南京大型保障性住区公共服务设施供给机制研究探析

章毓婷

（合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041）

1 研究背景

1.1 政策背景

国务院办公厅于2021年7月2日印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。

1.2 社会背景

南京市保障性住房一般位于城市边缘区，其周边城市资源较为匮乏。如果新建住区从规划设计到建设移交再到管理运营有不同程度的纰漏，则最终影响设施的供给质量，因此，保障性住房的公共服务设施一直以来受到公众及政府的高度关注。

2 案例选择

各社区发展阶段表现出不同的公共服务设施供给特征。通常情况下，老小区的公共服务设施供给量趋于稳定且服务项目相对完善，其运作有许多成熟的成功模式可供分析借鉴；而新小区处于社区发展初期，其公共服务设施供给方面存在诸多问题需要分析从而避免。

1）新尧新城 住区建设缘由为城市化进程中对失地农民进行安置。整体上分片规划、渐进建设。建设强度一般，并与其他类型住房混合，目前建设、配套及入住均为成熟阶段。供给方面为用地为划拨，区政府背景开发商建设，产权移交街道。

2）莲花村 住区建设缘由以对失地农民进行安置为主要目的，并包含少量城市更新城市居民与低收入人群。整体上统一规划、央企及区级国资平台集中建设。建设强度较高，较其他类型住宅相对独立，目前配套及入住为中期阶段。供给方面为用地划拨，开发商分为区政府背景开发商与央企中冶集团，产权分别为移交与自持。

3）丁家庄 住区建设缘由为对城市更新过程中城市居民以及低收入人群进行安置。整体上强有力统一规划、市级国资平台集中建设，建设强度较高，较其他类型住宅相对独立，目前配套及入住为初期阶段。供给方面为用地划拨，市政府背景开发商建设，公益性设施产权移交，经营性设施部分自持，对整体经营性设施进行监管。

3 供给特征对比分析

3.1 共性与差异

从早期社区新尧新城到近期的丁家庄，社区级与基层级设施从规划到落实是一个逐渐受到重视的过程，通过对比分析可得出相应的共性和差异。

3.1.1 共性

1）设施建设规模 设施分级基本合理，但都缺乏社区级居家和社区日间照料设施。面积上商业设施都远超标准，其他设施大部分不达标。

2）设施空间布局 交通可达性较好，布局总体基本合理；社区级设施的规划控制明显好于基层社区级设施；大部分基层社区设施只能从门面房和其他闲置用房调剂而来。

3）设施空间环境 通过调剂门面房而来的养老和社区级服务设施通常缺乏无障碍设计；独立占地的设施由于有明确的产权和使用权方，通常空间环境较好。

4）设施管理运营 由部门（如教育、卫生）归口管理的公共服务设施依赖于部门的投入和重视程度，尽管很多设施面积不达标、用地紧张，但目前总体运营较好。大型集中商业设施都由开发建设机构拥有产权，负责业态选择和招商运营。

3.1.2 差异

1）设施建设规模 最早建设的新尧新城没有独立的社区中心，缺乏公共文化和体育设施，但后来建设的莲花村和丁家庄均有。面积上，莲花村社区级设施中派出所和社区养老院超标；新尧新城基层级居家养老服务设施保障较好甚至超标。

2）设施空间布局 ①社区级设施，新尧新城社区级设施过于考虑和交通干道的结合，服务半径不够合理，莲花村和丁家庄社区级商业服务设施均兼顾了交通可达性和服务半径的关系，但是公益性社区服务设施较为偏僻；②基层社区级设施，莲花村的基层级设施中大部分使用的是比较偏僻的门面房，难以形成有活力的基层社区中心，丁家庄基层级设施尽管也是从门面房中调剂而来，但是由于商业门面房规划紧凑，从而避免了莲花村的问题，新尧新城基层级设施利用的门面房都紧邻城市支路，此外调剂了一些住区内部的底层住宅作为基层设施，使用较方便。

3）设施空间环境 新尧新城和莲花村的大量门面房缺乏专业化管理，空间环境杂乱无序；丁家庄则由于市级安居集团下属资产管理公司专门管理，空间环境保持良好。总体上统一规划建设的莲花村和丁家庄基层级设施的空间环境比没有通过统一规划的新尧新城要好。

4）设施管理运营 ①公益性设施，新尧新城公益性设施投入使用时间最长，经营地更为成熟一些，特别是形成政府和非政府机构之间的良性合作运营机制，如居家养老运作良好，莲花村和丁家庄由于入住时间短，未出现运营良好的养老、文化体育等设施；②商业设施，对于分散的沿街门面房商业，新尧新城和莲花村没有专门的经营理念，只是简单的租赁关系，虽然满足了一部分市场需求，但空间环境比较杂乱无序，丁家庄则对此进行与集中基层级设施类似的招商策略，试图使业态和空间环境处于比较合理的平衡状态。

3.2 成因机制

3.2.1 共性机制

1）规划控制保证社区级公共设施配置基本合理 莲花村与丁家庄均有统一规划、独立占地、集中建设的社区级中心，从现状调研来看，除了新标准增加的服务功能外，虽然规模离标准规定有一定差距，但项目类型基本齐全，尤其是莲花村的社区级中心选址在河流旁，整体环境较好，将来可以形成活力集聚的社区场所。

2）经营性商业设施规模远超标准 新尧新城商业设施规模较大的主要原因是与普通商品房混合开发，而莲花村与丁家庄的开发商在规划初期就考量投资平衡，尤其是莲花村东部3个基层社区以及丁家庄社区。尽管莲花村商业设施的布局值得推敲，但其总建筑量远远超过标准规定的上限。

3）缺乏基层社区级设施规划和引导 虽然莲花村与丁家庄均属于近几年建设发展的大型保障房住区，但其与新尧新城一样缺少基层社区级设施规划。除了还未投入使用的丁家庄山水园基层社区外，3个社区的基层级社区设施均通过调整街道及社区资产而获得。虽然大部分设施已有落实空间，但普遍存在规模不达标以及整体空间环境不符合使用需求的问题。

4）公益性设施等总体运营较好 尽管不同开发机制会造成不同的产权划分，但是不论公益性设施的产权是否归属于相应的管理方，一旦投入使用其运营状况主要与管理方相关，因此通过一段时间的筹备管理，在社区、教育局以及卫生局的运作下，公益性设施的运营情况普遍符合标准设定内容。

5）由于责任权利不够清晰，准公益性的文化、体育设施等总体运营较差 从现状调研看，满足标准规模、服务功能规定的设施寥寥无几。现状管理方通常为社区，但社区并未获得相应的设施空间，因此大部分基层级设施只能在本就面积紧张的社区服务站中划出一间用房作为设施空间，同时基层社区由于人员紧张，勉强能承担大量的基础性服务，无力顾及文化与体育设施的运作。

3.2.2 差异机制

1）发展阶段 新尧新城、莲花村、丁家庄分别处于社区发展的成熟、中期及初期阶段。住宅配套设施普遍建设迟滞并处于运营筹备期，因此3个社区设施运营状况有比较明显的差异，新尧新城作为成熟的社区，目前所有的设施均有较好程度的服务项目，并在养老设施、社区学校实现了与非政府机构的良好合作。相比之下，莲花村与丁家庄的设施则由于社区成立时间短，既没有设施空间，基层人员工作重点又处于社区基础信息的收集与管理阶段。

2）空间区位 新尧新城临近新港开发区，并与商品房小区相融合，因此，一方面辖区内企业为基层级设施的运作提供一定的资金捐助，另一方面存在设施共享的机会。莲花村与丁家庄用地相对独立，周边配套薄弱，居民生活的运转完全依赖社区设施，设施一旦缺乏或运作不良将直接影响居民的生活水平，但莲花村相比丁家庄有地铁站点，对其交通、商业形成较好支撑。

3）规划作用 具有统一规划的莲花村与丁家庄社区级层面的服务设施类型齐全，尽管存在建设迟滞的现象，但其独立用地、集中建设的设施整体空间环境品质较高，不仅符合使用功能，同时容易形成具有明显社区核心的公共场所。而新尧新城由于缺乏针对性的规划设计，普遍缺乏社区级设施供给，现仅有的设施也是分散布局，而已渐趋固定的用地难以调整出合适的地块用于欠缺设施的建设。

4）建设机制 建设机制包括用地获取方式、开发商以及设施产权归属。3个社区的用地均为行政划拨，但开发商不同，直接影响到基层设施划拨与移交环节。新尧新城、莲花村西部两个基层社区以及丁家庄分别由区级、市级国资平台进行规划建设，新尧新城大部分基层级设施是从街道资产用房中进行调整，大部分产权为社区所有，部分归属于街道，设施的面积调整供应相对灵活，流程简易。莲花村西部两个基层级设施也由街道划拨用房而来，其中的金穗花园刚成立，另一个清荷北园设施的面积也有较高的保证；丁家庄虽然大量的商铺规划处于投资平衡的考量阶段，但当社区需要相应设施时可从商铺或物业用房中进行调换。

莲花村东部3个基层社区为央企中冶集团规划建设，不仅是嘉园和南苑，包括入住最早的北苑，设施面积相对充裕，设施的产权属于中冶集团，且这3个基层社区相对入住较晚。

4 规划设计改善策略

1）住区规划以中度及以上强度为原则缩小社区尺度 设施的供给规模按照人口规模确定布点数量和建设，同等规模人口条件下，不同建设强度形成不同的社区尺度，如图1所示。在同等满足设施依托城市交通要求条件下，低密度社区居民中近2/3不在服务范围内，造成其使用不便而对设施产生负面评价。

图1 同等规模人口下不同社区尺度受设施辐射情况

2）低密度社区设施布点强调步行系统结合 低密度社区由于在同等人口规模下社区尺度过大，若强调依托城市交通则使得设施服务效益大打折扣，因此在低密度社区应以尽可能扩大服务范围为设施布点原则，此时应强调设施空间与社区步行系统的紧密契合，以创造与高密度社区不同的空间系统及结构。

3）适当降低设施规模，突出居民主要需求 调研分析发现居民对设施不满意的主要原因多为设施供给规模不足，因此在设施供给紧张的整体环境下，应首先保证全部类型设施有空间布点。尤其对于缺乏规划布点的已建成社区，一方面可降低各类型设施的供给规模，另一方面将功能接近的设施进行空间上的重叠，通过管理达到不同时间段供给不同类型设施，例如文化活动室与基层社区中心的居民学校、体育活动站与基层社区中心的老年活动中心，但应避免现实中可能出现的用房挂牌却无设施及服务项目的状况。

4）社区级设施必须专门规划、统一设计 社区级设施由于存在类型众多、建筑规模较大、对空间需要针对性设计等现实因素，设施布点、设计应在规划设计阶段作为设计要点之一。一方面，由于社区级设施不同于基层级，其规模及功能对空间有特殊需求，使得其通过用房调整的途径较为困难；另一方面，社区级设施通过建筑组合、功能结合、景观一体化设计等手段，不仅居民使用方便且易形成社区的活力核心空间。此外，规划设计阶段应考虑到随着时代的发展，公共服务设施体系将不断完善，为可能新增的服务项目预留建筑面积，实际运营可作为商业设施，待到需要时拨出。但需要注意的是，这部分商业设施的产权属于街道才能实现功能转换。

5）基层级设施不必单独建设 基层级设施不必单独划地建设，由于其总体建筑规模不大，对建筑空间的要求不高，可规划在小区核心位置的住宅底层，如新尧青田雅居与翠林山庄。同时，通过场地设计获得良好的具有活力的内向型社区公共空间。

5 结语

未来公共服务设施的供给应加强前期对社区规模、住房类型、居民个人属性的统计归纳，根据需求量体裁衣，在建设规模、设施运营重点、服务项目调整上做到按需供给。