专家还原职业教育法修订过程：“普职分流”修订争议最大

2022年5月1日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》正式施行。这是该法自1996年颁布施行以来首次大修。其中，首次明确职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。并且提出，职业教育学校的学生在升学、就业、职业发展等方面，与同层次的普通学校的学生将有平等机会。

记者邀请曾参与修订审议、研讨、提建议的专家学者，探讨新职教法的突破与改变，也试图还原修订过程中一些争议细节。

访谈专家——

周洪宇 全国人大常委会委员、华中师范大学教授

和 震 北京师范大学国家职业教育研究院院长

孙善学 中国职业技术教育学会副会长、北京外国语大学教授

湛中乐 北京大学法学院教授、石河子大学政法学院院长（援疆挂职）

杜云英 中国教育科学研究院职业与继续教育研究所助理研究员

总则表述增加“高素质”

记者：新职教法修订后，有哪些重大的改变和突破？

周洪宇：首先在职业教育的内涵和界定上有根本性的改变。第一章总则的第二条——“本法所称职业教育，是指为了培养高素质技术技能人才……”

二审时，我认为二审稿对此定义的表述不够精准。当时的表述是，“本法所称职业教育是指为了培养技术技能人才……”分组审议的时候我也建议加上“高素质劳动者”。

记者：你提这一建议的依据是什么？

周洪宇：理由有两点。一是中央最近的多份有关文件，都提出要培养高素质的劳动者和技术技能人才。这是一个最新、最全面、最完整的表述，体现了推动职业教育高质量发展、建设教育强国和人力资源强国的需要。

第二点，在本法草案中，关于立法目的是这样表述的：“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平……制定本法”。再看二审稿第38条，引导职业学校培养高素质劳动者和技术技能人才，也是这样表述的。

修改成现在的表述是一个重大突破，这对社会释放强烈的信号：职业教育培养的不是低素质的技术技能人才。

记者：新职教法首次明确，职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。怎么理解？

周洪宇：以前职业教育的地位比较模糊，甚至有些人错误地把它看作普通教育里的一个层次。现在明确，职业教育与普通教育是并列的、不相上下的。这个定位下，整个体系就完全不同，包括人才培育、规格、內容、方法、手段、教师地位、保障等。

“争议最大的问题”

记者：新职教法中删掉了“普职分流”，改为“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”。你怎么分析和理解这一表述？

和震：现在有一种观点认为，新职教法取消了普职分流，这是一种误解。新职教法特别明确了职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，这是对普职分流的大的提升，是一次优化。

原来的分流，是职业教育地位比较低，而现在是推动职业教育高质量发展，形成与普通教育并驾齐驱的教育体系轨道，实现与普通教育同等地位。应该从这个角度来理解。

湛中乐：普职分流问题可以说是修订过程中争议最大的一个问题。

旧法第12条规定，国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。

依据这一表述，实践中教育分流呈现出强制性色彩。例如，教育部办公厅关于做好2021年中等职业学校招生工作的通知中规定，职普比例较低的地区要重点扩大中等职业教育资源，提高中等职业教育招生比例。这使得许多初中毕业生失去读大学的机会。

无论理论界还是实务界，都对强制性教育分流提出了质疑。

记者：关于普职分流的争议过程，表述是怎么反复修改的？

湛中乐：二次审议稿删掉了原法中“分流”的规定，改为“在义务教育后的不同阶段实施职业教育与普通教育分类发展”。再到最终你们看到的表述。

从“分流”到“分类”，再到“协调”，强制性色彩逐步被淡化。保持适当的职普比仍有必要，但应因地制宜，而不能“一刀切”。

总体上，新职教法已经改变了命令式的5∶5的比例，但客观上普职分流仍然存在。更多主动权在于地方，各地经济发展状况和教育水平都不同。

记者：新职教法落地后，社会很关切今后普职分流的比例会不会有一些变化。

湛中乐：如何理解“因地制宜”与“统筹推进”，对地方政府而言有一定难度，稍有不慎，可能就出现“强制分流”。将来，地方如何因地制宜制定科学的普职比，还有待进一步确定。立法是一个信号灯，要去扭转还是需要循序渐进。

和震：很明显法律不可能规定那么细。职业教育、普通教育在发展方面同等重视、同等投入，在规模方面，确实要根据不同的地域、产业需求和普通教育的容纳规模，来确定大体比例。

不宜用一个数字在全国这么大的范围内“一刀切”，但并没有取消普职大体相当的总的方向。在国际上，以OECD （经合组织）国家的职普比平均值来看，也基本保持了大体相当的长期比例。OECD是发达国家的集合体，从他们的整体平均水平来看，普职比大体相当是自然选择的结果。

“协调发展”长期更理想的状态就是大体相当。当前由于各方面原因，想实现这个目标还有一定困难，因此政策保持一定弹性是有必要的。

职业教育解决的主要矛盾应是就业

记者：很多学生和家长不愿分流的根本原因，可能在于职业教育毕业工作不好找，总感觉“低人一等”。你怎么看？

孙善学：现在职业学校普遍将升学率纳入就业率统计，中职、高职毕业生就业率数据中分别包含了60%、20%左右的升学率，如果挤出这些“水分”，职业学校的高就业率是一种表象。

周洪宇：现在很多机关、事业单位、国有企业，尤其是机关招聘，公开给职业教育毕业生的岗位很少，其实就是不招聘职业技术院校的毕业生。

记者：新职教法对于就业有哪些保障？

孙善学：首先要政府带头改变。新职教法规定，各级政府应当创造公平就业环境。用人单位不得设置妨碍职业学校毕业生平等就业、公平竞争的报考、录用、聘用条件。机关事业单位、国有企业在招录、招聘技术技能岗位人员时应当明确技术技能要求，将技术技能水平作为录用、聘用的条件。

周洪宇：根本原则是在升学、就业、职业发展等方面将有平等机会。尤其就业，不仅要公平就业，对职业教育毕业生还应该适当倾斜。

改变了“两张皮”问题

记者：新职教法的突破和改变，实施起来可能会遇到哪些困难？

湛中乐：一方面，有些规定还不够明确。例如，普职分流的解决，还有赖后续出台相关实施细则或指南。另一方面还有现实层面的问题。例如，提出了加强教师队伍建设的规定，但吸引优秀人才进入职业教育还存在相当的难度，而这直接关系到职业教育人才培养的质量。

杜云英：新职教法条款尽管大幅增加，但阐述仍然相对宏观笼统，很多政策落地仍然需要细则。

例如，“国家采取措施，提高技术技能人才的社会地位和待遇”，如何实现？可能要想一些更实的招儿。比如多数技术技能人才的待遇是由市场定价的，政府无法干预更多，但可以参照科技人才或其他人才体系，设立技术技能人才等级制度，对于最高等级的人才比如技能大师，政府给予相应补贴，发挥引领示范作用。

孙善学：职业教育不是学生在学校里学三年、学两年的问题，是跟就业，跟整个人的职业发展紧密联系的社会性问题，需要方方面面的支持。如果还是由教育部门主导，唱独角戏，那立法的一些初衷就难以实现。

新职教法对这一点也有考量。首先在国务院层面设立机制。其次，从中央到地方，给协同管理划定了一个责任圈。还有一个义务圈，比如说像行业主管部门、工会、中华职教社、群团组织，都有指导、支持，甚至是开展实施职业教育的义务。所涉及的面很广，接下来实施还需要各个部门协同，形成真正的社会系统和社会氛围才行。

周洪宇：原有管理体制是“两张皮”，跟别的教育不同的。中小学校教育很简单，主管部门就是教育行政部门。职业技术学校、中专大专都是教育部、教育行政部门管，但技工、技师是人社部管。這就导致在一些政策上，不同部门各自为政。

记者：新职教法提出的“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作”，对这一问题有何实质性改变？

周洪宇：一审稿的表述是“职业教育实行分级管理、地方为主、政府统筹、行业领导、社会参与的管理体制”。讲的是职业教育如何实行分级管理，但不是要害，没有真正解决长期以来教育行政部门和人力资源部门“两张皮”的问题。

索性这次就明确了由国务院来管。而且进一步明确由国务院教育行政部门牵头，负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。

（来源：《南方周末》 贺佳雯 张仟煜/文）