西昆高铁建设项目前期工作一体化管理创新实践与分析

孔文亚

（京昆高速铁路西昆有限公司，重庆 400023）

0 引言

习近平总书记指出，“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的，理念是否对头，从根本上决定着事项成效乃至成败”［1］。在贯彻铁路高质量发展战略目标和落实铁路高质量建设的要求下，树立正确的项目建设理念是项目建设的先导，明确的前期工作总体思路及工作方法是高质量完成项目前期工作的关键［2］。西昆高铁建设管理者提出“坚持以质量安全为核心，以‘四化’支撑为手段，高质量、高效率建设‘精品、智能、绿色、人文’铁路工程，努力打造西部高铁建设新典范”的项目高质量建设理念目标，以“明确工作内容，分项推进实施，建立路地联动工作机制”为总体思路，从办理项目审批的前置要件、签订相关外部协议、围绕勘察设计管理等方面，提出“分批分类办理前置要件、对标对规签订外部协议、深度介入提升设计质量、提前对接稳定车站规模方案、站前站后同步获批初设”的项目前期一体化管理工作方法，重点统筹推进站前、站后、站房工程一体化设计［3-6］。与地方政府建立路地联动工作机制，紧抓勘察设计工作的关键环节，以提高前期工作效率和工作质量，为铁路全过程高质量建设打下坚实基础。

1 工程概况

新建西昆高铁是国家铁路“八纵八横”铁路网京昆通道的重要组成部分，该项目设计时速350 km，正线长度约1 355 km，是我国迄今为止一次性建设里程最长、时速350 km的高速铁路。西昆高铁正线桥梁679座/355 km，桥线比26.2%；隧道198座/776 km，隧线比57.3%；全线正线桥隧比达83.5%。全线设38座车站，其中新建33座。项目地处西部复杂地质山区，穿越秦岭、终南山、大巴山、铜锣山、华蓥山、中梁山、乌蒙山和云南强烈地震带，主要具有隧道占比高、埋深大，工程区域地势切割强烈、地形起伏大，复杂不良地质多，区域环境敏感等工程特点。

2 确立建设理念目标及前期工作思路

2.1 明确高质量建设理念目标

中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）贯彻落实党和国家高质量发展理念和“交通强国”发展战略，以“交通强国、铁路先行”为使命担当，对铁路高质量建设作出总体安排和顶层设计，具体体现为“精品、绿色、智能、人文”的高质量建设要求及“畅通融合、绿色温馨、经济艺术、智能便捷”的站房建设方针。京昆高速铁路西昆有限公司（简称西昆公司）根据这一高质量建设方针，按照《国铁集团关于加强铁路建设单位管理工作的指导意见》对铁路建设单位项目管理主体责任的要求，研究提出“坚持以质量安全为核心，以‘四化’支撑为手段，高质量、高效率建设‘精品、智能、绿色、人文’铁路工程，努力打造西部高铁建设新典范”项目高质量建设理念目标。

2.2 确定前期工作总体思路

前期工作的总体思路为“明确工作内容，分项推进实施，建立路地联动工作机制”。具体工作方法是“分批分类办理前置要件、对标对规签订外部协议、深度介入提升设计质量、提前对接稳定车站规模方案、站前站后同步获批初设”，重点统筹推进站前、站后、站房工程一体化设计。首先，超前谋划，扎实推进各项前置要件办理。明确责任主体，倒排办结时间，主动对接、走访地方政府和相关单位，确保前置要件按期落实落地。其次，主动作为，落实与地方政府共同建设的协议和条件，并将相应投资纳入可研和初步设计。第三，抓好勘察设计管理，提升设计质量，严把可行性研究、初步设计文件初审关。推进站后四电、站房与站前工程同步设计、同步批复和按科学时序做好站前站后建设的施组设计等各方面工作，提前对接确定车站规模和设计方案，积极联系对接地方政府，在可研批复前稳定站房规模和概念方案。第四，加强项目建设前期投资控制。建设单位要落实国铁集团项目建设前期工作有关规定，加强现场调查、可研预审批和初步设计初审，重点审核大临工程设计、工程接口设计及引入既有枢纽、车站相关设计的方案可实施性，征地拆迁和工程数量的准确性，工程投资的合理性，从设计源头上控制好方案、数量和投资。

3 分批分类办理前置要件，确保设计工作满足各项法规要求

按照铁路建设管理基本程序和计划节点安排，对项目可研阶段《规划选址及用地预审报批》等6项和初设阶段《环境影响评价》等10项前置要件报告编制和报批工作，倒排时间节点，明确分管领导、责任部门及责任人，及时做好报告委托编制和报批工作，实行挂图作战，有序推进。

3.1 明确要件工作内容

可研阶段主要前置要件和协议包括规划选址及用地预审、社会稳定风险评估、土地综合开发框架协议、征地拆迁包干框架协议、立交框架协议、大临及取（弃）土场框架协议、地材自采协议、穿越环境敏感区协议等。初步设计阶段主要前置要件和协议包括环境影响评价、水土保持方案、地震安全性评价、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源评估、文物调查评估、航道通航条件影响评价、防洪影响评价、站房合作建设协议、三电及管线迁改协议、道路立交（改移）实施协议、大临及弃渣场选址协议等。

3.2 建立路地共同推进工作机制

建设单位在前期加强与沿线市、区、县地方政府沟通协调，争取相关政策支持并协作推进。就土地综合开发、征地拆迁、车站建设、地材自采及路地共同推进高铁建设等方面重点工作进行协商和签订协议，用好政策，并与地方政府建立良好的工作联动推进机制，为快速有序推进前期工作创造有利环境。

3.3 办理项目审批的前置要件

一是尽早确定要件编制单位，及时开展专项报告编制和报批。按项目所处的阶段要求，建设单位通过招标或委托确定项目可研、初设批复前置要件的报告编制单位，组织完成编制和报批，尽早取得批复，确保可研和初设批复要件的需要。二是组织过程对接，成果纳入设计。在各项报告编制过程中，定期组织报告编制单位、设计单位进行对接，过程中及时互提资料，将各项报告的主要结论和成果纳入设计文件，避免发生脱节或两张皮等问题。

4 对标对规签订外部协议，为工程投资控制做好源头把控

项目前期与地方商谈签订相关外部协议，将相应投资纳入可研和初步设计，有利于工程投资估算的源头把控和建设投资控制，按照“坚持原则、先易后难、以点带面、逐个突破”的方式推进各项协议签订工作，主要的外部协议包括土地综合开发框架协议、征地拆迁包干框架协议和实施协议、站房合作建设协议、地材自采协议、压矿补偿协议、道路立交协议、大临及弃渣场选址协议、重大拆迁协议、三电及管线迁改协议等。

4.1 土地综合开发框架协议

铁路车站土地综合开发是国家支持铁路建设和发展的1项特殊政策，按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，针对不同地方的政策差异，在可研批复前同地方政府做好沟通协商，明确市场化取得土地的地方补贴原则（一般在土地基准价以内）、土地面积、土地大概位置，将相关费用纳入可研概算中，并落实好国铁集团相关文件要求，在初步设计批复前与地方签订土地坐标“四至”范围。

4.2 征地拆迁包干框架协议和实施协议

协议核心原则是明确地方政府作为征地拆迁工作的责任主体、出资主体和实施主体，建设单位作为用地主体，各自负责的工作范围及内容，在可研批复前签订框架协议。在框架协议签订后，建设单位组织设计单位会同地方政府进行现场调查，核定数量、费用，确定可研阶段征拆费用额度并纳入可研文件报批。在初步设计批复前，同各省（或地区市）签订征地拆迁实施协议，进一步细化明确各自职责、征拆费用支付方式及核定原则，为下一步顺利推进征拆验工计价、概算清理及竣工财务决算奠定基础。

4.3 站房合作建设协议

铁路站房是城市对外联系的门户，传递着城市精神及人文，历来备受各方关注。站房规模和方案的稳定是实现站后与站前工程同步设计、同步批复的关键，也是站前站后科学组织施工的关键。为此，在可研阶段主动加强与设站地方政府的对接协商，以可研审查确定的规模为基准，分别致函地方政府征求是否增加规模的意见，在可研批复前，由地方政府对站房建设规模和扩大规模出资进行书面承诺，将站房规模和总投资纳入可研报告。

4.4 地材自采和稳价保供协议

为平抑施工期间砂石材料价格上涨，控制建设成本大幅度增加风险，在项目可研阶段，考虑地材自采方案，全面调查，充分分析便道、临电、复垦等措施，在确保红线内开挖料自加工使用以外，选取具有开采价值料源点后，与地方政府沟通对接，签订地材自采和稳价保供协议。

4.5 道路立交、大临及弃渣场选址、重大拆迁、压覆矿、三电及管线迁改等协议

可研阶段，组织设计单位与地方政府对接，签订相关框架协议，稳定总体方案。初步设计阶段，与地方政府和产权单位进一步签订实施协议或协商稳定协议条款。

5 抓勘察设计管理，深度介入提升设计质量

设计文件质量是保证项目顺利建设的关键。建设单位要提前介入可研、初设阶段勘察设计工作，围绕工程措施、结构安全、施工方案、运营需求等组织开展设计审核，按照“组建专家团队、现场调查、设计文件初审和审核”3个方面开展工作，提高设计前期工作和地质勘察质量，有效规避不良地质等对工程质量安全的影响。组织不同专业技术人员和专家，加强现场调查、可研和初步设计预审查和施工图审核，对复杂地质和特殊结构加强地质核对和开展专项设计，加强施工图现场核对优化，注意四电和站前、站房等接口设计质量，确保勘察设计深度、质量。勘察设计管理主要工作开展情况示意见图1。

图1 勘察设计管理工作开展情况示意图

5.1 组建专家团队

坚持走“专家咨询”之路，邀请业内设计、施工、咨询方面专业人员组建专家库，为解决铁路建设重大管理及技术难题提供人才支撑。西昆公司在组建专家团队的基础上，与西南交通大学、中国铁道科学研究院集团有限公司分别签订战略合作协议，制定技术攻关目标，依托外部技术和专家力量帮助解决技术难题，同时，中国铁路工程集团有限公司和中国铁建股份有限公司分别成立西昆高铁技术专家组，充分利用专家团队力量帮助提高设计源头质量，使方案措施更加科学合理。

5.2 开展现场调查

现场调查按照“分组推进、集中研究”的方式进行，组织专家和技术人员成立工程方案、大临电力、物资材料等工作组，深入现场进行踏勘调查。现场调查结束后，分组研究形成调查成果意见，为建设单位设计审查提供了详细的调查情况和可实施的技术方案，提升设计的针对性。

5.3 做好控规控建，确保设计方案和投资稳定

首先，可研选线阶段，对可能影响线位方案的重大因素（尤其生态红线保护和矿产资源开采等）进行调查，与地方对接予以控制。其次，线路方案稳定后，将线位方案提供给沿线各县、市，请其做好线路影响范围内的控规控建工作，在线路附近实施其他建设或规划等，需取得铁路建设方同意后方可实施，发现影响线位的建设或抢栽抢建时要及时与地方政府协调处理。例如四川宜宾境内地方排洪渠工程和云南昭通境内天然气管道工程建设施工均侵占了铁路规划建设红线，西昆公司立即采取措施，与地方协商研究处理方案，地方两项工程均实施了绕避处理并承担了对铁路建设造成影响的工程处理费用。第三，切实做好设计现场调查和核对工作。

5.4 强化地质勘查管理

地质勘察质量，对西部山区隧道占比高的铁路影响较大，要有效规避不良地质等对工程质量安全的影响［7-10］：一是按要求完成地勘大纲审查和地勘成果验收等规定工作。二是制定地勘专项施组，尤其深孔钻探制定单孔专项施组，通过地勘监理抓地勘进度。三是强化过程控制，要求勘察单位在重点钻探现场设置视频监控系统，实行远程管理；并严格钻探的收孔程序管理，针对深孔必须经监理验收后方可收孔。四是开展地勘专题研究。专题研究成果有效指导了设计文件编制，提高了设计深度。五是开展隧道围岩级别划定进行专项核查。

5.5 超前研究施组及开展大临专项设计

一是西昆公司组织对长大隧道施工组织设计及工程条件进行深入研究，提出了采用隧道机械化施工的段落设置意见，并积极与上级主管部门沟通协调，争取得到支持并纳入设计方案批复。

二是开展大临专项设计。在可研和初步设计中，组织设计单位开展大临工程专题设计，将场站、便道、铺轨基地等在1∶10 000地形图上进行详细设计，梁场、铺轨基地、轨枕场、拌合站等按平原微丘、山岭重丘地貌类型选取样本进行断面实测，实行“一场一设计”；施工便道按平原微丘、山岭重丘、高山峡谷、盘曲河谷等地貌类型选取样本进行断面实测，以便更准确地计算大临工程量。

三是集中办公审查。专项设计完成后，组织专家进行审查，采用“集中办公，逐一审查”的形式，尤其关注梁场、拌合站等较难复垦的临时工程对耕地的避让，根据审查意见优化布置方案并纳入设计文件。大临专项设计和审查有效提升了大临工程量的准确性，为以后的定测工作和实施阶段落地奠定了基础。

5.6 提前对接稳定车站规模方案

在车站站房规模基本确定后，及时启动站房概念设计方案征集和招标工作，尽早确定设计单位和设计方案，以便开展实施方案和初步设计工作。可研报告批复后，落实站房方案，签订出资协议并明确支付方式和时间，同步落实投资费用；项目初步设计批复时，将站房方案纳入一起批复，并协调地方政府将相关配套工程纳入站房一体化设计，做好站区配套房屋与站房的融合设计，开展站区与咽喉区、市政与国铁景观的统筹设计，为打造“一站一景”奠定基础。

5.7 提前布局，推进站前站后一体化设计

站前和站后工程的勘察设计工作分阶段开展，会造成站前和站后设计脱节，在实施过程中因接口问题带来较多的变更设计，在实际建设过程中还经常因地方政府对站房规模和方案迟迟未定而影响站后设计，因此，深入推进站前和站后工程的一体化设计，同步获批初步设计，是确保铁路项目建设科学有序组织施工的关键。

5.8 做好前期造价管理工作

建设项目前期工作对项目投资的影响程度较大，前期的造价管理工作主要包括可研阶段和初步设计阶段。2个阶段的工作对于整个项目十分关键，必须给予足够重视。在现场调查和前述专项审查的基础上，西昆公司组织专家对设计文件和概算进行详细审查。

可研阶段的工程造价管理对整个项目的影响巨大，造价估算将会影响后续项目建设的方案选择，必须高度重视，为整个项目的工程造价管理工作打下良好的基础。

初设阶段加强技术方案的经济技术比选，既注重技术又强调经济，将两者有机结合，在同时满足项目的技术要求时，优先选用较为经济的设计方案。

6 建议

“十四五”发展规划着力构建更加系统完善的铁路交通运输体系，赋予了铁路建设新的发展机遇，大批新的铁路建设项目即将启动，而前期工作是项目实施的基础，好的前期工作是项目高质量、高效率建成的关键。总结西昆高铁建设的前期工作，其中“建立路地联动机制、及时办理前置要件和签订外部协议、尽早引入施工图咨询单位、提前稳定站房规模、加强勘察设计管理提供设计质量”是前期工作一体化管理的关键要点。基于这些关键环节，有以下建议供铁路建设者参考。

（1）抓住各级地方政府、社会各界和人民群众大力支持铁路建设的有利契机，与地方政府建立路地联动工作机制，积极推进项目前置要件审批和外部协议签订工作，紧紧围绕站房合作建设、土地综合开发、征地拆迁、临时用地等协议，提高前期工作效率和工作质量。

（2）在和地方建立起共同推进的联动机制后，及时办理各项要件、签订相关协议，并将其主要结论和成果纳入设计文件。

（3）可研阶段尽早确定施工图咨询单位，为建设单位提供全过程技术咨询服务。

（4）在可研阶段与设站地方政府的对接协商，稳定车站站房规模，尽早确定设计单位和设计方案，以便开展实施方案和初步设计工作。

（5）勘察设计工作是前期工作的核心，直接影响前期工作效率和质量，也是工程项目高质量建设的关键要点：一是强化地质勘查管理，有效规避不良地质等对工程质量安全的影响。二是牢牢把握住线路、路基、桥梁、隧道等主体工程方案；三是对便道、临电、材料、弃渣场等重点大临工程和道路立交等要做好现场深入调查，并开展大临工程专题设计；四是施组管理在工程推进中始终居于纲领性地位，在深入调查的基础上提前编制指导性施工组织设计，通过前期工作增强施组的准确性和可执行性。