县城建设有利农业人口就近城镇化

《小康》·中国小康网记者 麦婉华

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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》提出，要坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，因地制宜补齐县城短板弱项，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

据悉，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。特别是人口大县的建设，更应高规格、前瞻性地规划，不同地域、不同类型的县城要因地制宜建设，打造真正宜居宜业宜发展的县城。

县城及县级市在经济发展中地位重要

县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，对吸纳农民进城就业安家、促进城乡要素跨界配置和产业协同发展具有重要作用。

国家发展改革委中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力介绍，县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要。从数量看，2021 年底我国有1866 个县及县级市，占全国县级行政区划数量的65%左右，约为地级及以上城市市辖区数量的2 倍。从人口看，2021 年县城及县级市城区人口约2.5 亿人，占全国城镇常住人口的近30%。

其次，城镇化发展到了新的阶段，这也是国家越来越重视县城发展的原因。南京农大规划院上海分院院长孙文华认为，我国城镇化建设的主战场目前正从城市逐渐转向县城。因为我国城镇化 人 口 从1978 年 的1.7 亿 到2021 年9.1 亿，城镇化率也从17.92%增加到64.72%。在这个背景下，县城建设有利于农业转移人口就近城镇化。2021 年底，1472 个县的县城常住人口在1.6 亿左右，394 个县级市的城区常住人口在0.9亿人左右，这正显示了县城以及县级市的城镇具有承载农业转移人口的能力。

“当前，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，但随着城镇化将从快速发展后期逐步转入平台发展期，人口总体上还会向城市群、都市圈和大城市集聚，一些县城随着人口流入会不断壮大，一些县城保持大体稳定，也会有一些县城面临人口减少。”高国力表示。

大超市、国际品牌连锁店等是人口大县的标志之一。麦婉华/摄

特别是人口流入大的县城更值得注意。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟认为，人口大县比其他县的优势在于基本公共服务更健全。“因为有人口规模作为基础，所以县城需要有更优质的公共服务，并且还不只是服务县城本身，还要足以辐射全县。人口大县的县城要建设得好，既需要硬件上不断补短板，也需要软件上优化营商环境。”

若其本身是人口大县，从周边乡镇流入到县城，就会导致县城人口集聚。更特别的是，某些县域位于超级大城市附近，其本身拥有对大城市人口分流的作用，从而也能成为人口大县。

中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯也这么认为。他表示，县城和大城市发展是相关联的。比如大城市周边的县城，本身就是城市群的组成部分，发展城市群和发展城市群里面的县城并不矛盾。在长三角地区，像昆山这类县（市），它的人口和产业结构已经与上海形成紧密联系，如果说发展昆山就不发展上海了，这是不成立的。同理，在京津冀、长三角、珠三角和成渝地区，围绕在北京、天津、上海、广州、深圳及成都、重庆周边的一些县，也是城市群的重要组成部分，它们的发展其实是一回事。

高国力表示，县城发展分化既是客观趋势，也符合城镇化一般规律。因此，要充分尊重县城发展规律，准确把握演变态势，推动不同类型的县走各具特色的县城建设道路。要支持条件好的县城重点发展，精准选择基础好、潜力大的县城，特别是城市群和都市圈等地区的县城，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。

人口大县应科学把握功能定位

我国县城数量大、类型多，发展定位各具特色，发展路径各不相同。因此，因地制宜地把握县城的功能定位发展非常重要。华南农业大学风景园林与城乡规划系主任李敏认为，每一个县城的发展都要根据其所处的区位条件和发展特点来寻找适合发展的道路。

总的来说，推进以县城为重要载体的城镇化建设要顺应人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

就此，高国力认为要从五个方面看待县城的发展路径。一是加快发展大城市周边县城。位于城市群和都市圈范围内的县城容易接受大城市辐射带动，人口集聚能力强，是承接大城市产业转移和功能疏解的重要空间，具有较大发展潜力。要支持这类县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能疏解，特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场及过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通联结，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

二是积极培育专业功能县城。具有较好资源禀赋、产业基础、交通条件的县城，能够依托自身优势发展特色支柱产业，是吸纳农业转移人口就地就近城镇化的重要载体。要支持这类县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。此外，我国还有100 余个位于陆域边境地区的县，是保障边疆安全的稳定屏障，这类县人口规模普遍偏小，大多数远离中心城市，要支持这些边境县城完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力。

三是合理发展农产品主产区县城。位于农产品主产区内的县，耕地较多、农业发展条件较好，以提供农产品为主体功能，是维护国家粮食安全的重要单元。这类县城普遍经济基础薄弱、就业容量有限、人口集聚不强，需要推动农业适度规模经营和产业化发展。要推动这类县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

四是有序发展重点生态功能区县城。位于重点生态功能区内的县，生态系统较为脆弱，资源环境承载能力较低，以提供生态产品为主体功能，是保障国家生态安全的重要单元。这类县受制于地理环境约束，产业发展受限、要素集聚困难，需要因地制宜推动绿色发展。要推动重点生态功能区县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

五是引导人口流失县城转型发展。随着人口持续向城市群、都市圈和大城市集聚，一些县面临着人口减少问题。要结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

王凯则认为，县域、县城在新型城镇化中有不可替代的作用，他以三类县城为例子作了解释，分析它们的发展定位与路径。

第一类是都市圈内的县城，它们有机会发展成为小城市。以珠三角、长三角为代表，这类县城的工业化特征非常鲜明，这些地区的工业化程度非常高，这些地方的县按照实际生活水平和工业化能力来看已经是城市了。

第二类是农业地区的县城。他们以服务“三农”和公共服务为导向，是实现老百姓幸福生活以及共同富裕的重要空间，同时也是践行公平正义、体现幸福生活的重要空间。在县域农村地区，县城的发展还可以带动整个农村地区的公共服务，包括乡和村的公共服务体系的建构。

第三类县城是景观资源比较好的地区。在生态文明、美丽中国的大背景下，景观资源比较好的地区是发展的重要空间载体、最重要的目的地和服务基地，以历史文化特色和魅力景观资源促进城乡联动发展。

王凯总结说，中国城镇化的发展已经走过了初期积累、基础性发展的阶段，进入到成熟、完善、提高的新阶段。随着内外部环境的变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而“县域·县城·就地城镇化”是这一选择中的重要组成部分。

产业发展、吸引就业是关键

有了不同的定位，县城还应培育发展特色优势产业。《意见》提出，要增强县城产业支撑能力。重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业。以“粮头食尾”、“农头工尾”为抓手，培育农产品加工业集群，发展农资供应、技术集成、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业。根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。

广大老百姓进城的第一个落脚点一般就是县城。麦婉华/摄

除此以外，县城还应提升产业平台功能。依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，引导县域产业集中集聚发展。支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区。根据需要配置公共配套设施，健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施。鼓励农民工集中的产业园区及企业建设集体宿舍。

孙文华认为，这其实正是对县城的一二三产业结构提出要求。其中，工业是吸收就业岗位的一个重点。

记者在采访人口大县之时，一位干部也提到，人口大县有人口是不够的。因为县城还需要有足以支撑这些人口的就业岗位才完善。很多人口大县虽然有人口红利，但因为就业岗位不足而导致青壮年人口外流到其他地区工作，留下的很多是老人、妇女和儿童。因此，稳定扩大县城就业岗位也是人口大县乃至很多县域发展的重点之一。

孙文华认为，县城发展不同于城市发展。城市发展本身具有人口规模，有扩大效应，因此容易吸引人。但是县城则不一样，它是需要吸引人。县城建设归其本质是区域经济，需要用区域发展的理念健全产业体系。因此，县城不是说只要招商、卖地就可以了。

“在这当中需要考虑几个问题，对于县城首先应该是要考虑产业空间综合体的发展。这里面包括了研发、加工、商贸物流、消费等产业空间，它的集群应该是在县城。其次，县城产业发展也需要有转型升级的未来空间。也就是说县城不能完全固化产业空间布局。比如说，有的地方是工业区，随着这个县城发展建设以后，它的成本增加，那么要有产业退二进三等。”孙文华说。

李敏认为，说到产业，县城的发展不能只聚焦于工业或制造业的引进，也要因地制宜做好农业现代化产业的发展。“现在说到产业，人们很容易首先想到第二、第三产业，但其实作为农业的第一产业也非常重要，而且也是能大量提供就业岗位的。下一步，中国的农业发展不能仅仅停留在农户承包、小农经济的基础上，而是应该逐渐走向规模化经营。农业规模化、工业化经营，就能让农民成为农业工人，使得就业岗位数量扩大。”

沈迟则表示，人口大县除了考虑就业的问题外，还要考虑职业教育的问题。县城要依托职业教育把劳动力素质提高，做好劳动力输出。

乡村振兴、城乡融合是县城发展方向

县域是乡村振兴、城镇化和城乡融合发展的前沿阵地。中国大部分农村在县辖范围内，县域是乡村振兴、城镇化和城乡融合发展的前沿阵地。其中，推进县域城镇化与十九届五中全会和2021年中央一号文件提出的“全面推进乡村振兴”、“构建新型工农城乡关系”、“推进以人为核心的新型城镇化”等息息相关，是未来中国城镇化的重点领域之一。

沈迟认为，县城城镇化和乡村振兴是共同作用的。乡村振兴一定不是只有乡镇发力，而是在城镇化的大背景下发展乡村振兴。广大老百姓选择城镇化的第一个落脚点就是县城。因此，县城是连接城市和乡村之间的枢纽。对乡村振兴的发展来说，县城正是农产品的中转站也是消费地。

中国文化管理协会乡村振兴建设委员会副秘书长袁帅则认为，要注重县域城镇化与乡村振兴的协同推进，发挥县城对乡村人口的吸纳和服务功能，构建合理的县域城镇（乡）村体系，促进城乡融合发展；要注重县域一二三产业协调发展、融合发展，构建城乡一体的商贸流通体系、完善农产品产业链、促进城乡电商、全域旅游发展；紧跟新一轮科技革命，以智慧农业、智慧城乡建设、智慧服务等智慧应用为抓手，促进县域城镇化与农业农村现代化、工业化、信息化同步推进。

县城可根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。高睿/摄

“县城往往具备土地和劳动力成本优势，临近农产品产地，部分县城具备一定的特色产业。因此，根据区域分工理论，县城要以发展符合比较优势的产业为主，带动就业和人口集聚。”袁帅建议：一是促进农村一二三产业融合发展。重点要提高当地特色农产品及其加工业的发展质量，完善农产品商贸物流体系和城乡商贸体系，以农村电商带动城乡电商一体化发展，以乡村旅游带动全域旅游发展，积极完善农村金融、保险、技术服务等社会化服务体系。

二是对于具备一定产业发展基础的县城，要积极促进现有产业转型升级、绿色发展。按照智慧化、绿色化、补链强链的发展思路促进建材产业、农副产品加工业、食品制造业等传统产业转型升级。

三是积极引进发展其他劳动密集型产业。在全球产业价值链转移的宏观背景下，各类县城要积极优化当地营商环境，主动承接发展电子信息、纺织服装等劳动密集型产业，带动县域经济发展和县域城镇化。

四是紧跟新一轮科技革命浪潮，积极引导、鼓励发展数字经济，支持新业态新模式健康发展，带动扩大县域就业。