农户与政府气候变化认知及适应措施比较研究——以河南省为例

全水萍，李颖明*，汪明月

（1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049）

20 世纪50 年代以来，气候系统出现了明显的变化，全球气候变暖已是不争的事实[1]。为应对气候变化，各国根据自身情况确定了国家自主贡献（NDC），以期通过适应和减缓措施来减少和管理与气候变化有关的影响和风险[2]。气候变化减缓行动难以在短期内削弱气候变化带来的负面影响，制定和实施气候变化适应政策、提高应对气候变化不利影响的抵御和恢复能力更具有现实紧迫性[3-4]。农业是受气候变化影响最敏感的领域之一，气候变化对农作物产量的负面影响比正面影响更为常见[5]。2000 年以来，国外学者开始探讨气候变化背景下适应性管理实施策略[6]，近年来，农业气候变化适应管理成为农业可持续发展研究热点[7]。如何使农业系统适应气候变化，最大限度地减少气候变化的不利影响，利用其有利影响，对于促进农业可持续发展，保障粮食安全具有重要意义。

农业适应气候变化的主体主要是农户和政府[8-9]。农户是从事农业生产的直接主体，是农业适应气候变化的微观决策主体。政府是为整个农业生产过程提供公共产品和服务的主体，是农业适应气候变化的重要参与者，也是农户适应的影响者，政府在农业适应气候变化方面发挥着关键作用。农户适应是基于气候变化对自身农业生产和利益的影响而实施的自主性适应，政府适应是以满足农业生产者对气候变化公共产品和服务物品的需求而实施的计划性适应[10]。农户适应和政府适应的目标并不一致，因此可能会导致利益冲突，即农户的个人适应措施可能会导致负面的外部影响[11]，政府实施的公共适应措施可能不利于农户的私人利益[7，12]。

目前，关于农业主体对气候变化的适应，相关研究主要可分为三类，一是关注农户适应，就农户对气候变化的认知、适应措施、影响因素及效果展开了丰富的研究[11，13-18]；二是关注政府适应，主要对政府在农业领域开展的应对气候变化适应措施进行梳理[19]、对政府适应过程中的障碍与对策进行分析[20]；三是关注政府适应政策对农户适应的影响，在研究农户适应时考虑了政府支持对农户适应的影响[21-23]，相关研究基本肯定了政府支持的正向作用。随着研究的深入，学者开始探索公共适应与私人适应的关系，尝试构建分析公私适应关系框架[8]。

综上，已有研究着重从农户适应或者政府适应的角度进行分析，但从农户和政府对比的视角，比较研究农户和政府气候变化适应的研究较为缺乏。本研究选择河南省小麦种植户和基层政府作为研究对象，通过分析麦农和基层政府对气候变化的认知与适应措施的特征和差异，提出相关政策建议，以促进农业系统对气候变化的适应，保障农户生计和国家粮食安全。

1 材料与方法

1.1 研究区概况

研究选取河南省作为调研区域，其原因主要包括以下三个方面：其一，河南省是我国13 个粮食主产区之一，在我国农业生产中占有重要地位。根据我国农村统计年鉴的数据，多年来河南省的粮食播种面积和粮食产量均居全国第二。2018 年，河南省的粮食播种面积和粮食总产量分别占全国的9.3%和10.1%[24]。其二，河南省位于亚热带和暖温带交界地带，受地形过渡带的影响，其气候过渡性和灾害多发性均十分明显[25]。近50 年来河南全省年平均气温上升了约0.8 ℃，同时极端气象灾害的发生频率和强度呈明显增加的趋势[26-27]。其三，研究显示气候变化对欧洲、东南亚和中国的小麦产量以及中国的玉米产量产生了负面影响，而对东亚的水稻、北美和南美的大豆产量影响较小[5]。河南省主要粮食作物是小麦和玉米[25]，受气候变化影响明显。综上，河南省作为小麦生产大省，其气候变化明显且小麦产量对气候变化的响应非常敏感，这使得河南省成为研究气候变化对农业生产影响的典型地区[24]。采取适应性措施是应对气候变化对农业影响的重要策略，选择河南省作为研究区域具有一定代表性。研究区域位置及样点分布见图1。

图1 研究区域位置及样点分布Figure 1 Sampling point distribution in the study area

1.2 样本选择

研究选取河南省小麦种植农户（简称“麦农”）为农户研究对象，采用分层非概率随机抽样的方法选择样本。麦农抽样程序由5个步骤组成：①选取6个市：根据河南地理、气候分布特点，选取安阳、开封、许昌、周口、南阳、信阳6 个市，大致均匀分布在河南小麦种植区的东、南、西、北、中5个方位；②抽取6个县：从选取的每个市中随机抽取1 个县，研究选中了内黄、兰考、长葛、西华、邓州、息县6个县；③抽取18个乡镇：在选中的每个县随机选取3 个乡镇；④抽取18 个村：在选中的每个乡镇随机抽取1 个村；⑤在每个选中的村选取20 家农户。在实际调研过程中因无法获得准确完整农户名单，根据农户名单选取也容易遇到选中的农户因各种原因无法完成问卷的情况，调研人员根据实地情况选择农户入户调研，每村完成约20份农户问卷。

以政府为代表的公共适应的主要手段是制定适应气候变化的相关政策并执行相关适应措施。县、乡两个层级的地方政府是中国政府层级的最基层，县、乡政府直接面向广大农户，是实施气候变化适应政策的主要行为者，一般将县、乡政府称为基层政府[28]。基层政府对气候变化的认知及适应偏好和能力，会对公共适应政策落地和个人适应措施产生重要影响。因此，选择县、乡政府两个基层政府作为研究对象。

应对气候变化对农业生产的影响是非常复杂的系统工程，涉及农业、林业、水利、国土等众多部门，这些涉农政府部门在决策和实施气候变化适应政策方面发挥重要作用。乡镇政府直接面向广大农户，对接县农业局等涉农政府部门，是贯彻与执行农业气候变化适应相关政策的直接主体。因此，在确定了6 个调研县后，每个县都选择县农业局、县林业局、县水利局、县国土局4 个部门进行调研；在每个县随机抽取的3 个乡镇中，随机选取一个乡镇政府进行调研。最后在选取的30 个政府部门中，每个部门选择两名高层管理人员进行问卷访谈。

1.3 问卷设计与调查

从农业生产的角度看，农户适应气候变化属于生产决策范畴，包含两方面的内容：一是对农业生产的传统投入要素进行重新配置，改变要素投入比例或组合形式，以适应新环境的改变；二是积极采纳可以抵御或适应气候变化的新技术或新的管理方式，以提高农业适应气候变化的能力。麦农调查问卷的内容分为5 个部分：①家庭的基本情况调查（性别，年龄，受教育程度，小麦种植面积）；②对气候变化的感知情况（是否意识到气候变化，气候变化的具体表现形式）；③关于气候变化对农业生产影响的认知（气候变化是否影响农业生产，影响的具体表现形式）；④气候变化适应措施（是否采取适应措施，实施何种适应措施）；⑤对政府未来适应政策的需求。

农户适应气候变化主要经历观察、感知和行动3个递进的阶段[29]，为了准确收集农户实际气候变化适应措施的相关信息，本研究采用了结构化问卷。主要询问每个麦农以下3 个偶发问题，以确保其生产调整是对气候变化的实际反应，而不是由于其他压力[14]：①在过去的10年里，你觉得当地的气候状况有什么变化吗?如果是，有什么变化?②气候变化对小麦生产有影响吗?如果是，有什么影响?③你们采取了什么行动来应对气候变化?如果是，采取什么行动?

基层政府调查问卷的内容包括单位基本情况和气候变化的认知与适应措施两个部分。单位基本情况主要包括员工数量、员工年龄情况、员工学历情况、技术人员情况、员工培训情况。气候变化认知与适应措施主要包括对气候变化的感知、对气候变化影响农业生产的认知、农业适应气候变化措施的选择，以及政府应提供的适应措施的选择。

问卷调查由专业研究人员完成，采用一对一的问卷调查、访谈法等参与式农村评估法（PRA），于2018年9—11 月对农户和基层政府工作人员进行调研。共获取麦农问卷358份，其中有效样本314份，主要剔除了一些小麦种植面积为0的玉米种植户；共获得30个基层政府单位问卷59份，其中有效问卷55份。

2 结果与讨论

2.1 麦农和基层政府的基本特征

如表1 所示，被访麦农家庭的户主呈现以男性为主、年龄较大、受教育程度较低的特点。麦农家庭劳动力占比的平均值在60%左右，平均人口抚养占比为66.7%，这意味着麦农家庭劳动力的抚养负担较重。同时约35%的劳动力（主要是年轻劳动力）选择长期外出打工，即不再从事农业生产活动。被访麦农家庭的小麦种植面积差异较大，种植面积超过10 亩（1 亩=667 m2）的麦农只有26.75%，总体而言，大部分农户种植面积偏小。相关研究表明，户主年龄、种植面积与采取气候变化适应措施呈现负向关系[29-31]。因此，河南小麦种植户所呈现的户主年龄大、生产规模小的特点可能不利于其适应气候变化。

表1 麦农和基层政府的基本特征Table 1 The basic characteristics of wheat farmers and grass-root government

被访基层政府的员工平均人数超过200 人，男性员工占比超过70%，40岁以上员工占比52%。技术人员占比为30%，本科及以上学历人员占比为14%，基本没有研究生学历的员工。基层政府参加过县级以上培训的人员占比为18%，即员工参加县级以上培训的机会少。总体而言，基层政府机构在人员数量上较为充裕，以男性员工为主，年龄结构适中，但是存在人力资源水平较低、员工培训不足等问题。

国家（省、市）层面制定了很多农业领域的气候变化适应政策，但都需要在基层执行，这需要基层政府有较强的气候变化适应能力。基层政府能力有限，会导致国家制定的应对气候变化的政策规定无法在基层得到执行和落实，甚至有些已执行的政策收效甚微[23]。对气候变化的感知、员工气候变化培训、人力资源是基层政府气候变化适应能力的关键指标[32]。从数据结果（表2）来看，河南省基层政府对气候变化的感知较好，但员工气候变化培训和人力资源方面较为薄弱，综合而言，基层政府的气候变化适应能力不强。这可能会阻碍基层政府向农户提供信息和技术支持，不利于落实和执行国家（省、市）制定的农业气候变化适应政策。

表2 麦农与政府工作人员对气候变化的整体认知Table 2 Overall awareness of climate change of wheat farmers and government workers

2.2 麦农和基层政府工作人员对气候变化的认知

全样本中，麦农和基层政府工作人员认为气候系统有变化的比例分别为91%和87%，对于气候的变化，麦农和基层政府工作人员都有较高的认知度，两者无显著差异。86%的麦农和96%的基层政府工作人员认为气候变化会影响农业生产，基层政府工作人员关于气候变化对农业生产影响的认知显著高于麦农（表2）。这种认知的差异可以从两个方面进行解释：一是部分麦农虽然意识到气候的变化，但是无法识别气候变化对农业生产的影响；而部分政府工作人员虽然没有意识到气候发生了变化，但是认为气候变化会对农业产生影响。这意味着农户在识别气候变化对农业生产的影响方面存在不足，而政府工作人员在感知气候的变化方面需要加强。二是对于政府工作人员而言，其不直接从事农业生产，因此对气候的变化不如农户敏感；但是政府工作人员获取气候变化相关研究资料或信息较为便捷，使其对气候变化的农业生产影响判断较农户敏感。

气候变化的主要表现形式包括冷暖和干湿的变化。如表3 所示，麦农和基层政府工作人员对气候变化的表现的判断基本一致，都认为主要表现为降雨减少、干旱增多和气候变暖。根据气象数据，近年来，河南省确实出现了降水减少和气温升高的气候变化特征[26]，这表明大部分麦农和基层政府工作人员都能正确感知到气候变化的具体表现形式。相比而言，基层政府对降水减少的认知度显著高于麦农（P<0.01）。

表3 麦农与政府工作人员对气候变化感知的具体表现Table 3 Awareness of specific climate changes of wheat farmers and government workers

研究进一步调查了农户和基层政府工作人员对气候变化影响农业生产的认知情况，即他们能否正确认识到气候变化对农业生产的负面影响（表4）。根据相关研究[19，29]，气候变化影响农业生产的主要表现有干旱造成灌溉次数增加、病虫害增多、极端天气（极端高温、极端低温、极端干旱、极端降水等）造成农作物倒伏减产、早熟减产等。调查结果显示：71%的麦农和68.6%的政府工作人员选择了干旱造成灌溉次数增加，并且二者无显著差异，说明麦农和基层政府工作人员一致认为气候变化影响农业生产主要表现为干旱造成灌溉次数增加。麦农和政府工作人员对于早熟减产的选择比例不高，且二者无显著差异。对于极端天气造成农作物倒伏减产、病虫害增多，基层政府工作人员的选择比例显著高于农户。

表4 麦农与政府工作人员对气候变化影响农业生产的主要表现的认知比较Table 4 Comparison on the awareness of wheat farmers and government workers on the impacts of climate change on agricultural production

2.3 麦农与基层政府工作人员对气候变化适应措施的选择

对314 份麦农问卷进行分析，有82.8%的麦农采取了气候变化适应措施，其中63.3%的麦农采取了两种及以上的适应措施，2.3%的麦农采取了三种及以上的适应措施，即大部分麦农采取了两种适应措施。如表5 所示，麦农选择比例最高的适应措施是增加灌溉（83.8%）和增加农药化肥投入（58.5%）。绝大部分麦农选择增加灌溉这一适应措施，与麦农感知到气温上升和降雨减少的气候变化表现一致，也与麦农认为气候变化对农业生产的影响主要是干旱天气造成灌溉次数增多相一致。此外，在与基层政府工作人员的访谈中，询问了工作人员认为应当采取的气候变化适应性措施，其选择比例最高的措施是改善农田周围的生态环境（92.3%）和选择作物新品种（63.5%），选择增加灌溉以及购买农业保险的比例也较高，分别为51.9%和56.5%。

表5 麦农与政府工作人员对气候变化适应措施的差异分析Table 5 Comparison on the climate change adaptation measures between wheat farmers and government workers

麦农与基层政府工作人员对气候变化适应措施的选择有明显差异。麦农采取的主要措施是增加灌溉和增加化肥农药投入，这两种适应措施具有事后适应、临时应对的特点，属于被动适应性措施[29]。被动适应性措施的选择更多地依靠麦农的知识、经验和能力，主要着重于保持当前农业生产活动的运行。农户更可能是在气候变化的不利影响之后做出决策，并且有时并没有意识到其生产行为的改变是受气候变化驱动的[8]。数据分析显示，有3%的麦农不确定气候有变化或者气候变化对农业生产有影响，但仍采取了适应气候变化的措施，且主要也是被动适应性措施。

需要注意的是，麦农的被动适应性措施可能会造成负面影响。大多数麦农采取的被动适应性措施是短期的，短期适应措施被认为是适应气候变化的最大障碍之一[33-34]。一方面，化肥和农药的过度使用可能会造成环境污染[35]；另一方面，在干旱季节，过度使用化肥会使作物在生长早期枯萎[23]。并且，有研究发现，麦农的适应性措施对农业生产具有负面效应，QUAN等[11]研究发现麦农增加灌溉和增加农药化肥投入的适应措施对小麦产量产生了负面影响。

基层政府选择的适应性措施主要是改善农田周围的生态环境、选择作物新品种、购买农业保险等，这些适应性措施具有事前适应、预期计划的特点，属于主动适应性行为[29]。基层政府的选择体现了政府通过提供公共物品、建设基础设施来促进农业可持续发展的思路。

2.4 麦农和基层政府工作人员对气候变化适应政策支持的选择

如表6 所示，对于未来应该提供何种气候变化适应政策支持，以帮助麦农应对气候变化，麦农和基层政府工作人员都认为应该加强气候变化相关的教育和培训、推荐农作物新品种以及暴雨和干旱预警。基层政府工作人员和麦农对于建立水库和修筑堤坝两项适应政策的选择有显著差异，基层政府工作人员对这两项政策的选择比例大于麦农，但麦农和基层政府工作人员对两项政策的选择比例都不高。在优先政策的选择上，麦农和基层政府工作人员的选择有显著差异，55.1%的麦农选择了推荐农作物新品种，86.0%的基层政府工作人员选择的是营造农田防护林。农田防护林可以改善农田周边的生态环境，长远来看是有益于应对气候变化的，但是植树造林在短期难以给麦农带来收益，甚至会因为占用麦农耕地而损害麦农利益，因此选择该政策的麦农比例很低。

表6 麦农与政府工作人员对气候变化适应政策支持的选择差异分析Table 6 Comparison on the policy support for climate change adaptation between wheat farmers and government workers

3 结论与政策建议

3.1 结论

通过对河南省小麦种植农户和基层政府工作人员的实地调查，分析了二者在气候变化认知和适应措施选择方面的异同，主要结论如下：

（1）麦农和基层政府对气候变化及其对农业生产的影响都具有较高的认知度。对于气候系统的变化，麦农的认知度高于基层政府；对于气候变化的具体表现和气候变化对农业生产的影响，麦农的认知度低于基层政府。

（2）麦农和基层政府对气候变化适应措施的选择偏好不同。麦农主要采取增加农药化肥投入和增加灌溉等被动性适应措施，基层政府倾向于营造农田防护林和推广农作物新品种等主动性适应措施。

（3）基层政府部门的人力资源水平较低、员工缺乏气候变化相关培训，基层政府的气候变化适应能力不强。

（4）对于气候变化适应的政策支持，麦农和基层政府的选择有所不同。麦农和基层政府的首选政策分别是推荐农作物新品种和营造农田防护林。加强气候变化相关的教育和培训、推荐农作物新品种以及暴雨和干旱预警是麦农和基层政府都期待的气候变化适应政策支持。

3.2 政策建议

为积极应对气候变化，提高农业气候变化适应水平，保障农户生计和国家粮食安全，基于研究结论，提出如下三点政策建议：

（1）提高农户气候变化认知度和增强农户气候适应措施的可持续性。一方面，可以通过加强气候变化的知识和信息支持，提高农户对气候变化的认知。例如通过建设天气预警系统、加强气候变化认知和适应的教育和培训，帮助农户及时正确地认知气候变化及其对农业生产的影响。另一方面，引导和帮助农户采取可持续性的气候适应措施。例如，抗旱作物的研发是更可持续的适应措施，通过培育作物新品种，不仅能增加产量，而且可以减少农用地的扩张，从而减少温室气体排放。通过现代农业知识的宣传教育，加强农业新技术的研发和推广，发展智慧农业，推进农业绿色、低碳、可持续发展，助力碳达峰、碳中和目标。

（2）提高基层政府的气候变化适应能力。其一，通过对气候变化的相关宣传，提高基层政府工作人员对气候变化的认知；其二，开展农业气候变化适应相关知识和技术的培训；其三，通过鼓励大学生下基层等方式引进高端人才，提升基层政府部门的人力资源水平。

（3）协调农户和政府对气候变化适应措施的不同偏好。政府在制定农业适应气候变化政策时，应考虑农户对气候变化适应措施的偏好，开展气候适应措施的宣传和培训，使农户更好地配合和支持公共适应措施。加强基层政府与农户之间的信息共享和沟通协调，克服共同行动障碍，从而提高农业气候变化适应政策的实施效率。