商业银行代理国库集中支付业务问题研究

朱中凡

作为国库集中支付代理银行的商业银行是国库办理集中支付业务的枢纽，对做好国库集中支付业务起着重要作用，同时也是监管国库集中支付的重要部门。伴随近期财税机制的变革，商业银行的属性、管理模式和经验观念也产生了重大变化，但商业银行对代理国库支付业务重要地位及所拥有的权利并没有随之得到提升和巩固，为此，深化改革商业银行代理国库集中支付业务，成为目前财政国库管理机制变革的关键，它一方面作为财政管理机制的关键组成，另一方面又作为创新财政管理机制的主体，能够起到加强财政资金监管，提升财政资金效益的作用。本文旨在通过梳理商业银行代理国库集中支付业务存在的系列问题，提出改进国库集中支付业务管理工作的几点建议。

一、代理集中支付业务相关问题

（一）人工干预处理账务较多，业务处理自动化程度有待提高

一是资金清算电子化程度有待提高。尽管目前人民银行和商业银行使用的清算系统较以前进步很大，但仍存在商业银行在处理清算业务时，在支付资金环节需要进行逐笔人工审查并汇总核对后再与人民银行进行清算，同时对前一天未及时清算的商业银行垫付款项也要次日人工干预处理账务，这些环节容易出现错误，进而对集中支付业务的正常处理产生不利影响。二是在对账和反馈信息环节仍有大量的纸质单据传递和电话沟通。目前，在财政部门、集中支付局和预算单位中仍有部分单位未开通网上银行和开办财智卡而不能实现电子对账和自助对账。部分集中支付凭证错漏有时需要电话沟通，部分报表和对账单等纸质单据需要人工传递，增加了代理银行的工作量。三是业务办理电子化程度有待提高。集中支付业务关系的预算单位多，业务数笔多，业务量大，业务办理的电子化处理程度直接影响支付环节是否及时、准确，以及商业银行办理业务的效率。当前，商业银行办理国库支付集中业务的电子化程度不高，改进的空间还比较大。如，在控制额度支付环节，业务链条很长，电子程度低。各个预算单位需先提出申请，经财政批复并打印支付凭证后，送交商业银行将相关信息录入商业银行的集中支付业务系统开展额度支付，对相同信息容易产生多次手工录入的重复处理。同时，资金清算自动化程度也不高。商业银行在办理资金清算业务时，需手工干预制作清算凭证并人工送达人民银行，时效性不够。除此之外，在对账与信息反馈时仍以传递纸质单据为主，多个环节都存在传递纸质单据，没有充分发挥先进的网絡系统的作用。

（二）代理商业银行硬件设施不够，相应人员机构不健全

作为国库支付业务的商业银行，国库业务量日益增多，人员日趋紧张，且代理国库人员多为兼职，许多精力为其他业务和管理事项分散;加之人员年龄老化、部分人员素质不高、业务培训不到位，有关代理国库集中支付业务的经办人员和管理人员积极性不高，管理效率未能充分体现。同时，商业银行代理国库集中支付业务成本较大、收益有限，商业银行代理国库集中支付业务积极性较低，加上商业银行内部压缩人力成本，使代理集中支付相关制度难以执行到位。一是代理国库集中支付业务的商业银行人力不充足，导致不能满足集中支付制度中关于处理国库业务的人员配置的需要，专职员工、聘用制员工、兼职员工职能错位。二是国库会计核算业务不属于商业银行考核范畴，商业银行代理集中支付业务管理工作不受重视。三是商业银行国库业务工作人员调研分析水平有待提高。一线业务处理员工平常仅专注账务、报表处理核对，除人民银行布置的调研分析外，一般不开展专题调研，且调研仅限于数据处理，不能有效分析数据背后的原因及对目前国库业务的影响。四是岗位变动导致人员素质参差不齐。为防范和化解业务操作风险，目前各代理银行均有对要害岗位进行轮岗的管理要求，这种轮岗是必要的，也是必须的。但在目前的实际工作中，个别代理银行对国库业务经办人员的调整有些频繁，相当一部分从未接触过国库业务的人员未经必要的国库业务培训就立即上岗操作业务，其业务素质短期内达不到岗位要求，这种变动会造成浅在的风险隐患。

（三） 个别业务环节存在风险，部分同业务无法正常进行

一是财政部规定，预算单位需按照商业银行实际垫付的资金，根据同期活期存款利率向商业银行支付垫付资金产生的利息。但是由于零余额账户日终时变成“负余额”，导致商业银行替预算单位垫资成为变相融资，这和目前商业银行信贷政策相违背;同时银行收取本金利息不便，容易形成风险损失。二是目前同城特约委托收款业务的开户银行利用国库专用系统或者小额支付系统的借记业务来自动收取预算单位的水电等公用事业费用，但是零余额账户不能达到自动扣缴的目的，如果自动扣缴就会导致系统反馈信息为预算单位欠费。如岳阳市某电业局向某预算单位办理了同城特约委托收款业务收取电费，由于该预算单位开立的是“零余额账户”，造成无法自动扣缴。

（四）业务管理与人事安排分离，代理商业银行监管作用有待提升

一是商业银行国库集中支付业务虽在人民银行国库部门领导与管理下，但商业银行员工属于内部调节与管理。商业银行业务管理权和人事安排权错位，容易诱发国库集中支付业务处理时产生违规操作。二是商业银行企业的经营模式限制了其监管作用的发挥。商业银行为了保障利益，代理银行未加强国库监督。三是集中支付代理银行容易满足日常业务处理，无法履行对国库经收处的监管、检查与指导职能。代理银行组织对自身经办的国库业务进行检查，是落实内控制度、防范化解国库资金风险的重要举措，它可以发现国库业务操作中存在的问题和不足，及时解决问题。从当前部分商业银行代理国库业务的运转来看，国库经收业务属财政类业务，风险较小，出现问题的可能性也相对较小，无论是经办人员的自查，还是后台管理人员的专项检查，都未从根本上引起重视，未能从业务处理的内在联系上进行风险排查，较难发现问题。如：对零余额账户可透支的情况如何进行有效监管？值得思考和探索。

二、 改进商业银行代理国库集中支付业务管理工作的几点建议

（一） 减少人工操作，加快国库电子化建设的推进

国库清算均有严格的时间要求，为适应金融税政改革的当下经济环境，各代理银行应加快国库电子化系统的改造，一是预算单位所有票据应用均采用电子信息化，所有流程通过系统内无纸化审批。二是各代理银行对电子验印系统要进一步升级为系统自动验印，提高工作效率。三是强化代理银行与财政、国库、预算单位的信息联接程度，保持信息了解的时效性，如预算单位对用款额度的实时调阅、相关部门的电子对账等。构建和完善“金财工程”，实现人民银行、财政部门、预算单位和商业银行一同使用与维护、实现资源共享的信息化平台，定时处理预算资金信息传输与资金清算，提升财政资金利用率，延长商业银行的国库集中支付业务受理时间，规避或减少代理银行资金垫付行为的发生。在控制额度上，达到预算单位提高用款申请、财政部门进行上网审核、支付令与授权额度信息通过互联网适时送达人民银行和集中支付代理银行，集中支付代理银行对预算单位申请的结算凭证或收款人申请的预算单位出具的结算凭证开展柜台核对与进行业务支付，以上信息在多方共用的一体化系统中运转;在资金清算方面，实现与额度控制的自动匹配和自动化支付。通过系统开发升级，由系统完成各预算单位额度匹配、资金的自动支付、经办行与人行的清算，减少人工干预;要求财政部门、各预算单位开通网上银行和开办财智卡，全面实现电子对账和财智卡自助对账。同时代理行自动产生对账单、核算报表等各类电子资料，由人民银行、财政部门、预算单位等授权人员自行上网下载使用。加强商业银行代理国库集中支付业务改革，变过去的手工或半手工操作为网上申报、网上审批、网上打印、网上支付、网上查询、网上维护、网上清算，让国库资金管理插上信息化的“翅膀”。针对代理商业银行为预算单位垫付资金现象，实行合理利息补偿、本金追偿和风险担保机机制，联合出台操作性强的制度办法，有效减少垫付资金行为的发生。

（二） 加强人员管理，打造专业服务团队

随着国库新业务的不断开展，对国库经办人员的业务素质提出了更高的要求，因此各代理银行一方面要加强对国库经办人员的思想政治教育，通过风险案例的展示，开展人生观和廉洁从政教育，提高其职业道德素养;另一方面应适当保持国库经办人员的稳定性，可采取强制休假、科学合理地设置国库岗位等有效风险控制手段对国库经办人员进行有效隔离，同时，应对前台业务操作人员进行国库业务知识体系的全面学习，保持业务的连贯性，即岗换业务不断。同时随着国库集中支付业务发展迅速，业务量日渐增大，暴露出来的操作问题也将慢慢显现。严格细致的检查可以发现问题，堵塞漏洞，把问题和风隐患消灭在初始状态。因此，各代理银行首先要做好业务操作的现场管理，对业务数据录入、业务数据提取、业务数据发送等环节，进行二次校验把关，确保数据的一致性;其次，各代理银行要抓好国库业务的自查工作，采取定期检查和不定期抽查相结合的方式同步进行，充分发挥国库自查作用，把风险问题纠正的萌芽状态，就显得尤为重要，如对预算单位零余额账户的监管应分配到每一天进行，对日终余额不为零的预算单位零余额账户，应立即进行核实，当日进行账务处理;最后，各代理银行的内部检查部门，应建立科学有效地检查机制，对国库业务进行常规和专项检查，通过录相调阅、账务流水核实、业务凭证查看等多种方式进行全方位的业务检查，对检查出来的问题要实行名单制管理，坚决杜绝隐瞒不报。同时，应增强服务意识，持续做好学习培训工作。各代理银行应主动开展国库业务电子信息化的宣导工作，做好经办人员业务系统、业务应用、业务操作等知识全方位的学习，提高国库操作人员的整体业务素质，满足国库业务不断发展的需求，对有关代理行的国库集中支付业务经办人员和管理人员开展岗位培训和集中培训，提高法律法规和业务知识水平，及时传递、学习、宣传国库集中支付业务有关政策和内部管理制度，形成“学法守法，合规经营”的良好氛围。

（三）加强疏漏补缺，齐心协力解决业务问题

一方面根据代理银行有时为预算单位垫付款项形成事实上的融资的情况，各预算单位、财政部门、人民银行、代理商业银行要统一协商，延长国库集中支付业务受理时间和推迟清算时间。另一方面为解决预算单位缴纳共用事业费或社会保障基金等款项的需要，可以实行财政部门、预算单位、人民银行和代理商业银行共同协作模式：一是对预算单位的同城特约委托收款协议，应提前统一报财政部门和人民银行备案;二是财政部门协商收款单位开通网上银行功能，在同一时段由预算单位开展网上申请缴费，报财政部门审核，并利用网银向代理银行发送电子指令支付，从财政零余额账户支出;三是人民银行、财政部门、商业银行协商收款单位，调节现存电子缴费系统，对这类业务需求的预算单位的零余额账户进行“应开展人工干预”的特别标注，跳出提示对话页面，在自动缴费时，系统弹出提示，变为需要商业银行人工干预后支付。代理银行手工干预付款前，应取得财政部门的批复文书。

（四）加大业务监管，营造和谐关系

通过构建立财、税、库、关、行联席会议制度与信息共享制度，达成沟通一致的和谐关系，共同提升工作水平，加快达到“财、税、库、关、行”全部横向联网，实现共享数据，及时进行资金清算的目标，共同创建和谐的国库集中支付工作氛围，协调各部门的关系，实现人力、物力、财力、技术各方面的支持，同时加强知识宣传，使国库集中支付代理银行拥有较高的社会地位与优越性，提升代理银行的主动性与使命感。积极协调沟通，实现与财政部门一同监管商业银行的国库业务，提升地方财政机制变革。当前在保持目前体制的情况下加大监管力度，降低国库资金存在的风险，提升代理银行国库业务積极性，将有很长一段路要走。一方面应提高商业银行的手续费用，调动商业银行积极性;另一方面，加强对集中支付代理银行监督检查，加大对代理银行的现场非现场业务检查，加强对日常业务操作的规范化管理;同时，开展制度建设，加强内部控制，指导落实执行各项制度，防范各类业务风险，促使国库业务更加规范，不断提升商业银行工作水平;最后，加强对新业务、新人员的培训，不断提升国库业务水平进而全面提高商业银行国库服务能力。

三、结论

在信息化时代，财政资金更需要安全、高效的管理，使得国库集中支付电子化程度成为现代国库变革的一项基础工作。作为代理国库业务的商业银行，应不断提升软硬件水平以达到人民银行、财政部门与预算单位要求，积极配合财政、人行和预算单位，持续升级优化，提升管理能力全面实现国库支付电子化变革。本文通过梳理商业银行代理国库集中支付业务存在的系列问题，提出改进国库集中支付业务管理工作的几点建议，希望对加强商业银行代理国库集中支付业务管理水平提供参考。

参考文献：

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作者单位：中国人民银行岳阳市中心支行，硕士研究生。