云南省草原生态修复工程全过程建设管理体系研究与实践

和 平，蒋 琳，孔德昌

(1.云南省林业调查规划院 生态分院，云南 昆明 650031； 2.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

1 云南省草原生态修复工程概述

1.1 云南省草地资源特点

云南省地处我国西南，地理坐标为北纬21°9′～29°15′，东经97°31′～106°12′，土地总面积38.3万hm2。云南是一个高原山区省份，气候基本属于亚热带季风气候、热带季风气候，立体气候特点显著。草原资源是可更新的自然资源[1]。云南省草原资源丰富，是我国草原类型最丰富、植物种类最多的省(区)之一[2]，有热性灌草丛类、暖性灌草丛类、山地草甸类和高寒草甸类4个草地类型，拥有草山草坡1 526.27×104hm2，约占全省国土总面积的39.93%，其中可利用草山草坡1 186.67×104hm2。草地植物有199科1 404属4 958种，其中禾本科370种、豆科284种、莎草科152种。云南草地面积位居全国第六位，是耕地的2.5倍。云南省石漠化草地97.53×104hm2，占全省草地面积的6.39%。生态环境脆弱，云南省退化草地面积占全省草地面积的80%以上[3]。

1.2 云南省草地退化主要因素

草地退化是草地植物群落、结构特征、功能、数量和质量等逐渐恶化的逆演替现象。草地退化因素很多，不同地区导致草地退化的主要因素也不同，云南省主要因素是自然环境因素和人为活动。自然环境因素以气温变化和降雨影响为主，同时叠加风蚀、水蚀、冻融、土壤退化、鼠害、虫害等多重因素。人类活动以家畜过度放牧为主，导致草地植被的高度、盖度下降，毒杂草比例增加。社会经济发展对草地利用的任意性和盲目性使得牧草生长不良，覆盖率降低，天然草场逐年减少，加上草地所有制不明确等多重因素，导致草地生态系统退化。草地生态系统生产与生态功能衰退将危及农业乃至整个生态系统的平衡与可持续发展[4-6]。

1.3 云南省草原生态修复工程难点分析

1)云南省草原多分布在高山偏远区域，缺乏交通道路，草原生态修复工程难以机械作业，施工材料二次搬运十分困难，基本采用人工施工，施工效率较低。

2)重度退化草地土层薄，石漠化严重，立地条件复杂。中度和轻度退化草地分布零星分散，施工组织协调工作量大，施工难度大。

3)草地复杂的立地条件叠加地理位置、立体气候、降雨、冻害等因素，直接影响草原生态修复工程成效。

4)单位投资较少，投资模型无标准，采用市场价估算费用缺乏依据。

5)草地保护、建设、管理、监督体系等不健全。

2 研究方法

依据国家林草及其草原生态治理相关政策和法律法规，以草原生态修复建设相关规范标准为基础，以工程建设管理相关技术标准为支撑，以2019年、2020年、2021年迪庆州香格里拉市、维西县、德钦县退牧还草工程、草原生态修复试点项目为研究样本，分析草原资源现状、草原退化类型、草原退化原因，突出技术难题，制定治理对策，总结项目实施中关键问题与取得的经验，将草原生态修复工程与生态恢复学、工程学、工程管理学、系统工程学、逻辑学等有效结合，将草原生态恢复与社会经济可持续发展相结合，通过多学科、多专业、多门类的技术集成与实践运用，研究具科学性、安全性、可操作性、规范性的草原生态修复工程全过程建设管理体系，构建标准化建设管理程序，提高建设管理技术水平，确保工程成效，增强政府投资决策的科学性，提高政府投资效益。

3 草原生态修复工程建设管理体系

3.1 项目前期工作

3.1.1工程项目策划

明确县级林业和草原主管部门投资决策自主权和主体责任，由县级林业和草原主管部门充分考虑当地社会环境、自然资源，对辖区内林草资源现状，草地退化类型、退化原因、退化情况进行全面分析，有计划、有步骤地推进草原生态修复。项目策划突出重点，集中连片，统筹规划，科学布局。明确草原生态修复类型，选择地点、初步圈定小班范围，确定修复面积、估算投资费用，分析项目风险，预测工程成效。以此作为政府投资决策的基础，提高投资决策的科学化，促进投资高质优效。

3.1.2工程咨询设计

1)选择咨询单位。充分发挥政府投资草原生态修复项目的示范引领作用，由州级或县级林业和草原主管部门牵头，依法选择信誉可靠、综合能力强的优秀咨询单位。可选择多家具有招标代理、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位，或选择由一家联合实施工程建设全过程咨询服务[7]。明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任。提供设计、监理、造价或审计等咨询服务时，应具有相应服务或委托内容相适应的资质资格条件。在保证项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位。全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。

2)设计成果要求。外业须现场逐一调查落实图斑位置、范围和面积，GPS现场定位图斑四至界限电子坐标。典型作业设计具有针对性、可操作性，投资模型考虑作业方式、市场价格，设计内容和深度须满足相应规范要求。

3)设计成果审批。作业设计或实施方案(送审稿)由州(市)林业和草原局主持技术审查，通过审查后上报省林业和草原局备案。

3.2 项目组织管理

3.2.1目标责任制管理

明确项目建设单位、项目负责人。目前云南省草原生态修复项目一般以县级为实施单位，县级林业和草原局代表政府为项目建设单位，局长为项目负责人，对草原生态修复工程全面负责。项目所在乡级政府主要负责人全面负责项目实施后的管护工作。建立项目目标考核制度，构建从县级林草局、乡(镇)政府到村委会的目标责任制。逐级下达任务，层层分解、细化、量化。

3.2.2项目全过程管理

根据基本建设规定，县级林草局作为建设单位，应严格落实项目名称、建设内容、建设规模、预算投资，确保建设资金足额到位，构建项目策划、设计、施工、监理、成效监测、检查监督验收全过程建设管理体系。严禁擅自变更建设地点、内容、规模及标准，如必须调整，须按基本建设程序报相关部门审查批准。对项目实施过程中出现的重大问题，建设单位应及时向上级主管部门汇报，并及时协调解决，确保按时优质完成建设任务，达到工程成效要求[8]。

3.3 项目建设管理

3.3.1项目招标投标

招标分为公开招标和邀请招标。达到必须招标规定条件的采取公开招标，达不到条件的采取邀请招标。公开招标的，招标人或者招标代理机构应在省级以上财政部门指定的媒体上公示中标结果，并向中标人发出中标通知书。邀请招标的，中标结果应报州级林业和草原局备案。相关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督。招标人、招标代理机构应建立真实完整的招标采购档案，妥善保存每项采购活动的采购文件[9]。

3.3.2项目施工管理

项目施工管理包括施工现场准备工作，第一次工地会议，技术培训，示范工程，施工进度控制，施工费用控制，施工质量控制，施工安全管理，施工现场管理，施工变更管理等[10]。项目施工管理程序如图1所示。

图1 项目施工管理工作流程

1)施工现场准备工作。施工现场准备工作包括办理项目施工许可手续，施工位置、范围、四至界限、面积现场放样确认；施工队伍、草种、肥料、围栏等准备；施工现场涉及各方关系协调等工作。

2)第一次工地会议。设计交底完成、监理实施方案已审查、施工组织设计已批准，施工单位现场准备工作已检查并完成后，建设单位组织设计、监理、施工单位召开第一次工地会议。

4)示范工程。项目开工前施工单位选择典型地块作为项目启动示范工程。通过示范工程现场验证设计的合理性及施工的可操作性，及时发现问题，及时纠错，为全面施工积累经验，指导后续施工。可在示范工程内设置标准地，准确掌握草种品种及其组合的合理性、生长情况，为项目建设成效监测提供评价数据。

5)“三控制”。施工进度控制、施工费用控制、施工质量控制，是确保建设目标的基础支撑。施工进度控制主要实行动态管理，发现进度偏差时及时纠正。施工费用控制主要依据批准的建设投资，根据施工进度计划，有效控制资金占用时间，按照施工合同约定支付费用。对施工全过程进行质量验证，对施工过程出现的质量问题进行分析，及时修正。保存质量验证记录。

6)“三管理”。施工安全管理、施工现场管理、施工变更管理，是实现建设目标的重要保障。施工安全管理主要识别施工现场的危险源，消除安全隐患，建立施工安全管理制度，明确参与项目建设各单位的安全责任。施工现场管理主要在施工前落实各项准备工作，在施工过程中协调管理，掌握自然环境气候变化信息，确保有序施工。现场放样施工图斑位置、面积等与设计成果发生重大偏差时，须报请建设单位，由设计单位到现场核实后进行变更。变更设计文件须经原审批程序批准。

3.3.3环境保护措施

1)植物保护措施。施工前由相关主管部门牵头对施工地块及其影响区域内的国家级保护植物、特有植物、珍稀植物等用油漆在树干上编号、挂牌、标记、登记、拍照和备案，根据情况实施就地保护。

2)环境保护措施。严格按设计施工，有效控制对施工范围外原生地表的扰动和破坏。合理安排工期，避免大风天气作业，严防森林火灾。施工废弃物集中堆存处理。施工结束后及时进行施工迹地清理。

3.3.4项目资金管理

普通高校社区学院以满足社区成员文化需求为基本出发点和落脚点。普通高校社区学院主要面向各类社会成员开展道德规范、科技文化、文明生活、休闲文化和健康教育，丰富其精神文化生活，提高其生活幸福指数，实现学校优质资源与学习型社会建设的良好结合。

制定项目资金管理办法。项目资金管理严格执行国家和地方相关资金管理规定，专款专用、专户存储、单独建账核算，严禁挤用、挪用、截留。

3.3.5工程造价审计

工程审计不仅是核实工程造价的重要手段，也是规范建设管理，确保国家资金安全、合理、有效使用的重要措施。工程审计包括决算资料完整性、真实性，工程成本核算及账务处理是否符合要求，各项建设投资支出和工程结算的真实性、合规性，资金执行情况等。

3.3.6工程档案管理

草原生态修复工程档案是工程建设、管理全过程的真实记录和客观反映，包括纸质、影像、数据等载体。

3.3.7检查监督验收

县级林业和草原局对项目实施情况进行全过程跟踪检查，州(市)级林业和草原局对项目进行全面监督。验收采取县级自验、州(市)级核查和省级抽查的三级验收制度。三级验收均采取综合评价打分法，总分为100分，得分低于80分为不合格。县级自验、州(市)级核查和省级抽查均对验收结果进行评定并形成报告，对不符合验收要求的项目不予验收，提出限期整改要求，达到验收要求后，再报请上一级组织验收。州(市)级须对省级抽验提出的整改要求在整改时限内进行跟踪、落实、核验，核验通过后报省级林草主管部门备案。

3.4 工程建设监理

选择具有相应资质并有经验的工程监理单位。工程监理单位在施工现场派驻项目监理机构，项目监理机构由总监理工程师、专业监理工程师和监理员等组成。监理机构配合建设单位进行技术培训，编制监理规划或监理实施细则。按照监理合同约定对项目实施进度控制、质量控制、造价控制(三控)及合同管理、信息管理(两管理)，协调工程建设相关方之间的关系(一协调)，履行安全生产管理服务。遵循动态控制原则，主要采用旁站、巡视等方式进行监理，及时做好监理记录(纸质、影像、照片等形式)。及时、准确、完整地收集、整理、编制、传递系列监理文件资料，编制监理工作总结[11]。

3.5 工程成效监测与评价

3.5.1工程成效监测

1)监测任务、内容和指标主要包括对草地植被覆盖度、生物多样性、地上生物量、叶面积指数、群落均匀度、群落乡土性、土壤理化性质、景观美观度等，通过实施前后对比分析，掌握动态变化。

2)监测方法。设置监测样地(样方)，采取实地监测手段，监测时段从开工前至验收结束，监测频率不能少于2次(开工未施工前监测一次，工程验收后1次)。

3.5.2工程成效评价

主要对实施草原生态修复工程后草地植被覆盖度、生物多样性、生物量、群落均匀度、景观美观度等动态变化，不同典型模式治理效果，水土流失类型、强度及其分布情况，土壤侵蚀模数变化，草原生态环境恢复和改善情况，以及达标情况进行分析，对未达标情况进行综合论证，找出问题原因并提出对策与建议。

4 结论与建议

4.1 结论

草原生态修复工程建设管理体系在2019年、2020年、2021年迪庆州退牧还草工程、草地生态修复试点项目中进行了系统研究与实践运用，2019年云南省退牧还草工程省级抽查验收结果，香格里拉市为优，维西县为优，德钦县因气候限制无法抽查，综合评定迪庆州退牧还草工程为合格，草原生态修复试点项目合格。2020年云南省退牧还草工程省级抽查验收结果，香格里拉市为良，维西县和德钦县均为合格，综合评定迪庆州退牧还草工程为合格，草原生态修复试点项目合格。说明构建的草原生态修复工程全过程建设管理体系效果突出，不仅可行，且十分必要。

4.2 建议

实施草原生态修复是一个长期持续的过程。目前草原生态修复工程多采用传统林业建设模式，难以满足草原生态建设需求。建议依托项目研究实践，持续改进、推广运用，形成科学性、规范性、适用性、可操作性强的草原生态修复工程全过程建设管理体系，逐渐建立标准化体系，提高管理水平，为草原生态修复工程建设提供技术支撑。