼顾了定性与定量相结合的研究方法，以期更加全面地构建特色小镇开发战略绩效评价体系。

2.指标选取及体系构建

基于以上原则，同时参考赵海洋（2016）、田学礼等（2018）研究成果，预先设计30个指标，形成调查问卷，邀请来自高校、研究所、政府主管部门、特色小镇运营管理团队、项目公司等行业专家对指标进行打分（分值由低到高：1-9分），经过多轮咨询和修改，最终选择排序前十六的指标，形成用于后续分析的PPP模式特色小镇开发战略绩效评价指标体系。该指标体系共有4个一级指标，16个二级指标，具体如表1所示。

四、层次分析PPP模式特色小镇开发战略绩效评价

（一）评价体系单指标权重的确定

根据层次分析法的步骤，首先构造成对比较矩阵，对指标的重要性进行两两比较，算出各个判断矩阵的最大特征根及对应的特征向量，检验判断矩阵的一致性。

一级指标包括财务、承担政府使命、项目运营、学习与创新等4个维度，基于前期向专家进行多轮咨询的基础之上，对指标进行两两比较，构造成对比较矩阵和对特征向量进行归一化处理。

表1 PPP模式特色小镇开发战略绩效评价体系

运用MATLAB软件可得：=4.0019，=0.90，=0.0006，=0.0007＜0.1。因此，成对比较矩阵具有满意的一致性，即通过了一致性检验。对特征向量进行归一化处理，可得权重向量WB即为B层的各个因素相对于目标层A的权重向量。

同理，可构造指标C层各个判断矩阵，运用MATLAB软件计算出最大特征根，归一化处理得到特征向量，并进行一致性检验，得到指标层C的各个因素相对于准则层B的权重向量。

（二）评价体系指标综合权重的确定

对上述单指标权重进行整理，可得综合权重排序如表2所示。

由以上可知：综合权重排序的结果具有满意的一致性，通过一致性检验。

（三）评价体系指标综合绩效的确定

UB=0.6+0.36+1+0.11+0.15=2.22。具体如表2所示。

（四）评价体系综合绩效分析

根据表2，可按逆时针方向建立以探索与创新、承担政府使命、项目运营、财务为四个半轴的坐标系，坐标分别为UB（2.22,0）、UB（0，3.62）、UB（-0.87,0）、UB（0，-0.32），依次连接进而得到PPP模式特色小镇开发战略综合绩效四边形，如图1示。

图1 评价体系综合绩效四边形

设综合绩效四边形重心坐标为P（X,Y），则X=（2.22-0.87）/4=0.3375，Y=（3.62-0.32）/4=0.825，也即P（0.3375,0.825）,从图1可以明显看出，P点位于第一象限。由此可知，承担政府使命和探索创新绩效分值在PPP模式特色小镇开发战略中占比最高，项目运营与财务维度占比相对较低；政府在PPP模式特色小镇开发战略中占主导地位；企业为特色小镇的开发注入了创新活力；因地制宜，打造地方特色品牌故事是特色小镇长久发展的重要保证；健全内控治理是加强特色小镇项目全过程稳健运营的关键。

表2 评价体系指标综合权重排序及绩效矩阵

五、建议

特色小镇承担着地方政府经济转型发展的重要使命，PPP模式不仅有利于减轻财政负担，更有利于解决城市建设问题。然而，客观存在的风险阻碍了其有效实施，如何防范风险问题，提高特色小镇的内涵建设，成为亟需解决的关键问题。本文通过构建基于层次分析法的特色小镇PPP模式开发战略绩效评价体系，得到各影响因素的综合绩效分值，建立了PPP模式特色小镇开发绩效评价机制，为后续研究提供了参考。并据此提出了适应当前阶段特色小镇建设发展的几方面建议。

一是特色小镇要树立绿色发展理念，走新型产业化道路，要与党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念相符。特色小镇在规划、建设过程中，要因地制宜，不破坏生态环境，将特色小镇建设纳入到城市规划之中，注重城乡融合和城乡一体化协调发展。在招商过程中，特色小镇应甄选入驻企业资质，着重选择新型化、创新化及绿色企业入驻，以达到发展绿色产业的目标。在运营过程中，特色小镇应坚持绿色发展理念不偏移，不打折扣，坚决贯彻“五大发展理念”，成为绿色发展理念的的标杆示范园区。

二是特色小镇定位要清晰明确，要积极主动挖掘本地特色，打造品牌故事，避免同质化，力求在众多特色小镇中脱颖而出。建设特色小镇的初衷就是要突出本地特色产业，挖掘特色产业内涵，形成特色产业一体化，向外界输出高质量产品，最终形成人才引进漩涡，同时取得经济高质量发展。特色小镇以发展特色产业为龙头，既要强调小镇特色和历史文化的一脉相传，又要注重科技创新和社区建设的有机统一，还要展示与其他特色小镇的本质区别，让人耳目一新，印象深刻。

三是特色小镇是一项系统工程，涉及人财物各方面的均衡，因此，内部控制建设尤为重要。地方政府要为特色小镇的发展保驾护航，一方面要在政策和项目资金方面给予支持，鼓励和引导民间资本投资特色产业。另一方面，政府部门要加强对特色小镇内控建设的指导和监督力度，政府部门在特色小镇设立、规划、建设、运营全过程中，要发挥指导和监督功能，督促特色小镇运营公司加强内部控制制度建设，降低经营风险，提升管理水平，保障特色小镇发展质量，进而促进特色小镇内涵建设的发展。

四是特色小镇在运营过程中应当引进有资质的运营团队，聘请专业财务经理人，以便提高项目运营与财务维度占比，平衡四大开发战略维度发展，促进特色小镇内涵建设和长远高质量发展。其次，应适当提高企业在PPP模式特色小镇开发战略中的地位，使政府和企业优势互补，互利共赢，实现特色小镇各方面均衡发展。最后，加强政府部门和企业在创新领域的合作，政府部门主要负责政策引导和保障服务，企业依靠市场经济活力，发挥创新优势，积极出谋划策，打造创新型特色小镇，不断提高特色小镇运营质量。

五是特色小镇不是经济孤岛，不能脱离社会经济发展。建设特色小镇是地方政府为实现突破城乡二元结构限制目标的创新举措，是一种新型经济模式，其目标是为了改善地方经济环境，提升地方经济发展质量，最终实现地方经济转型发展的战略目标。因此，特色小镇不仅要与周边经济打通，大力发展实体经济，成为推动城乡融合与城乡建设一体化的排头兵，还要大力发展“互联网+市场”，积极主动开展线上市场，加快步伐拓展国外市场，形成线上线下、国内国外齐头并进的良好势头，努力发展具有显著竞争力的品牌效应。