红色旅游发展中的央地关系研究——兼与Zhao&Timothy商榷

左 冰

（中山大学旅游学院，广东广州 510275）

引言

红色旅游指的是“以中国共产党领导人民在革命和战争时期建树丰功伟绩所形成的纪念地、标志物为载体，以其所承载的革命历史、革命事迹和革命精神为内涵，组织接待旅游者开展缅怀学习、参观游览的主题性旅游活动”（《2004—2010年全国红色旅游发展规划纲要》）。如果从1950 年韶山毛泽东故居对外开放算起，具有“红色精神”内涵的观光活动至今已有70余年的发展历史。在这一发展过程中，红色旅游的内涵、外延不断扩大，其综合功能不断凸显。在外延上，国家明确“将1840 年以来中国大地上发生的以爱国主义和革命传统精神为主题、有代表性的重大事件和重要人物的历史文化遗存纳入红色旅游发展范围”（《2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要》）；在功能上，红色旅游不仅是加强爱国主义和革命传统教育的政治工程、文化工程，也承担着促进老区振兴、脱贫攻坚的经济工程、富民工程的重任（《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》）。

为实现上述目标，中央政府不仅为地方发展红色旅游提供直接的资金支持，也为完善旅游服务基础设施营造了良好的政策环境。2005—2006年，中央在国债资金中安排红色旅游专项资金11 亿元；2016 年，财政部共安排资金15.47 亿元支持红色旅游发展；2017—2020 年，交通运输部投资约231 亿元，建成连接红色景区的道路2442千米，共涉及126个红色旅游项目，覆盖28个省（区、市）。2020年，中央对红色旅游的财政支持增加到60亿元，并明确规定红色旅游基础设施建设项目不受最高补助限额的限制。在中央政府对于红色旅游前所未有的重视和支持下，各地方政府充分发挥红色文化资源优势，修复或重建了大量红色革命遗址和景区（点）。截至2021年6月，在中央和地方的共同努力之下，已建成全国爱国主义教育示范基地585个；全国红色旅游经典景区共计436处，为全国红色旅游的大发展奠定了思想、精神和物质承载基础。众多教育基地和红色景区（点）已成为中国游客包括年轻人的热门选择甚至网红打卡地。与此同时，红色旅游的经济功能日益凸显。据文化和旅游部发布的《2018 年上半年旅游经济主要数据报告》，全国436 家红色旅游经典景区共接待游客4.84 亿人次，占国内旅游总人次的17.13%，实现旅游收入2524.98亿元，相当于国内旅游收入的10.32%；全国红色旅游直接就业130.6万人，间接就业510万人。2019 年，全国共接待红色旅游人次14.1 亿人次，是2004 年接待规模的10 倍；红色旅游收入超过4000亿元；中国公民对中央政府的支持率高达93%，彰显出中国中央政府和地方政府合力推动红色旅游发展所取得的辉煌成就。

在现代国家治理体系的建构过程中，纵向政府间关系即中央政府与地方政府的关系（简称央地关系）的建设至关重要；它决定着国家的统一与分裂状态，并影响着整个社会经济的发展。在红色旅游发展过程中，政府是其中最主要的机构，也是红色旅游吸引物建设中的主要力量。央地关系不仅影响红色旅游发展的目标取向，也决定地方政府发展红色旅游的动力和模式。从全国红色旅游规划出台及其运作来看，红色旅游既非计划经济时代的指令性生产建设任务，也非中央-地方行政委托-代理事项，不属于中央和地方基本公共服务范围。红色旅游兼具事业属性和产业属性的特征，地方政府和中央政府在红色旅游发展中承担着多元的任务导向。这种特殊性导致红色旅游中的央地关系无法用以往行政管理研究结论解释并指导未来实践。而现有红色旅游研究重点关注红色旅游资源开发、市场拓展、红色文化传播、政治思想教育及其扶贫效应等话题。关于政府在红色旅游中的作用的研究非常有限。中央政府和地方政府如何进行互动、协商和利益博弈，红色旅游是如何被自上而下和自下而上的两股力量所建构，其间蕴含着何种结构性关系或政治整合机制（political integration），这种关系和机制如何影响红色旅游发展的未来。无论在实证方面还是理论层面，上述问题至今尚缺乏应有的关注。

Zhao和Timothy最早捕捉到央地互动对红色旅游发展的重要影响。基于对福建龙岩市古田镇红色旅游发展状况的短期考察，Zhao 和Timothy 2015年在上发表了题为“Governance of red tourism in China: Perspectives on power and guanxi”的论文，分析了不同级别政府在红色旅游发展中的主要作用。他们认为，在红色旅游发展中，地方政府由于缺乏整合资源、实施法规以及推出旅游产品的权力，仍然不过是中央政府下的政治傀儡（state stooge），无法主导当地的红色旅游发展。但Zhao和Timothy的研究并未真正涉及不同层级间政府运作及其互动过程，也未能抓住红色旅游与常规政府事务或一般性旅游的核心差异和独特性。本文以广东省韶关市所辖县级市南雄为研究对象，从社会交换的视角对南雄市为推动红色旅游发展申报中央苏区县这一事件的缘起与过程进行回溯还原，揭示中央政府和地方政府基于各自的利益和目标作用于红色旅游的发展过程，由此透视红色旅游发展中呈现出来的央地关系模式以及中国当代道德政治和行政治理理念，兼与Zhao 和Timothy（2015）商榷，并从功能主义视角进一步探究红色旅游的政治整合功能。

本研究的价值在于：第一，已有文献均强调并重视旅游发展中政府的作用，但鲜有关注中央和地方政府在红色旅游发展中的互动及其关系，本研究可填补这一不足。第二，突破了过去仅将社会交换理论用于理解主客之间关系的局限性，将社会交换理论拓展应用于对中央和地方政府关系的研究，为解释央地关系提供了新的理论视角。第三，既有行政管理研究普遍持“理性人”的视角，从财政分权、人权、事权等方面理解中国政治运作过程和行政治理体系，忽略了中国作为“情理社会”的关键特征。本研究将伦理和情感纳入社会政治关系的分析范围，并以红色旅游发展中的具体事件为切入点探讨中国国家治理理念，为剖析中国道德化政治和中国治国方略的特殊运作机制提供了创新视角和研究资源，丰富了行政管理和公共治理研究。第四，从功能主义的视角增进了对旅游具有的政治整合功能的新认识，有助于推动旅游与政治学研究的融合。在实践上，本文对政府制定未来红色旅游发展政策，更好地推进地方红色旅游发展也具有重要意义。

1 文献综述

1.1 旅游发展中政府的角色和作用

政府是旅游发展中的重要机构和力量。Wang等从福利经济学、凯恩斯主义和新古典主义理论出发，论证了政府在旅游发展中的重要作用。他们认为，由于旅游涉及面广，与其他服务部门相比，政府对旅游业的干预将更加深入和广泛。但政府在旅游政策、发展和规划方面的作用也取决于旅游业作为国家或地方经济部门的重要性以及各国的政治哲学。在世界旅游业发展的早期阶段，获得旅游带来的财富和收入是目的地最强烈的动机。因而研究者们认为，政府干预旅游发展的出发点应当在于如何推动地方经济增长。为达此目的，政府应塑造地方经济发展的良好气候，提供旅游业运营的监管框架，并通过规划、管理和营销促进旅游发展。如20世纪90年代，我国实施的旅游业“政府主导型发展战略”对旅游业产生了广泛而深远的影响，成为推进我国旅游业迅速发展的一条重要经验。在新西兰，政府公共部门不仅扮演了旅游发展的看门人角色，也通过规划控制旅游业推动经济增长。Hall 总结了政府在旅游业发展方面的7 项职能，即协调者、规划者、立法和监管者、企业家、提供激励、社会旅游和保护更广泛公共利益。

随着世界旅游业的繁荣以及对可持续发展的重视，政府干预旅游发展的主要出发点已经从经济上的考虑转变为对旅游带来的环境和社会影响的关注。越来越多的学者认为，政府应该从服务和基础设施提供者角色转变为对目的地的可持续性“承担责任”。通过对许多地方性案例的研究，学者们提炼出政府的两方面职能：为旅游发展“赋能”和有效管理旅游。前者包括支持旅游经济发展，如为区域旅游业提供资金，帮助开发当地的设施和景点以及宣传；后者包括规范旅游业发展，如设定环境、健康和安全标准、规划公用事业以及监测旅游发展及其趋势。在西方主要发达国家，政府已经逐渐减少了其规划、政策和发展角色，同时增加了其营销、推广、合作伙伴关系和搭建网络职责。

不仅不同国家政府承担的具体角色有很大差异，在一个国家内部，由于存在不同的政府治理体制和等级制度，以及旅游业在当地发展中具有不同的经济、社会和政治重要性，不同级别的政府在旅游生产、消费和投资的监管中发挥着不同的作用，各级政府的参与程度也有所不同。通常认为，地方政府承担着发展和运作的总体角色，是旅游公共服务的直接供应者，因此，地方政府在旅游发展治理结构中具有强大影响力，而适当的中央政府政策指导则是有效管理旅游的重要组成部分。如在中国的乡村旅游发展中，中央政府发挥着引导和推动作用，地方政府通过直接管理旅游实践，协调企业和解决问题，发挥服务作用，两者分别扮演着不同的角色。

红色旅游不仅是一种经济、社会或文化活动，更是一种政治努力，承担着为中华民族伟大复兴的中国梦奠定精神基础的重任。在红色旅游的研究中，中央和地方政府的作用和力量均不可或缺。有研究者认为，中国政府在红色旅游中应当扮演协调者、营销者、教育者、投资者和监管者的角色。但是，仅仅描述政府的角色而不考虑不同级别政府之间的角色差异和相互关系是远远不够的。必须关注地方政府作为红色旅游的第一线参与者，红色旅游产品和服务的供应者，以及连接中央政府和基层力量的中介，如何与中央政府互动以推动旅游发展；这种互动和关系受到何种政治哲学或治理理念的影响，又将如何决定红色旅游发展的未来走向和发展模式。

1.2 当代中国中央与地方政府关系

在当前的转型时期，中国中央政府与地方政府之间的关系并非如计划经济时期般高度统一，而是发生了巨大变化。相关的研究主要从财政分权以及人权、事权等方面来剖析中国的央地关系及其变化。从财政分权的视角来看，中华人民共和国成立以来中国财政体制进行的两次分权直接导致了中央对地方控制能力削弱。地方政府的经济人、政治人属性日渐增长。特别是1994 年的财政分权后导致的不完全财政，在调动和激发地方积极性的同时，也诱发和强化了地方势力的崛起。由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，且地方政府独立利益主体地位不断强化和巩固，地方政府围绕着财政利益的分配与中央政府之间的利益博弈和讨价还价，对整个经济社会产生了极其深远的影响。

从中央-地方事权划分的视角来看，有学者将改革开放以后中国的治理模式形容为“行政发包制”，即上下级政府之间存在政治上的“发包-承包”关系。也有学者从“委托与代理”关系视角出发，认为中央政府与地方政府之间属于契约关系。而曹正汉认为，中国现行政治体制的特点是治官与治民相分离，即“中央治官、地方治民”，从而形成了“垂直分权的威权主义”。在这种体制下，中央政府负责管人，地方政府负责其辖区内的具体事务。在过去5 年的脱贫攻坚工作中，还出现了一种新型的中央与地方关系：“央-县”治理模式。即从传统的“中央-省-市（县）”的委托代理模式，缩短为省级政府负总责的基础上叠加中央对县级政府的“点穴式治理”，进一步强化了中央意志在治理过程中的准确下沉。

2018 年，国务院公布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号，简称《方案》）。《方案》归纳了18类基本公共服务事项，并量化构建了央地事权划分的支出责任比例。这代表着新公共服务（new public service，NPS）理论已进入我国央地关系改革的顶层设计话语体系。NPS 将建设服务型政府作为目标，引入经济理性作为划分公共产品供给层级的基础依据，成为现阶段我国深化行政体制改革，划分中央与地方事权的基础理论。

改革开放40 年和中华人民共和国成立70 年的历程令中国的治理机制不断得到检验与完善。但上述“行政发包制”“委托-代理”“博弈论”“公共产品层次论”等概念或理论皆从经济理性的角度来解释中国治理模式，认为“地方政府积极性的发挥始终与地方政府获取财政资金的多少紧密相连”，忽视了中国政治治理机制中所隐含的文化期望或文化规范。中国两千年来有着“以德治国”的历史传统。“义利统一”是中国传统德治思想的伦理准则。但“学者们对这个问题的思考基本上都局限在对高层权威人物的研究框架中，很少涉及对当代中国道德化政治的特殊运作机制的分析”。

中国是一个“情理社会”。无论是以义的原则取利，还是见利而不忘义，实际上都可以看作是社会交换中的互惠规则。社会交换理论认为，利益交换是人类行为的基础。被用于交换的既可以是钱、财、物资等经济资源，也可以是认可、尊重或声望等社会资源，或两者兼有。在微观的人际互动中，社会交换是人与人之间的直接交换；而在大型的复杂社会结构中，社会交换呈现为结构与结构的交换。一般而言，社会交换需要具备3 个原则：自愿、期待回报以及指向他人的行动。社会中的高级地位者为了保证其高级地位可通过利益交换如提供福利获得下级的联合支援，低级地位者为获取报酬而自愿服从其规范成为其交换伙伴；这实质上就是组织权力合法化的过程。社会交换也因此而提供了社会互动的持续机制。社会交换中，双方得到的收益越多，越有助于建立信任和承诺，并产生互惠义务以稳定交换关系；如果违反交换关系中的互惠义务，则可能因期待回报落空而导致消极情感，降低自愿交换的意愿，甚至带来社会或文化制裁。

红色旅游是当代中国政府治理过程中不可缺少的一部分。红色旅游的发展和运行过程不同于常规公共服务的提供或央地分权，也不同于一般意义上的政策试验，它承载着党的历史道义、政治文化及治理现实中的中央与地方关系。众多经典的红色旅游目的地往往位于中国革命老区。在战争年代，革命老区人民养育了中国共产党及其领导的人民军队，为中国共产党取得最后胜利做出了巨大牺牲。发展红色旅游、振兴老区经济被明确界定为中国共产党反哺老区人民的重要手段。可见，红色旅游不仅仅是经济增长或红色教育目的下理性抉择的结果，也蕴含着中华民族重视感恩回报的文化规范。它不仅反映出央地之间进行社会交换的工具理性（即对利益的追求），也蕴含着互动双方对价值理性的追求（遵循道义回报的原则）。红色旅游为探讨中国道德化政治的特殊运作机制提供了新的研究资源，成为探索当代中国复杂的治理形式和经验规律的重要线索。

2 研究方法

2.1 案例叙事法

不同于以往研究通过访谈调查或借助二手文件资料对央地关系进行分析的范式，本研究采用叙事研究法从案例事件切入进行研究。“叙事是人们将各种经验组织成有现实意义的事件的基本方式……叙事既是一种推理模式，也是一种表达模式。人们可以通过叙事‘理解’世界，也可以通过叙事‘讲述’世界”。叙事研究遵循“面向事情本身”的原则，通过在自然情境下的田野工作，客观记录事情经过，从过程的、动态的、互动的、社会的角度对现象或实在进行整体性探究，让历史事件或印记自己显露出它的意义。

本文将广东省韶关市所辖县级市南雄组织和成功申报苏区县事件作为观察的“社会事件”，客观描述这一事件发生发展过程中地方和中央的博弈和社会交换过程，呈现红色旅游发展中中央和地方政府的行为表现和态度，以此探究中国央地关系中的社会交换运作机制和治理特征，以及红色旅游在其中所起到的政治整合作用。

2.2 案例选择

南雄市位于广东省东北部，大庾岭南麓，毗邻江西、湖南，自古是岭南通往中原的要道，是中国共产党在土地革命战争时期（1929—1934年），在赣南和闽西建立的早期重要的革命根据地之一。全市总面积2361.4 平方千米，辖17 个镇和1 个街道，共31 个居委会和221 个村委会，人口35.39 万人（第七次人口普查数据）。从1927年中国共产党南雄县委员会及苏维埃政权成立，直至抗日战争爆发，南雄的革命斗争贡献贯穿于整个中央苏区的建立和巩固发展过程，以及中央红军主力长征后坚持的游击战争中。由于地处偏远、交通闭塞，南雄社会经济发展缓慢。在申报中央苏区县之前的2009年，南雄市地区生产总值仅47.41 亿元，人均可支配收入相比全国城镇居民水平低9821元，属于广东省重点扶持的贫困县之一。2010 年5 月6 日，南雄被中央党史办公室正式确认为中央苏区县。申报苏区县的成功，为南雄带来了发展契机，其红色旅游开始进入快速发展阶段。与中央自上而下推动的一般性政策试验或试点不同，南雄市申报中央苏区县是地方政府充分发挥主动性，通过自下而上积极争取和政治游说最终获得中央政府认可的一个典型案例。它代表了中国绝大多数红色旅游目的地追求发展的普遍情况。以南雄申报苏区县作为代表性事件可以呈现地方主动性的客观叙事，可为研究央地关系及其中蕴含的社会交换提供更加直观和可靠的结论。

2.3 资料收集与处理

本研究所使用的叙事资料来源于两个方面：实地调查和二手资料。笔者曾多次到访南雄，熟悉南雄的社会经济发展状况，并与当地政府工作人员有一定的联系。第一次正式调研是2013 年11 月至2014 年1 月，在此期间，笔者进行了间歇性的调研，获得了大量与南雄市申报苏区县有关的文献资料。调研所收集文献资料包括：南雄市社会经济统计报表、南雄市旅游业发展主要指标统计报表、南雄市申报中央苏区县材料汇编、南雄市“十二五”规划对接中央苏区县扶持政策重点项目情况和《南雄市旅游发展总体规划（2012—2030）》《南雄市红色旅游发展规划》，以及若干政府工作报告、文件通知和批文。

为了更加清晰地反映南雄市社会各界对申报中央苏区县的态度，以及申报苏区县对南雄红色旅游发展的感知，按照不同受访群体的关联性，调研共发放了260份调查问卷，回收有效问卷234份，回收率90%，其中，政府及旅游管理部门人员65份，旅游从业者74份，红色景区周边民众95份。问卷共设置6道问题，从“知情程度-现状判断-前景预测”3个方面了解民众对于申报中央苏区县的态度与感知。

2015年3月19—22日，笔者再次前往南雄进行实地调查。此次调查以访谈和红色遗址开发现状考察为主，同时收集了关于南雄社会经济和旅游发展的最新资料。访谈采取了两种形式。

一是焦点小组访谈。共分为3 次，分别是南雄市老区促进会（会长、副会长与办公室主任等共5人）、南雄市旅游局（局长、副局长、各科室和景区负责人共7 人）和南雄市党史办（主任与副主任两人）。每次访谈时长达两个多小时。主要了解了南雄市申报苏区县的缘起、过程与申报成功后的发展情况。

二是面对面访谈，包括正式访谈和偶遇访谈。访谈人员主要包括中共南雄市委常委、中共南雄市委组织部、发改委与财政局领导、镇政府领导和工作人员、旅游从业人员和普通居民，共15人，每次访谈时长在30 分钟以上。访谈的目的是了解事件进展和对问卷信息进行回访性三角测量，重点考察的景区包括梅岭、珠玑巷等南雄市爱国主义教育基地以及有代表性的红色旅游（景）点。

此次调查后，研究者一直关注南雄市红色旅游发展，每年进行一次跟踪调查。近两年因疫情影响而未能开展实地调查，主要通过二手资料或人员联系获得相关信息。案例叙事中以时间为主要线索，采用文本分析法对资料进行处理和分析，即所有资料按照时间、类型等进行分类整理。分析中重点使用档案资料、政府批文以及南雄市人民政府公众信息网发布的信息为依据，并适当辅以访谈材料和问卷资料。

3 案例与讨论

3.1 南雄市申报中央苏区县缘起

2009年1月9日一大早，中共南雄市委、市政府办公大院里已经迎来了一些久未露面、白发苍苍的老同志，他们情绪激动而气愤地议论着一件事。原来，之前一日，即1 月8 日，中共中央党史研究室宣布确认了“土地革命战争时期，今大埔县属中央苏区范围（中央苏区县）”的批复（中史厅函〔2009〕3号）。这意味着大埔成为广东首个也是当时唯一的中央苏区县，这使得南雄的老同志们在情感上难以接受。南雄市委某常委回忆当天的情景：

（他们都问：）“为什么是大埔？”

“毛主席和彭老总都来过我们这里，我们牺牲很大，我们才是（中央苏区县）！”

……

中央苏区，亦称“中央革命根据地”，是指在1929—1934年土地革命战争时期，中国共产党在赣南和闽西建立的革命根据地；当时覆盖60 个行政县，总面积约为84 000 平方千米，总人口435 万，是全国13 块革命根据地中面积最大、人口最多的一块，是全国苏维埃运动的中心区域。原中央苏区人民为革命贡献巨大，人口甚至出现断代性牺牲。由于地处偏僻山区，改革开放之后的中央苏区发展纷纷落后于全国的发展水平。2010年，全国城镇居民人均可支配收入为19 109 元，而在38 个苏区县中，有27个县低于15 000元；在财政收入方面，中央苏区的县、乡财政非常困难。例如南雄，由于经济条件局限，2011 年之前，境内无一条高速公路。南雄火车站直到2014年8月才建成通车。

出于“吃水不忘挖井人”的感恩之心，新中国成立以来，中央一直持续地关注和扶持老区的发展，在中央财政资金扶持、建设项目和税收政策等方面多有倾斜和优惠。尽管南雄是广东省级的苏区县，但在政治和政策上，都被等同于一般的贫困县来看待，没有获得应得的政治待遇。2010年申报中央苏区县以前，南雄市没有一项红色旅游资源被纳入国家级或省级红色景区（点）、爱国主义教育基地或文物保护单位范围。在2004 年中办、国办印发《2004年全国红色旅游发展纲要》，全国上下掀起红色旅游热潮之时，南雄由于开发时序上的落后，力度上的薄弱，丧失了追赶红色旅游第一波浪潮的市场机会。直至2009年申报中央苏区县之前，南雄市全年接待游客均不足80万人次。

在南雄诸多老干部看来，南雄对中国革命具有重要的贡献，但一直处于“被遗忘的角落”。而毗邻的大埔县却得到了中央及省的政策支持和专项财政转移支付。如广东省政府办公厅专门出台了《关于扶持原中央苏区县大埔县加快发展的签报意见》，省财政从2010 年起连续3 年安排大埔县原中央苏区县建设专项资金补助；并将大埔县列入2010年省直管财政改革试点范围。这些资金和项目对于缺少先天优势的老区而言，无疑将成为助推社会经济发展的契机。大埔申报中央苏区县成功的刺激，以及对脱贫致富和发展的渴望推动了南雄于2009 年1 月9 日当天即成立了专门的工作组，开始了其申报中央苏区县之路。

3.2 南雄申报中央苏区县的过程

核定原中央苏区县是（原）中共中央党史研究室的重要工作。从政治意义上核定中央苏区县，是对老区人民在革命战争中所做出牺牲的肯定；从经济意义上扶持中央苏区县，是国家加强区域平衡发展的需要，也是对老区人民在革命战争年代所做出牺牲的反哺。

南雄申报中央苏区县共经历了3个阶段。

酝酿阶段：从2009 年1 月到5 月。大埔申苏成功的第2天，中共南雄市委老区办就向市委提出，要求市委启动原中央苏区县申报工作，并恳请广东省委、省政府尽快启动原中央苏区县申报工作。这项工作得到了广东省老区促进会（以下简称老促会）和广东省委的大力支持。

启动阶段：2009 年5 月，中共南雄市委、市政府成立申报工作领导小组。市政府拨出专项经费，确保申报工作取得成功。南雄市党史办、老促会等工作人员先后前往江西以及广东各地各部门调研和查阅资料，收集历史文物依据，并通过省委办公厅查询中央档案馆有关资料，共查阅文史档案资料5000 余万字，收集资料50 余万字，形成申报论证材料30余万字，形成了较为扎实的史证资料。在中共广东省委的大力支持和重视下，中共南雄市委主要领导带领相关部门的同志，多次走访中央、省委党史部门和党史研究专家，反复上门汇报、沟通、陈请，同时争取在京、在穗的老同志以及革命前辈的后人的支持。

南雄市老促会会长回忆自己到党史办汇报工作时的情景，“他们（领导和党史研究专家）讲完了，轮到我讲的时候，我就讲我们南雄人民对革命的贡献。……毛主席亲自指挥的水口战役，南雄组织了900 多副担架，2000 多人支援红军战斗。……彭德怀率领红五军攻占南雄城后，（原）南雄县委筹集了3 万余元，给他们购买药品、盐和布匹，还为他们赶制了1000 多套军服……我们南雄牺牲有名有姓的人就有300 多个，其中有5 个县委书记。别的没有哪个地方牺牲这么多县委书记！……等我讲完，他们（党史专家）个个都很感动。党史办的副主任就很支持。他说，南雄的革命斗争为红军开辟、建立中央苏区提供了有力支持，付出了很大代价，应该得到肯定……我们国家现在基本上改变了面貌，应该反哺老区人民。”

批复阶段：经过一年多的努力，2010 年5 月6日，中共中央党史研究室就《关于要求确认南雄市为中央苏区范围的请示》（粤党史〔2010〕9 号）回复如下：“根据来函请示，我们对南雄市当年是否属于中央苏区范围一事进行了认真研究……可以认定原南雄县（即今南雄市）当时属于中央苏区范围。”（中史厅〔2010〕12 号）由此，南雄成为广东省第二个、韶关市唯一的“原中央苏区县”。同年6 月29日，南雄市召开“确认中央苏区县”庆祝大会，标志南雄市申报中央苏区县工作完成。

3.3 申报成果利用与红色旅游发展

3.3.1 红色旅游获得突破性发展

中央苏区县申报成功极大地推动了南雄市红色旅游发展。申报成功当年，广东省委就出资修复完成南雄市瑶坑村抗日战争时期中共广东省委机关旧址“红色祖屋”。中共广东省委、省政府以及各机关部门都前来参观学习。江西、湖南、广西、福建等原苏区县也组织前来参观南雄的红色景点。当地文化、旅游、党史等有关部门借助“中央苏区县”的品牌，印制了《南雄市红色旅游宣传册》，设计了南雄市红色旅游线路，与各地新闻媒体、旅行社合作共同推介南雄红色旅游。申报成功当年，南雄市接待游客人数突破100 万，同比增长40.61%；实现旅游收入6.94亿元，同比增长91.71%。

随着申报苏区县的成功，南雄市基础设施建设项目获得广东省和韶关市的大力支持。2012年，韶赣高速建成通车；2013年南雄市内的珠玑旅游大道修建完成；2014年韶赣铁路通车。南雄市的可进入性得到极大提高。在进行现场访谈时，横跨粤赣两省的梅岭景区工作人员说到：“跨过梅关就是江西了。以前我们这里路不好走，到的人少，现在我们这边接待的游客每年都比他们江西那边多。”与此同时，南雄市利用“中央苏区县”的身份，从各级部门筹集资金做好境内革命遗址修复和红色旅游资源开发工作。2011 年，南雄筹集资金修复了“北山事件”遗址和甑盖脑“北山红军游击队医院”遗址；2012年投资修缮中共南雄（中心）县委旧址，修复了梅关古道“北伐军出师处”石碑和古战壕，修建了水口战役纪念公园，重新对南雄市博物馆革命历史展厅进行了布展。2013年，南雄修复了中共五岭地委扩大会议旧址、南雄油山3 年游击战会师旧址和珠江纵队休整地，新建550 个花岗岩烈士墓。截至2014年年底，南雄市共有市级爱国主义教育基地10处，其中，梅岭景区于2012年获评首批“广东省红色旅游示范基地”“广东省爱国主义教育基地”和国家AAAA 级景区。南雄市于2014 年荣获“广东省县（市）域旅游创新发展能力指数奖”第1 名；珠玑·梅关古驿道入选广东省首批中小学生研学实践教育基地。

此外，南雄还借助“中央苏区县”的身份，积极融入粤、湘、赣“红三角”之中，携手三省的原苏区县开展广泛的旅游合作，如以相同的建设标准对部分乡道进行改造以便相互对接；参与中央苏区红色旅游导游大赛、选派红色景点导游员参加全国红色旅游景区导游员和讲解员培训班等。2015 年1 月，中共南雄市委书记曾风保在市委第十二届四次全会上明确提出要借力中央苏区县的优势，大力实施“旅游旺市”战略。南雄市先后编制完成了《南雄市红色旅游发展规划》《南雄市旅游发展总体规划（2012—2030）》，通过“中央苏区县”“红色旅游”这两张牌推动南雄旅游业发展进入快车道，并积极融入广东省和韶关市大旅游产业中。依托“红三角”“泛珠三角”经济圈，南雄市重点打造红色文化，2019 年，全市接待游客553.51 万人次，实现旅游总收入40.5亿元。

在地方政府的积极主动探索下，通过发展红色旅游推动革命老区发展也在中央层面得到重视和支持。2012年7月2日，国务院发布《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21号，以下简称《若干意见》）指出，中央苏区的战略定位之一为：“红色文化传承创新区。加强革命遗址保护和利用，推动红色文化发展创新，提升苏区精神和红色文化影响力，建设全国爱国主义教育和革命传统教育基地，打造全国著名的红色旅游目的地”。2014年3月11日，国务院印发了《关于赣闽粤原中央苏区振兴发展规划的批复》（国函〔2014〕32号，以下简称《批复》），正式批准实施《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》。其中提到：“实施革命遗址保护规划，加大革命遗址保护和修缮力度，保护好中央苏区烈士陵园、东固革命烈士陵园等红色文化教育基地”。在《若干意见》和《批复》的要求下，财政部、海关总署、国家税务总局、科技部、商务部等17个国家部委相继出文，从各自领域一一落实对原中央苏区的扶持。

3.3.2 积极争取政策扶持带动地方经济发展

2010年，南雄市利用成功申报原中央苏区县的机会，向韶关市委、市政府做出《关于请求对原中央苏区县-南雄市经济社会发展给予重点扶持的情况汇报》。在汇报中明确指出：“扶持革命老区在中央政府事权范围内，中央政府应该加大专项转移的支付力度，给予政策的倾斜和扶持，以此进一步体现党和政府对中央苏区县发展的深切关怀，也意味着对中央苏区在中国革命胜利进程中所做特殊贡献和重大牺牲给予一定的回馈和补偿”。

2011年4月，广东省发改委下达了《关于扶持原中央苏区县南雄市、饶平县加快发展有关问题的复函》（以下简称《复函》）。《复函》明确了对南雄原中央苏区县经济社会发展的12项扶持措施，包括财政专项补助、交通建设项目资金补助、开发补充耕地项目补助、扩大外资行政审批权限等。2011 年7 月12日，国家发改委明确同意南雄作为原中央苏区县参照执行西部地区政策；中央财政从2012年起每年安排广东财力补助1亿元。同年，财政部、国家发改委、住房城乡建设部下达5000 万元补助资金，广东省扶贫办安排500万元专门用于原中央苏区扶贫和贫困农户的危房改造，中广核集团出资300 万元在瑶坑村开展饮水和道路等工程建设，改善村民生产生活条件。

2011 年12 月，广东省发改委在南雄召开“促进广东省中央苏区县发展第二次座谈会”，会议明确了要进一步争取落实国家中央苏区县享受西部地区政策及省加大扶持中央苏区县发展。2010—2012 年广东省财政下达南雄市原中央苏区财力补助（中央资金）900万元、900万元和1429万元；2012年省财政共下达南雄市生态保护补偿转移支付补助4589万元（含中央资金）；2013—2014年南雄市享受中央、省财政下拨原中央苏区县“财力补助”4200多万元。

广东省政府连续下发了80 号、104 号省政府会议纪要，要求切实用好国家政策，全力推进原中央苏区县振兴发展。文件要求：（1）省各有关部门在工作当中都要落实好对老区的8 个方面的优惠政策，切实帮助老区群众解决生产生活过程中的实际困难；（2）落实和下发国家拨付的中央苏区县的转移支付和各类建设资金；（3）按照推进基本公共服务均等化的原则，加大省级财政向中央苏区县乡两级的财政转移支付力度。截至2014 年底，南雄市已争取中央和广东省投资项目总计33.4112 亿元；“十三五”期间，共获得上级专项或债券资金125.4 亿元，招商引资引进项目84 个、总投资277.7亿元。

3.4 案例讨论：红色旅游发展中的社会交换

中央政府发起和扶持红色旅游的目的，一方面是依托苏区、老区的红色文化资源和诸多的革命遗址发展旅游，充分挖掘和发挥红色旅游的政治社会化的功能，对游客进行爱国主义教育，增进对国家的认同和对党的忠诚，以增强民族凝聚力。在《关于进一步促进红色旅游健康持续发展的意见》（改社会〔2008〕2464 号，以下简称《意见》）中，明确指出：“强化党的执政意识、巩固党的执政基础，是红色旅游健康持续发展的根本动力；把社会效益放在首位，坚持爱国主义、革命传统教育的正确方向……是红色旅游健康持续发展的基本要求”。在《2016—2020 年全国红色旅游发展规划纲要》中又进一步指出：“发展红色旅游是加强爱国主义和革命传统教育、培育和践行社会主义核心价值观、促进社会主义精神文明建设的重大举措”。另一方面，对于交通不便、经济落后的中央苏区，发展旅游是由其资源禀赋所决定，能够带来比较优势的战略产业。通过发挥旅游产业的综合效应，推动地方经济增长，满足人们对脱贫致富的渴望，被国家定位为可获得民众对党和政府执政绩效的认可和支持的重要手段。如《意见》中明确指出，红色旅游是“推动革命老区经济社会发展，提高老区人民生活水平的经济工程”和“促进和谐社会建设的重大举措”。

中央政府确认和扶持原中央苏区县不仅出于推动地方经济发展的需要，更加蕴含着对革命老区人民无偿支持革命的感激之情。赣南苏区240万人中有33 万人参加红军、60 余万人支前参战；在土地革命时期，赣南人民购买革命战争和经济建设公债368万元，占发行总数的76%，加上随迁的中华苏维埃共和国国家银行直属瑞金支行2600万元存款，两项折现银价高达1500 多亿元。特别是中国共产党第一代和第二代领导人都曾亲自领导革命，对革命老区感情深厚。因而在革命成功并建立政权后，出于“吃水不忘挖井人”的道德风范和深厚情感，中国共产党力图回报和补偿老区人民在革命期间的贡献和牺牲，政府长期安排财政给予一定的扶持和补偿。

中国共产党后续继任的领导人同样非常重视老区的发展。1996 年9 月，江泽民同志在视察赣南老区时指出，“我们任何时候都不能忘了老区人民。中央革命根据地和其他革命根据地对中国革命做出了重大贡献和巨大牺牲……我们要继续大力关心老区人民群众的生产生活，加大人力物力财力的投入，切实帮助老区加快致富发展步伐……让老区人民生活得更加富裕、更加幸福”。2011 年11月4日，时任国家副主席习近平同志在“纪念中央革命根据地创建暨中华苏维埃共和国成立80 周年座谈会上的讲话”中也肯定了老区人民的贡献：“中央苏区的历史是中国共产党领导新民主主义革命的一段非常重要的历史……为中国革命的胜利作出了巨大牺牲和重大贡献”“党和人民永远不会忘记”。国务院在《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》中明确指出，“赣南等原中央苏区地跨赣闽粤……为中国革命作出了重大贡献和巨大牺牲……振兴发展赣南等原中央苏区，既是一项重大的经济任务，更是一项重大的政治任务”。《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》明确要求红色旅游发展要“发挥促进老区振兴、脱贫攻坚的重要作用”。

从2012 年年底以来，习近平、李克强等多位中共中央政治局常委，分别就赣南苏区振兴发展问题做出了10余次重要批示，充分体现了中央对赣南苏区振兴发展的高度重视和“感恩回报、关心补偿”的理念。在原中央苏区的基层政府看来，如果没有中央老同志心系苏区、情倾老区、鼎力玉成，《若干意见》肯定不可能这么快顺利出台。

红色旅游服务和产品的直接供应者是地方政府、地方居民和旅游企业。对于地方政府而言，发展红色旅游、申报苏区县除了在政治上和行动上与中央政府保持一致外，更重要的是可以利用中央的优惠政策发展红色旅游，推动地方基础设施建设和经济发展。可以说，地方政府发展红色旅游和申报的初衷和动力，在于大力发展经济和改善革命老区群众生产生活条件。为此，地方政府主动向中央争取区域性政策，积极申报中央苏区县获得相应的政治身份，通过与中央政府在政治上保持一致，从而获得中央的政策和资金扶持，提升旅游知名度，推动地方经济发展。

早在中央批复《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》之前，粤闽赣三省就意图联合推动中央苏区振兴发展成为国家战略。在三省联合编制并上报国家发改委和国务院的《中央苏区振兴规划》中，就明确表达了对中国共产党执政和中央各项方针政策的支持，“中央苏区县对中国革命具有重要的贡献，中央苏区县人民对党和革命事业无限忠诚……”，但同时也强调：“革命老区作为一种特殊的类型区，需要国家给予更多的关注和扶持。国家有关部门要把加强扶持老区特别是原中央苏区发展列入议事日程……提出扶持革命老区的具体政策措施”。要求中央从财税金融、土地、重大项目等方面给予原中央苏区县特殊政策，以实现“到2020年，中央苏区县人均收入达到全国平均水平”这一共同富裕的目标。在地方政府看来，中央扶持老区开展红色旅游，也是“感恩”革命老区人民历史贡献的道义之举。“扶持革命老区在中央政府事权范围内，中央政府应该加大专项转移的支付力度，给予政策的倾斜和扶持，以此进一步体现党和政府对中央苏区县发展的深切关怀，也意味着对中央苏区在中国革命胜利进程中所做的特殊贡献和重大牺牲给予一定的回馈和补偿”（《中央苏区振兴规划》）。

根据《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》，南雄市申报中央苏区县成功后，企业所得税税率可以从25%（其余中东部地区为33%）下降为15%；土地方面如使用国有未利用土地，可以免缴土地补偿费。财政方面可享受中央财政2012 年度3.02 亿元的国家重点生态功能区专项转移支付，并且还将逐年增加。不仅中央财政会补助中央苏区县，省级财政也会补助。因此，“以老区为抓手，上下有支持、左右有照应、前后有镜鉴，易达到、是可行、能成效”，成为革命老区县利用国家给予的制度空间实现“共同富裕”的新突破、新探索、新延伸。在2010年6月29日，南雄市举行确认为中央苏区县庆祝活动，时任中共南雄市委书记林楚欣明确指出，“要以荣耀为契机，争取国家和省对‘中央苏区县’的优惠政策和支持”。在访谈中，中共南雄市委某常委也指出，“南雄被确认为中央苏区县是南雄招商引资、发展经济千载难逢的机遇。南雄如果能抓住这一机遇，就有可能实现跨越式的发展”。

地方民众同样将成功申报中央苏区县视为经济发展的机遇。根据2013年12 月至2014年1月对南雄市的政府工作人员、旅游从业人员以及当地居民3 类群体的调查表明，80%的当地民众知悉南雄申报中央苏区县，说明申报中央苏区县不仅受地方政府重视而且被普通民众所重视。对于申报中央苏区县给南雄带来的实惠。34%的受访者认为“有很大促进推动作用”，66%的受访者认为“有推动作用”。在调查涉及的3类受访群体中，29%的受访者认为申报中央苏区县成功后“收入明显增加”，51%的受访者认为“交通更加便利”，22%的受访者认为“环境得到美化”，66%的受访者认为以上三者兼有。不少受访公务员认为，中央对于苏区振兴发展的支持是全方位的，不仅给了“真金白银”，而且给了重大政策。一位镇长谈道：“当然要感谢中央啦……该修的修了，该补的补了。以前我们这里年轻人结婚要么到韶关，要么到武汉去拍婚纱照。现在路通了，到广州就4 个小时。以前我们财政根本拿不出钱来搞这些事情，主要就靠种植烟叶的收入。现在好了，还有这么优惠的政策！我们镇今年就落实了两个投资几个亿的大项目。”

受访群众对于南雄市申报中央苏区县后当地红色旅游和经济发展状况，也普遍持积极评价。98%的受访者认为，申报中央苏区县后对当地红色旅游发展“有很大促进推动作用”，能从中得到实惠。一位家庭旅馆业主很开心地谈道：“以前我们这里（旅游）发展不是很好，酒店都没几家。都是些做生意的。酒店嘛就只有市里面那3家。申苏那年一下子来了很多人，我们这里爆满。现在好多游客来了都找不到地方住……”景点周边某居民也反映：“申报好！以前那个房子（北山事件遗址）都要垮了，还有那个碑（南雄烈士纪念碑），路都没有，根本上不去。现在好了，都修好了，还铺了路。连我们这边的房子和路都整修好了……”

地方政府除了“充分发挥这一‘金字招牌’作用，放大‘苏区’效应，用好、用足、用活中央和省的各项扶持政策”外，作为对中央高度重视、深切关怀和倾力支持的回报，还纷纷向中央表示政治和经济上的全方位支持。原中共南雄市委书记曾风保在南雄市委十二届四次全会上的讲话中指出，“要广泛凝聚南雄人民振兴发展的民心民力……突出抓好‘永远热爱党，永远跟党走’主题教育实践活动”。赣南苏区于都县总工会在关于《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》宣讲提纲中也明确写道：“《若干意见》得以在这么短的时间内出台，充分体现了中央的关心和支持……作为新一代苏区儿女要永远记在心上……应该永记党恩，永铭党情，永远热爱党，永远跟党走”。在调查中，89%受访者认为中央扶持苏区县发展是出于对老区人民的关爱；98%受访者认为是中央对老区经济发展的重视。南雄老促会会长激动地谈道：“可以这么说，如果没有中央对苏区人民这种情感，没有这种关怀，我们要落实各种政策肯定不可能这么顺利……”

4 研究结论

4.1 红色旅游发展中的央地关系与动力机制

政府是旅游发展中的重要力量和机构，但现有研究探讨的都是“应然的政府（逻辑上的政府/抽象的政府）”而非“实然的政府（实际运作中的政府）”，也欠缺对于红色旅游发展中两股最重要的力量——中央政府与地方政府之间的关系与社会互动的学术关注。本文通过对南雄市申报中央苏区县以推动红色旅游发展事件的回溯，从社会交换的视角揭示中央政府和地方政府基于各自的利益和目标作用于红色旅游的发展过程。研究发现，红色旅游是中央政府和地方政府基于自身利益进行社会交换的结果，且这种交换超越了唯经济利益导向的博弈，并嵌入了中华民族深厚的“反哺”“感恩”文化，从而呈现出中国在向现代国家治理模式转型过程中，将现代法治（制度治理）与德治（情感治理）相融合的治理理念。

从制度治理上看，可以将红色旅游的运作机制概括总结为一种“目标/激励-责任/动力”社会交换模式。中央政府率先提出规划建设目标，引导红色旅游吸引物的选择，明确其政治定位，同时提供资金或政策激励行动，加强中央意志的向下渗透与传递；地方政府为获得激励（动力）而承担相应的工作责任，同时充分利用激励政策推动地方经济发展，努力向中央提出的规划目标靠拢。中央政府的“目标/激励”正好对应地方政府的“责任/动力”，央地之间基于“自愿、回报以及指向他人的行动”的社会交换原则而产生积极的互利与合作，相互间建立起忠诚、互信和责任（图1）。

图1 中央政府与地方政府有关红色旅游的社会交换Fig.1 Social exchange between the central government and local governments on red tourism

从情感治理来看，与以往研究者将政府运作简化为一套固定的行政程序，从财政分权或人权事权角度讨论央地关系不同，中央和地方在红色旅游发展中不仅遵循互惠原则，还嵌入了“情感互动”和道义准则。饮水思源、不忘恩情，不仅是中华民族世代传承的美德，也是世界政治文明伦理道德的基本要求。出于“吃水不忘挖井人”的感恩之心以及革命前辈对老区人民的深厚感情，中央政府努力在“依法治国”要求和符合现代行政管理规范的基础上，通过创设制度空间激发地方政府主动性，来补偿老区在革命期间的贡献和牺牲。中央基于“感恩”原则的义利交换不仅满足了地方寻求回报以推动自身经济发展的诉求，同时也激发地方产生更强的共同责任感和积极情感。中央-地方这种结构性依赖和情感联结共同形成了红色旅游发展的内生动力机制。与之同时，红色旅游也成为中国政府在向现代化转型过程中基于传统“义利统一”思想而形成的一种新的治理手段。

在央地社会交换过程中，地方政府充分发挥主动性和积极性是不可或缺的条件。从红色旅游的发生学来看，20 世纪90 年代末，江西省最早将革命地打造为旅游产品推向市场。2001年，中国共产党成立80 周年时，江西省旅游局正式提出了“红色摇篮，绿色家园”宣传口号，并在全国率先制定了《江西省红色旅游发展纲要》。2004 年10 月，江西省发起了“2004 中国红色之旅万里行”旅游宣传推介活动，引起了中央政府的高度重视，并被评价为“我国旅游业发展史上的一个壮举”。其红色旅游实践以及红色旅游规划编制时间早于国家一期规划的发布时间（2004年12月）。可以认为，红色旅游是中国的基层政府与中央政府共同创设（co-creation）、合力营造的结果。其产生类似于1978 年小岗村民冒着巨大的风险按下红手印，将村集体土地“分田到户”，得到了中央的肯定，从此拉开了中国农村改革的历史序幕。红色旅游是江西在旅游发展竞争中诞生的创新旅游产品，是发挥民间智慧的成果，也是中央政府重视基层探索实践和民间智慧，并加以规范化和积极引导的结果。南雄申报中央苏区县，《中央苏区振兴规划》以及中央推动老区红色旅游发展的若干意见的出台，也都是地方在维护权威和遵从行政规范的前提下积极争取中央制度支持的结果。作为中央在常规行政治理的基础上叠加的中央对老区的情感治理的一种手段，红色旅游既符合“中央统一领导”的特点，也展现出“充分发挥中央和地方两个积极性的方针”，是中央遵循我国《宪法》第3条第4款“充分发挥地方主动性原则”的具体体现。

红色旅游也因其具有的政治社会化功能和促进经济发展的功能，同时满足了中央和地方的利益诉求，既起到了维护中共执政合法性和正当性的作用，同时也满足了地方发展经济的要求。作为一种重要的政治整合机制，红色旅游将权力、资源和目标并非完全一致的中央政府和地方政府的利益整合在一起，将社会中的政治行动控制在基本秩序框架之内，避免形成政治分歧或政治冲突，成为构建和谐央地关系、维护中国纵向政治制度稳定的一股重要力量。红色旅游也提供了新的沃土来审视中国的行政现象，并揭示出顶层设计与地方自主相结合的特征事实，为理解新时期中国政府间关系以及国家治理提供了一个新的视角和框架。

4.2 Zhao和Timothy的粗疏

Zhao 和Timothy 在对古田镇红色旅游的考察中，将中央政府投资建设当地道路基础设施和修复景点视为中央政府对地方政府的行政自主权的剥夺，认为红色旅游是中央政府自上而下强权干预的结果，并由此将中央政府和地方政府视为控制者-傀儡关系，并未秉持研究者应有的实事求是的态度。其粗疏之处在于：其一，未能进行深入的实地调查，对红色旅游整体发展格局了解不足。Zhao和Timothy 对古田县的调研历时较短，主要聚焦于2010 年春节期间原国家主席胡锦涛同志考察古田镇这一局部事件背景之下的古田道路和旅游基础设施建设，既未对当地红色旅游发展历程进行追溯回顾，也未完整地还原上述事件发生和发展的整个过程。其二，研究设计不当，材料使用偏颇。该文主要采用访谈法收集材料，所涉访谈人物仅限于乡镇基层人员和当地居民，未能覆盖不同政府层级且缺少档案材料相互印证，无法揭示真实的上下级政府的行政互动过程。其三，未能把握红色旅游的特殊性，不了解红色旅游与一般性旅游在运作过程中的核心差异及其作为非常规政府事务的独特性。其四，在研究中持先验政治立场。从自身所持政治自由主义立场以及所处社会政体来理解中国，无视中华人民共和国成立以来在民主政治建设、国家行政管理等各方面的进步，仍然将中国视为封建国家，并将这种历史偏见携带并植入研究之中，导致其研究设计不当、研究取材有偏，不能真正理解中国红色旅游发生发展的整个进程。

Zhao 和Timothy 的研究，如同手中仅有几小块拼图碎片却非要靠着想象完成一幅宏大图景，难免失真和偏颇。它从方法论上提醒中外研究者，对于中国的研究要更多地去关注“实践”和“实然”，而不是书本上的“应然”或基于自身价值观的“想象”。特别是对于凸显结构特征的制度分析，更加需要重视具体实践或事件性过程对于揭示结构特征的重要价值。研究者不能只是通过访谈，辑录受访者的口述材料，将处于实践状态的社会现象静态化、碎片化，而是需要将过程本身视为一个独立的解释源泉。对于具体案例的研究也需要放在社会宏观整体格局下和历史视野下来进行考察，揭示隐藏在案例或事件背后的结构、功能与制度特征。

4.3 红色旅游：需要从运动式治理走向常态化的文化治理

《礼记·大学》曰：“国不以利为利，以义为利也”。从社会交换双方来看，互惠或对他人偿还义务是维持长久稳定的交换关系的重要原则，只有双方都相信对方会履行自己的长期义务，现存的交换关系或权力的合法性才能得以持续性存在。“目标/激励-责任/动力”导向的红色旅游发展模式虽然突破了常规事权或委托-代理关系中各级政府的层层政策转译过程，在一定程度上避免了政策转译偏差和地方政府选择性执行风险，使得红色旅游发展中央地关系的协调性增强，同时也调动了地方政府的积极性。但这种引导性、规划性的治理方式存在着约束性不强的问题，可能导致规划实施和落地效果偏离规划目标。从地方政府来看，红色旅游是一种叠加在常规事务之外的非常规事务。地方政府虽然有充分的政策空间和行动激励，也面临着事务的暂时性、政策的不确定性和可获得资源的稳定性问题，这将可能导致地方政府在红色旅游发展中持短期行为或形式化倾向。

红色旅游作为社会主义核心价值观的传播机制和实现政党认同的“强基固本”工程，具有全局性、基础性和深远性的意义。以中国共产党为核心的政党-国家治理结构是中国特色社会主义最根本的治理特征。无论何时何地，国家对于公民的国家认同、政党认同的建设不可或缺。红色旅游的发展必须跳出运动式或非常规治理模式，探寻有助于红色旅游稳定性和系统性发展的新路径。建议：第一，中央政府应将红色旅游作为推进国家文化治理的重要手段和途径，将红色旅游纳入政府常规事务之中，建立起一种常态化治理机制，使之日常化，而非叠加在常规事务上的专项事务。第二，红色旅游的发展也需要跳出部门思维和单一产业政策框架，增强全局意识，将红色旅游纳入当下社会经济发展的大系统中，与经济发展、环境保护、生活质量提升相互关联，统一于国家和地方的整体性的规划和发展之中，以避免出现政策执行与政策协同方面的困境。第三，强化规划目标约束，引入第三方评估机构进行发展动态评价，消解红色旅游发展中的形式主义倾向或短期行为，确保规划目标得以落实。

“义利统一”原则不仅是中央政府的文化规范，也是地方政府的行为规范。地方政府是红色旅游的管理者和服务提供者，同时具有“经济人”与“政治人”的双重特征。红色旅游包含着中央政府对地方政府发展经济和施行教化的激励，其教育导向性决定了地方政府不能够完全“以市场为导向”，而是必须承担起教育责任，忠实于红色教育的根本性目的。如果地方为了确保红色教育的严肃性和原真性，完全依赖于“等靠要”，那么中央政府最终将无法承受资源负担。因此，地方政府需要更加灵活地结合本地状况用活、用好政策，在确保方向正确的情况下，积极探索建立更加可持续、盈利能力更强的红色旅游发展模式。在当代市场经济条件下，红色资源不仅是一种历史遗产，更是一种具有经济价值的不可再生资产。建议用“红色资产”的概念统领包括红色文物、遗产遗迹和红色文艺作品在内的多种资源的保护和利用，将其视为具有文化性质的国有无形资产，将红色旅游作为推动地方文化繁荣和经济复兴的契机，开发更具创意性和参与性的红色旅游产品、红色文化产品、红色创意产品。各地在红色游旅发展过程中也应超越部门主义的桎梏，将红色旅游纳入地方全局整体发展之中，将特定区域内的红色资源与其与周边的其他自然资源、历史文化资源、生态资源、产业资源等整合，充分利用数字技术为红色文化产业发展、文化治理提供支持，从而获得社会、经济、文化、精神层面的可持续发展动力。

随着红色旅游的蓬勃发展，保护生态环境必将成为红色旅游地未来的一项艰巨而紧迫的任务。在2021年2月国务院下发的《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号）中，明确提出了“促进（老区）绿色转型发展”的要求。许多地方政府在发展红色旅游的过程中，普遍结合当地自然资源禀赋条件，将红色文化与自然山水、生态环境、历史文化、民族风情、田园风光等旅游要素相融合，以推动地方由单一的红色景点观光向旅游产品多元化方向发展，但多元融合的过程中应高度重视并控制旅游的环境影响与社会文化影响，真正做到“红色精神”与“绿水青山”协同互补，平衡红色旅游发展的社会效益、经济效益和环境效益。这既是扎实推动落实中央生态文明建设的总体要求，也是为红色旅游可持续发展承担责任的重要标志。在生态文明建设过程中，中央政府和地方政府在其中如何协调互动，如何共同推动旅游发展和生态环境治理，亦可以成为未来研究央地关系的新视角。