基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价

安徽省城乡规划设计研究院有限公司 刘伊丹

当今时代随着城市化的不断发展，人们的经济水平不断提高，在此基础之上，国土空间规划亟需提上日程。国土空间规划是城市化发展过程中必不可少的一部分，合理的国土空间规划能够给人们带来宜居的环境，缓解人与自然之间的冲突。然而目前我国在国土空间规划的协调性方面还存在一系列问题，例如空间规划不够等。本文从“多规融合”的角度出发，分析如何进一步提高国土空间规划的协调性，从而提高国土空间规划的精确实施。

一、我国国土空间规划现状

在我国的历史长河当中，国土的空间规划和经济文化互相交融，形成了独特而复杂的关系，这就决定了我国国土空间规划想要实现协调操作就具备一定的难度与复杂性。因此，在国土空间规划编制与实施的过程当中，需要充分考虑横向、纵向之间的联系和协调性。

我国的国土规划从农业区划开始，就不断进行分区分块整合，将土地进行合理的空间规划，形成快装系统，在这样的平行系统当中还包括多层级、多层次的格局规划，在一定程度上能够做到合理有序。然而随着时间的推移，我国经济、科技和人口等各方面都有了飞跃的进步，这也就意味着曾经的国土规划方式逐已经被淘汰。随着时代的发展，土地利用之间涌现出众多冲突和矛盾，这需要在未来的国土空间规划中亟须解决。对于进一步完善国土空间规划，需要制定更加合理的管理模式和战略方式，应更加注重城乡之间土地资源的合理利用，注重可持续发展的战略政策，同时优化配置国土资源，不断调节国土规划在经济方面的作用。

二、国土空间规划协调性现存问题

（一）部门众多，尾大不掉

我国由于幅员辽阔、人口众多，在以往的分配方式和划分方式上都由众多部门进行管理，在管理过程中，主管部门权责分配不均，容易产生权责不明、尾大不掉的情况。目前针对城市规划和土地利用总体规则，则是由同的主管部门进行管理，在土地分配过程当中存在巨大的差别，由此呈现出了机构庞杂、权责不清的状况，这极其不利于我国的国土空间规划协调发展。目前我国国土空间规划工作正在进行当中，其中的问题也逐渐展现出来，在我国的规划当中尚未形成系统的空间规划协调框架和政策，很多情况下造成了部门众多、尾大不掉的情况。由于是自上而下的规划方式，因此在任务的分配和传达方面会存在交叉重叠、管理困难等问题（如图1）。因此，不改变国土空间规划的管理层，就很难在空间规划上进步。国土空间规划是自上而下的重构，没有预算就会导致编制单位投入和产出严重不对等。

图1 部门众多，事权不清，多规矛盾

多规融合的国土空间规划体系并不是介入更多部门增加麻烦，而是将以往混乱的规划归于统一专业的部门，在这样的情况下能够整合已有的资源和技术，集中分配解决问题并进行管控。国土空间规划只有集中在一个专业的部门，才能够真正做到管理层面清晰化，自上而下系统化。通过将全部资源和设计进行集中，专业部门能够从制订规划的阶段就进行由上而下的统筹分配，各级地方政府和相关部门才能够真正起到作用。统一部门的安排方式也有利于任务的下达和监督管控，在此基础之上每一层级环环相扣，做到权责清晰，共同在体系之内对整体国土空间规划作出系统性的设计。

（二）缺少“多规融合”在规划中的应用

多规融合作为当今时代的新型理念，在以往的国土规划当中并没有得到积极有效的运用。以往由于科学技术有限，国土面积幅员辽阔，不管是实地测量还是定位都很难将空间信息进行充分运用和发挥，因此很多情况下，国土空间规划工作存在诸多障碍。多规融合想要渗透到规划当中并不是一朝一夕就能完成的。目前我国空间规划主要的问题不在技术，而在于该方面的立法没有进行明确和完善。国土空间规划是原主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划的统筹（如图2），但单单《城乡规划法》和《土地管理法》现在仍然是独立的。国土空间规划的主干法尚未确定，各地的地方条例也就无从说起，至于技术层面就自然没有标准，也就会出现国土空间规划案例标准不统一的现象。

图2 空间类规划类型过多

在自然资源系统领域，在改革的过程中对于规划方面很容易操之过急，例如在没有国土空间法的情况下基于集体土地的入市，修编《土地管理法》，土地管理法和城乡规划法仍然独立于国土和规划主管部门之外，这也势必无法达到两部门的协调统一，反而会带来改不好、革不了的情况，行政主体间相互推诿，造成不良后果。

（三）规划过程中不注重生态功能

近年来，随着城市化步伐的加快，越来越多的人涌入城市，导致城市的承载负担量过大。同时由于中国的基础设施还不够完善，在以往的年代并不注重规划过程中的生态功能，对于自然和生态并没有进行合理保护。虽然很多情况下，规划者们会考虑到生态保护，但是在真正进行设计和规划的过程当中，很大程度上还是注重城乡协调、功能区的应用等方面，生态保护功能往往被忽略。例如在永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界这“三线”划定的过程中，具备生态功能的区域易被城镇开发建设所侵占（如图3）。总的来说，如果不能集合规划领域的专业人士，在国土空间规划编制的过程当中积极考虑环境生态功能，就很难将生态保护和可持续发展纳入未来的国土空间规划当中。国家发展转型，如果基本农田、生态底线得不到保障，靠土地财政发展城市是不可持续的。原先的规划解决不了这些问题，所以国土空间规划的出现最重要就是科学评估把底线划住，把城镇开发边界控住，细化用途。

图3 生态保护与城镇发展的矛盾

在未来的国土规划过程当中，最重要的就是集中国家意志。国土规划应当和当今时代背景下的国家政策紧密结合。因此，对生态环境的保护应当放在国土空间规划的首要地位，以贯彻落实习近平新时代生态文明建设新理念。

三、国土空间规划协调性具体措施

（一）建立系统性的规划方式

所谓系统性规划方式就是能够分层级、分类别将国土范围内的区域在空间上进行合理的规划。我国将国土空间规划分为国、省、市、县、乡镇五个级别，划分合理的层级有利于建立系统性的规划方式，能促进部门之间直接管辖。除了层级的划分外，还有类别的划分，即专注于大方向的制定、详细方案的提出以及专项方案的应用（如图4）。类别和层级是指导我国国土空间规划有效实施的系统性指标，有利于作出全方位的预测和管控，将国土空间规划的内涵与任务牢牢把握在系统性的总体观念之下。同时能够由专业人士进行指导，上层能够及时决策，充分考虑，这样制定的系统化措施可以充分结合国土的专项计划和详细计划，也能够为不同层级的执行者传达出统一信号。系统性的规划方式有利于群策群力，更能够权责分明进行统一管理，为发展规划落地实施提供空间保障。

图4 规划工作的纵向横向关系

（二）协调管理方式

在未来的设计和规划当中，最重要的就是能够做到协调管理。以往的工作过程中没有注重强化各部分之间的合理协调和联动。在未来的工作中，加强权责的分配以及部门的分配成了国土空间规划的重点，同时也是一大难点。因此，在发展过程当中，可以成立国土空间规划专门的领导部门，专业人士组成小组对工作进行全局把控，在此基础之上实现独立的工作流程，随后将工作中涉及其他部门的任务合理有效地分配给地方相关部门，请相关方面提供一定的专业技术支持，帮助地方共同落实国土空间规划工作。

习近平总书记说过，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。因此新《条例》进一步规定，土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行，这也促进了多规融合的协调管理方式走进国土空间规划当中。协调管理方式能够将整体的布局情况了然于心，能够对未来的情况进行准确预测和判断，在此基础之上进行合理的资源调配。

（三）有序管理规划

在未来的经济背景和环境背景之下，国土规划工作中需要充分认识到经济环境和自然环境对国土空间规划的制约性，同时要充分认识该项工作的重要性。在未来的发展中能够充分贯彻科学建设的思想，基于可持续发展的出发点进行规划。同时要摒弃过去不合理的内容，这就要求规划的过程当中能够牢固树立“一张图”“一盘棋”思想，找准新时代背景下国土空间规划的具体要求，将各个环节的工作内容充分考虑到规划的过程当中，充分注重合理布局的重要性。同时想要合理进行现代化布局，就不能不考虑城市化发展的具体进程，充分考虑人口数量及结构，不断完善城镇基础设施、公共服务、综合防灾等功能，着力提升城镇环境，不断将城市打造成为宜居的合理规划区。纵向对比，对整体的数据和指标进行全方位把控，通过分析其变化趋势，做好预测工作。做好国土空间规划和城市建设工作，能够激发一个城市的活力，赋予城市新的生命，以人为本，为人民打造宜居幸福的家园，大大提升生活幸福指数。因此做国土空间规划工作要求细致准确，需要不断精进规划能力和设计能力，做到进一步补齐城市发展短板、完善城市功能，不断提升人民群众的满意指数。

在未来的国土空间规划工作中，重中之重就是把握规划过程中的重点方向和重点要素，注重生态效益和生态保护。要深入研究规划编制和土地利用相关政策，注重现存规划中存在的问题，吸取经验教训，协调处理在各类规划中可能出现的冲突与矛盾，提前对相关风险进行预估，同时能够采取一定的措施进行预案的设计。规划目标应当同我国伟大复兴的民族目标相一致，充分关注现实生活中环境指数的提升和人民幸福感的提升。国土空间规划只有面向现代化、面向未来才是有长远路途的，只有充分把握可持续发展的深刻内涵才能够真正做到合理规划。因此，未来国土空间规划工作者最重要的任务就是能够在城市可承载的基础之上，既能够做到保证居民的数量，又能够保证居民居住的质量，能够协调和兼顾人与自然的密切关系，不断加强规划的能力。宜居宜业宜游的家园需要所有人齐心协力，国土空间规划编制的成果更是能够看出一个国家、一个区域在规划领域理论上的先进程度和实施过程中的成熟度，注重自然、保护生态、高质量高品质生活才是人民的共同追求。

四、结束语

综上所述，要在国土空间规划中加入“多规融合”的思维方式。如今既要保证社会长久稳定发展的进度，又需要保证人与自然协调共存，这才是符合当今时代可持续发展意义的国土空间规划方式。多规融合就是能够将已有的规划板块进行整合和连接，在规划的过程当中加强其之间的联系和协调，多方面进行融合，不断完善和规范我国的国土空间规划。