合同节水管理存在的问题及对策

滕 月，吕春玮

(1.哈尔滨商业大学 经济学院，黑龙江 哈尔滨 150028；2.黑龙江大学 水利电力学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

我国是水资源短缺的国家，人均水资源量远远低于世界平均水平。伴随人口增长和社会经济的快速发展，水生态、水环境日益恶化，水资源严重短缺已经成为国民经济高质量可持续发展的主要制约因素。基于我国水资源严重短缺的现状，2014年，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，强调“从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置”[1]。节约用水、提高水资源的利用效率是解决水资源稀缺问题的最根本所在。但是，水资源的有效配置和节约使用仅仅依赖政府行政力量的干预是远远不够的，必须发挥好市场在水资源配置中的决定性作用，通过建立健全市场机制，引导全社会的力量广泛参与[2]。

1 合同节水管理概念的提出

节约用水是构建节水型社会的必要条件，而节水目标的实现主要取决于用水户的努力。现实的困境是，用水户往往没有足够的资金和技术去承担用水设施的整体翻新、节水设施后期的维护、工作人员的培训与管理。为了提高用水效率，达到节水目标，用水户盲目地进行用水设施的改造，还可能造成严重的后果以及资源的浪费[3]。

为解决这一难题，2014年，水利部提出了合同节水管理这一新的管理理念，力图借鉴合同能源管理经验，为社会资本投入节水产业提供有效激励，从而打造出一种市场化的新型节水模式。合同节水管理是指节水服务企业与用水户以合同形式，为用水户募集资本、集成先进技术，提供节水改造和管理等服务，以分享节水效益方式收回投资、获取收益的节水服务机制[4]。由于兼顾了各方主体的利益，用水户、节水服务公司和社会资本愿意参与其中，合同节水模式能够有效推进节水服务产业化，加快我国节水型社会的建设[5]。

2 合同节水管理的类型

2.1 节水效果保证型

此种类型下，节水服务公司与用水客户签订合同，合同约定要达到的节水效果，节水改造的成本由用水户承担，节水服务公司负责节水改造的过程。达到约定目标，用水客户向节水服务公司支付约定的节水改造费用；如未达到约定的节水目标，节水服务公司支付违约金[6]。此模式主要适用于用水规模较小、改造技术难度不高的中小型用水户的节水设施改造[7]。

2.2 节水效益分享型

在此种类型下，节水服务公司与用水客户签订合同，合同规定最终的节水目标以及项目实施后的收益分配情况。在合同期内，节水服务公司承担全部融资和项目运行的风险，用水客户负责配合施工，提供用水信息，履行约定的支付义务；待合同期满且客户与公司之间的收益分配完成后，用水客户享有改造后节水设施的所有权[8]。该模式主要适用于高耗水企业、公共机构等[9]。

2.3 用水费用托管型

在此种类型下，用水客户将节水改造与设施的运行全权委托给节水服务公司，并按照两者之间的约定去支付用水托管费用，主要适用于大型公共建筑或中小型供水企业[10]。

3 合同节水管理的现状及存在的问题

3.1 合同节水管理取得初步成效

2016年以来，水利部积极部署，推动实施了一批合同节水管理项目，合同节水管理初见成效。“十三五”时期，全国在公共机构、高耗水工业等领域实施了181项投资额50万元以上的合同节水管理项目，带动社会资本投资超过20亿元，节水量达1.78亿m3/a，产生直接经济效益约6.21亿元。其中河北工程大学和中国地质大学是两个比较典型的合同节水试点[11]。

在水利部的推动下，河北工程大学与北京国泰签订了为期六年的节水服务合同，在河北工程大学主校区和中华南校区建立了效益分享型的合同节水管理的试点，其中北京国泰负责承担前期投资、项目运营费用，对校内的用水设施进行检测，制定节水方案，得到学校同意后进行节水改造，在协议期内还要对改造的用水系统进行监督监测以及维护[12]。待合同期满后，保守估计还能再运行九年。对于节水收益分配，双方以2014年校内的年用水量为基础数据，前三年以35%节水率的收益归公司所有，后三年按8∶2、7∶3、5∶5的比例分享节水效益，据统计，学校从2015年4月—2019年6月共节水632.3万m3，共节约水费2744.2万元，年均节水率为48.04%；北京国泰企业总投资1182.0万元，收益2089.5万元[13]。

2017年7月，贵州新能源公司与中国地质大学签订了节水管理合同，贵州新能源公司负责为学校提供水资源诊断、节水方案设计、节水技术选择、项目融资、节水设备采购、安装调试、运行维护、人员培训，以及节水系统监测等一整套的系统化服务。对于节水收益分配，双方约定前五年的分配比例为8∶2；后五年为5∶5。按照节水预期计算，在十年合约期内，预计创造节水效益为1600.0万元，学校节省的水费为350.0万元，企业可以分得1250.0万元收益，远远大于前期投入的650.0万元成本[14]。用水费用托管型的合同节水模式给双方带来了可观的经济收益。

3.2 合同节水管理存在的问题

尽管合同节水试点工程已经取得了预期效果，但合同节水在我国仍是一个新生事物，仍处于探索阶段，市场机制尚未建立起来，引导作用还不强，社会参与度远远不够。

3.2.1 用水成本偏低

长期以来，我国的水价相对偏低，用水户购买新水的成本远远低于节水改造成本。节水技术、水资源的循环利用和水环保措施得不到重视，节约用水得不到相应的支持与回报，导致用水户缺乏节约用水的内在动力，不愿意在节水方面进行投入，水资源浪费现象十分严重。

3.2.2 节水收益偏少

从经济学的角度看，节水行为具有正外部性，即节水的社会收益与私人收益不一致。节水行为虽然能带来很高的社会效益和环境效益(MRS)，但节水的私人经济收益(MRP)相对要低很多，如图1所示，当私人节水边际收益(MRP)与边际成本(MC)相等的原时，节水的私人利益达到最大，此时的节水量为X1。而社会的最优节水量是由社会收益(MRS)曲线与边际成本曲线(MC)的交点决定的，此时节水量为X*。由于缺乏有效的补偿机制，节水行为带来社会效益和环境效益并没有转变成节水者的私人收益，所以用水户没有节水动力，节水行动不足,实际节水量X1低于社会最优节水量X*。

图1 节水的外部经济与资源配置失当

3.2.3 投融资渠道不畅

节水首先要对原有的用水设施进行改造，需要投入大量资金。我国合同节水管理的起步较晚，目前还没有形成较为固定的投融资型式[15]。投资渠道不畅、投资能力不足是合同节水发展的一个主要制约因素。

郑晓等人发现资金不足是影响我国水利行业节水效益发展的重要原因。合同节水管理可以对水利的投融资体制进行改革，为保证社会资本参与的积极性，建议政府使用贷款贴息、无偿拨款、助资基金等方式，解决节水服务公司前期投资大，回报周期长，投资意愿低等问题[16]。

唐仲辉认为合同节水管理需要金融政策的支持，并对于绿色金融政策进行了详细描述，发现政府已提出了债券、信贷、基金等相关的金融支持政策，但是具体规则需要进一步细化、完善，提出允许节水服务企业对项目打捆发行绿色债券，研究制定节水信贷指引政策，充分利用好各类绿色发展基金等相关建议[17]。

郭陆祥等人对于合同节水管理的投资模式以及现状进行了介绍，由企业先行进行投资，而后与用水户共享节水收益，从而提高了社会资本参与的积极性、降低了用水户面临的风险[18]。

王小胜等人对效益分享型的投资风险进行研究，并提出了相关的投资风险模型，并将收益与投资风险相结合，构建出了合同期决策模型，帮助节水服务公司进行投资[19]。

3.2.4 财税支持力度不够

长久以来，在节水领域的投入高度依赖财政资金，投入规模受到了很大限制，制约了节水产业的发展。作为一种新型节水管理模式，合同节水尚处于起步阶段，需要政府的政策扶持，税收扶持政策是达成这一目的的直接手段。政府可以将节水产生的环境效益和社会效益通过减税或补贴的形式返还给企业，转换为企业的经济效益，去维持行业的合理利润，培育节水产业发展。

周哲宇对于增值税、企业所得税优惠、水资源费改税等税收政策进行了介绍与分析，发现财政支持力度偏弱、税收优惠适用范围较小等问题，提出了健全节水财政投入政策体系、拓宽节水企业和设备税收优惠措施与范围等建议[20]。

马妍等人通过对节水服务企业的所需政策进行分析，提出将企业所得税和增值税作为主要优惠税种，建立包含有节水服务企业、用水企业和节水器具生产企业的税收优惠政策，使节水行业得以良性发展[21]。

4 推动合同节水管理的对策建议

解决合同节水管理市场发育缓慢，需求疲弱、供给不足的问题，从根本上来说，还是要依靠利益驱动。政府要在理顺市场机制、加快市场培育方面发挥积极的作用。

4.1 完善水资源价格形成机制

我国的水资源价格多由政府制定，在定价过程中对水资源生态补偿成本、水利基础设施运行成本以及其他社会成本等未能充分考虑[22]，导致水价过低。水资源的低价格与其经济价值不相匹配，造成节水市场发育迟缓，节水产品、节水技术得不到广泛运用，节水服务产业发展缓慢。

在市场经济中，价格必须能够真实地反映资源的稀缺程度，才能真正成为引导供求双方行为的指挥棒。因此，要建立健全我国水价形成的市场机制，使水价能够真实地反映水资源稀缺程度和供水成本，只有这样才能促进全民节约用水、产业结构调整和生态补偿。

4.2 完善水权交易机制

节约下来的水要产生经济收益，就必须有流转的可能。因此，政府要大力发展和规范水权交易市场，积极推进水权交易市场化、制度化、规范化。积极进行水权交易模式创新，只有把节水改造和合同节水产生的节水量纳入到水权交易，变成真正的经济效益，才能真正实现合同节水管理的市场化。

4.3 完善财税金融支撑体系

只有节水收益能弥补节水成本时，节水需求和节水产业才有发展的空间。要想提高社会资本投入节水领域的积极性，必须要两手发力，充分发挥政府和市场两方面的优势，为节水服务产业的发展提供政策上的支持。合同节水管理为财政资金与社会资本的结合提供了新的通道，可以有效将财政政策与市场机制联合起来，提高投资、节水效益[23]。政府部门出台财税金融补偿机制，对于参与合同节水管理项目的企业进行财政补贴，推动建设财政扶持合同节水管理的相关财政补偿细则；完善税收补偿机制，对于节水服务企业和用水户的所得税、增值税进行减免；与相关部门共同完善绿色债券、绿色信贷等在合同节水管理的应用细则。总之，要让节水服务企业和用水户均能降低投资成本，增加投资回报，享受到节水收益。