国土空间规划体系下城市更新规划编制分析

文／金斌 浙江省绍兴市国土空间规划研究院 浙江绍兴 312000

引言：

40年改革开放带来了经济社会全面发展，目前我国的城市化水平已超过60%，在城镇化的中后期，空间规划规模上也由传统的增量和扩张转向存量和全局控制方向转变。在2020年便对城市规划更新行动进行明确，且上海、广州、深圳和珠海等城市陆续出台了有关城市规划更新的条例，能够通过立法促进城市的更新。当前在国土空间规划体系下进行城市更新规划编制有着重要意义，可以弥补城市更新系统性工作的缺失、在城市规划中实现公共政策效应、满足城市功能的更新管理要求和完成对土地资源的集约利用等，下面将对规划编制策略进行详细分析。

1、国土空间规划体系下城市更新规划的相关概述

1.1 城市规划的相关概述

对城市规划工作而言，在不同的时期对其理解存在较大的差异。我国最早是将城市规划看作经济计划的延续和深化。改革开放初期，我们对于城市规划的认识在于城市发展的目标和纲领，并作为城市建设和管理工作开展的具体依据。后来发展为对于一定时期内城市的经济社会发展管理。当前对于城市规划的理解可以从以下几个方面进行。第一，城市规划工作是政府的职能，政府作为城市的管理者需要对城市发展和资源保护负主要责任，且随着经济的发展和人口的增加，政府在城市规划中的作用也愈发明显。第二，城市规划可以看成一门综合学科，主要特点在于综合性和学科跨越性，同时也具有较高的独立性，源于建筑学，在实际应用中远超建筑学的范畴。第三，规划是一项公共政策，是满足人民群众对美好生活的向往的手段，也是合理配置资源要素的手段。

1.2 城市更新的相关概述

城市在规划建设过程中必然要进行更新，从城市更新的大规模运动起源看，最初源于美国的城市更新活动。简单说，城市更新的任务就是对旧城区进行改造和重建等，将其建设成具有新功能的城区且能为城市人民提供优质服务，保证城市的美好发展。目前城市的规划更新主要有以下两个方面，首先是对城市的硬件设施进行改造，其次是对城市的软环境进行改造，例如视觉环境等方面。对于城市更新的方式而言有着基于目前情况进行的改善、再次开发和保护等三个方面，在实际的城市更新中还需要注意以下几方面。第一，开发环境要跟周围环境相吻合，可以体现更新工作的先进性从而优先于周边环境。第二，更新工作是一项综合性工作，需要从多个角度对更新工作进行考虑，保证各项建设有效进行。

2、国土空间规划体系下城市更新规划编制的意义

2.1 完善城市更新工作的系统性

目前在进行城市国土空间规划时需要考虑好城市边界内的土地资源的数量和用途，但在构成城市整体系统内外联系上考虑较少，存在城乡规划和土地规划不合拍的情况。结合城市更新规划的实际工作可以将其在城市建设中的作用划分为三方面，即对总体规划的完善、总体规划中所包含的专项规划和指导城市建设具体工作的规划。为此，需要在进行规划工作时从技术角度和管理角度分别进行，从而细化总体规划和分解城市功能，更好的对城市更新进行专项研究。例如当前很多城市在发展中面临的城中村和旧城改造问题，缺乏指导改造的专项规划，同时也忽略了改造的系统性和内在联系，所以容易出现新的问题。加强城市更新规划的编制，可以针对这些改造项目进行总体规划的补充，在划分为专业规划后能够弥补对城市更新工作指导的缺失。

2.2 在城市规划中实现公共政策效应

当前很多城市的规划工作是利用对空间的用途分配来达成目标，常见的问题是和实施计划不衔接，不利于城市规划和政府行动纲领的统一，不能体现公共政策效应。针对城市更新规划而言需要对总体规划进行落实，同时在对其他规划进行落实时要注意在时序上的安排。在对城市规划的编制过程中，应当鼓励公众参与，能够良好的体现公共政策性，能够有效区别于传统的规划工作。

2.3 满足城市功能更新的管理要求

随着社会经济的不断发展，城市功能的更新需求也催动了城市更新规划工作的进行，需要城市规划工作和社会发展保持同步，并利用适当的手段避免传统城市规划出现的问题。城市更新总体规划的侧重点在于对目标的选择和可行技术的研究，而城市更新的具体规划工作则是侧重于片区和小规模的开发工作，针对规划目标实现问题的有效解决。所以在城市规划作用于目标的实现时，其过程是在管理层面的基础上进行的，在对综合目标进行分解，并将某些问题看作整体系统而进行在速度和开发时序上的安排后，能够指导城市更新工作的落实，不断满足城市功能的更新管理需求，提高各种资源的利用率。

2.4 完成对土地资源的集约利用

国土空间规划更加重视资源利用和环境保护，在可持续发展和低碳生产理念的影响下，需要对经济结构进行合理调整，保证各种资源的利用可以和经济发展、自然资源和生态保护相协调。

3、国土空间规划体系下城市更新规划编制的背景

当前我国在进行城市更新规划时并没有做出针对性的法规更新，不过在《国有土地房屋征收和补偿条例》和《城乡规划法》中却对旧城区的改造、房屋拆迁安置和土地用途变更等方面进行了明确。在国家机构改革前，国土资源部跟住房和城乡建设部是负责城市更新的关键部门，国家机构改革后国土空间规划的体系下，城市更新规划编制需要加强顶层政策设计的整合和优化。

3.1 在住建部门带领下的城市更新规划

在以往的城市更新中，住房和城乡建设部在工作中重点对建筑等物质空间进行拆除和重建工作，同时对于旧城区的改建也尤为关注，可以参考表1。在2010年进行的城市棚户区改造便是针对旧城区改造的代表工作。在2017 为了解决城市建设中出现的问题，很多城市开展了有关生态修复和城市重点修补等工作，在这两类修复工作中不仅丰富了城市更新的内涵，也扩大了城市更新的对象。从目前所进行的城市更新规划情况看，无论是历史文化名城的保护还是棚户区改造，住房和城乡建设部门在城市更新中都较多地关注城市现实问题，没有关注城市功能的完善和空间的完善性，同时在分散的点状工程项目影响下，不能对各区域内存量空间进行统筹和优化，无法对土地增值收益的分配进行考虑，在一定程度上影响了城市更新的动力机制。

表1 住建部门城市更新相关政策信息表

3.2 在原国土资源部领导下的城市更新规划

以往的城市更新中，原国土资源部门主要利用土地政策来对土地资源进行优化配置，从而对城镇低效用地进行处理并提高各类土地的利用效率，同时在对用地规模进行严格控制和对用地标准进行健全后，能够推动土地集约利用。在城市更新中土地整治是其中重要的内容，在原国土资源部门进行的土地整治工作中可以提高土地的产出率和利用效率，当前我国已经进行了两轮土地整治规划编制，且分别提出了重点分布片区和低效建设用地的再开发规模目标等。在2019年广东省便被原国土资源部划分为节约集约用地的示范省份，并且全力展开旧工矿、旧城镇和旧村庄的改造和建设工作，在广东省的城市更新中，三旧改造是国家赋予的特殊政策，同时也是对目前土地政策的突破，能够针对供地手续和征地手续进行简化后，推动广东省土地增值收益再分配工作的进行。原国土资源部在利用土地政策为切入点，对城市更新中的土地资源分配问题进行协调后，虽然激发了市场的经济活力，但对建设空间形态的控制缺少考虑和研究，所以不能掌握好城市发展规律和问题的关系，影响了城市更新的质量和水平。

3.3 城市更新规划需要整合和优化

在针对住建部门和原国土部门的工作分析可得，关于城市更新的顶层设计仍然有着局限性，已经无法满足城市未来经济社会发展的要求，需要及时进行有效的整合的优化。当前的城市更新规划工作不仅仅是住房和城乡建设部牵头进行各种拆除与重建工作，也不全是原国土资源部进行的低效利用土地再利用，需要在国土空间规划的体系下，要求在进行城市更新规划时将基于城市发展规律的空间形态设计和土地政策导向下的节约集约用地相结合，从而实现对各种城市存量用地的配置，并完成对城市发展战略的协调统一。

4、国土空间规划体系下的城市更新规划编制建议

在社会经济的飞速发展下，为了更好的让城市更新实现社会、经济和文化等多个目标，需要及时结合国土空间规划体系对城市更新规划采用统筹编制，具体可以的分为城市更新专项规划、城市更新单元规划两个不同的层级，下面将具体对这两个层级进行分析。

4.1 城市更新中的专项规划编制建议

在国土空间规划体系中，城市更新专项规划作为最重要的专项规划之一，能够落实好国土空间规划的要求，既是指导城市更新的关键文件，也是城市进行更新单元规划编制上的依据。为此，需要在城市更新的专项规划中对更新目标进行有效明确，并在对更新对象和重点改造地区进行确认后进行有效的指引工作。

4.1.1 城市更新需要明确更新改造范围和规模

城市更新需要首先明确更新改造范围，根据习总书记在中央城市工作会议上提出的15 分钟社区生活圈要解决人民群众“生老病死，衣食住行，安居乐业”的基本需求，自然资源部发起了以上海为龙头的多个城市“15分钟社区生活圈共同行动纲领”，浙江省提出了未来社区“三化九场景”功能布局，分别明确了一定规模城市更新范围内的公共服务设施配套标准，可以通过体检评估查漏补缺，使城市公共设施和基础设施从供给侧得到合理安排。

其次是需要提前对城市存量用地的数量进行明确，对其中较大规模的优质耕地划线实施“开天窗”保护。在对城市更新专项规划进行编制时，需要利用好大数据、现状调研和遥感成像等手段进行，在完成对城市存量用地的分布情况进行精准调查后，及时对土地的建设现状、土地利用、设施配置和地均产出等方面进行有效判断，并完成对城市更新改造的潜力进行预测。另外，还要在进行城市更新规划编制时还需要结合国土开发强度、国土空间总规划下的建设用地规模、生态空间保护和耕地保护等要求，完成对规划期内城市改造目标的落实。

4.1.2 城市更新需要确定更新改造的片区和指引

当前的城市更新专项规划有着战略性强的特点，所以需要结合国土空间总规划对城市空间结构和战略进行明确，同时在分析城市存量用地的数量和分布特征后对城市更新的重点片区进行明确。另外，城市规划还需要对不同的区域针对市政设施承载力、区域交通等方面进行评估，从而对各个区域的存量改造规模上限进行明确，并对生态环境的修复提出实际要求，保证城市更新规划工作的有效进行。最后，针对不同区域的更新对象，需要结合实际情况做好综合整治和拆除重建等策略的更新，在充分考虑经济、社会、民生等多种因素后，完成对城市更新落实工作的实施安排。

4.2 城市更新单元规划编制建议

在城市更新项目落地实施中，城市更新单元划分作为指导实施的法定规划，是资源配置和统筹推进的工具，在工作内容上主要针对土地整备和开发建设方案两个方面。

4.2.1 有效开展土地整备和确定城市更新范围

在城市更新单元规划编制中，需要在土地整备工作中重视建设用地规模置换、拆旧复垦、三地规整、留用地核算和农地转用等内容，同时要善于对各类土地政策进行利用，不断明确可改造用地的改造方式和途径。在城市更新单元的规划编制中，开展土地整备需要对用地权属边界进行明确，要对建筑物信息和土地信息进行核查，保证规划项目符合城市更新政策的要求，所以要对单元内的土地现状和建筑产权关系进行了解，在有效对权属边界进行明确后，重点对违法建设和违法用地的行为进行相关手续的完善。

另外，通过有效的土地整备工作也能对城市更新的范围进行有效确定，一般从土地的使用特征上看，在城市的更新单元范围上会包括建新范围更拆除范围，同时结合土地的权属特征看，在更新单元的范围中也包括了用地置换的范围、权利主体的使用范围和移交范围等。针对城市的更新而言，对已有建筑的拆除工作是必不可少的程序，所以在拆除范围的划定上需要结合建筑权属核查为基础，一般在拆除范围外的一些城市插花地、边角地和夹心地等出让的土地也可以积极纳入城市单元规划中，需要注意的是，未建设用地的统筹规划需要纳入城市更新单元，所以需要征求土地使用人的同意后，对该土地进行置换工作或者用地腾挪，这样提高土地利用的规整性，促进城市规划建设的合理性和科学性。

4.2.2 绘制开发建设方案重构城市空间

在城市更新单元的规划编制中，开发建设方案是其最终的蓝图，要在进行土地整备的基础上完成对方案的设计，同时要完成对各类设计建设指标的确定，且其中开发建设量是最为核心的部分。城市更新规划中的拆建比可以反映收益和项目成本的关系，但是却无法对项目的公共利益贡献进行明确，所以不能和开发主体的经济收益产生直接联系。为此，在对开发建设量进行核算时需要对公共服务设施、道路、市政服务设施进行考虑，在结合土地的贡献率后给与适当的建设量奖励。

另外，开发单位还需要在针对开放方案进行公共资源配置时，完成对利益平衡方案的制定，确保公共利益的捆绑责任具有有效性，同时对无偿移交政府的独立用地进行明确，具体包括城市更新项目配建的公共配套设施和创新的产业用房。在城市更新单元的规划中，还需要将具体成果体现在城市空间的重构上，需要在开饭建设方案上对城市的空间进行有效的重构，本着促进城市功能完善和帮助城市发展的目的完成城市的更新建设。最后，在具体的开发建设方案中，还需要将更新单元的规划和产业发展需求相结合，在保证产业空间供给足够下，利用多层次的服务体系不断面向产业需求，同时在面向人民生活空间时，需要对城市空间组织中的景观环境设计、建筑形态设计、公共空间和建筑形态等多方面进行有效的设计和指引，在对地下空间、通道和连廊进行明确后，还要对历史重点文化遗址进行保护，以期望可以积极营造出适宜居住的生活环境。

结语：

综上所述，当前城市更新已经由大拆大建逐渐转变为渐进式综合提升，且在国土空间规划背景下，城市规划已由外延扩张转向内涵提升为主，城市更新规划也具有多维度规划目标和多层级的规则体系特点，需要解决许多包括规划管理、功能转换、权属变更在内的空间治理问题，需要在国土空间规划背景下做好城市更新规划的编制工作，从而保证后城市化时期有效指导城市建设与发展，实现让城市更好地满足人民群众对美好生活的向往的目标。