构建全国一体化法治大数据体系路径管窥

陈儒丹中国政法大学国际法学院副教授、国家级涉外法治研究基地研究员

建设全国统一大市场须消除法治数据孤岛效应，强化法治保障，推进法治数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用，构建全国一体化法治大数据中心体系。

2022年4月10日，中共中央国务院发布《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，强调加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割。建设全国统一大市场要求强化法治保障，在全国范围内统一行政执法、司法裁判标准。习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和指南，要发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。“十四五”规划提出要“加快构建全国一体化大数据中心体系……建立健全国家公共数据资源体系……推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。但目前无论是国家层面还是地方层面的法治数据资源体系依旧存在不少数据孤岛。

建设全国统一大市场需要打通立法、行政和司法三大部门数据孤岛，推进法治数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用，构建超大规模的全国一体化法治大数据中心体系。从我国国情出发，笔者建议：跨部门整合现有的国家级法律数据库;在“数据资源目录”和“责任清单制度”制定上强化顶层跨部门协同;探索“区域先行”和“数据特区”先行先试;在地方层面提升大数据管理机构的行政地位，在中央层面设立超越立法、司法和行政三大部门的跨部门领导机制。

目前，无论是立法、行政还是司法部门，不同数据都可归口三类管理平台，分别是部门内部管理平台、沟通内外的全流程一体化在线服务平台、对外法治平台。目前这三个层面的大数据资源建设已初见成效。

在内部机构管理层面，建设最为成熟。全国立法部门的内部管理平台基本采用OA系统;全国司法部门内部以智慧法院平台为依托;全国行政部门中央层面由中央网信办和工信委、发改委等几个部委单独或者联合行动;地方层面，各地数字政府和数字城市建设已趋成熟，重要省市地方已专设大数据管理局，统筹大数据建设管理工作。

在链接内外的一体化在线服务流程层面，已基本建设成熟：全国立法办理平台有备案审查信息平台;全国司法部门正致力于智慧应用在审判执行各环节全线贯通;全国行政领域的全流程一体化在线服务平台已在健全完善中。

在对外法治数据库层面，建设成熟度有所区别：立法部门有全国人大版“国家法律法规数据库”;司法部门有最高人民法院版“法信”平台和裁判文书网;行政部门尚无全国统一的执法大数据库，执法数据资源分散度最高，共享度最低。

目前，我国部门间、层级间和地区间的数据融合距离实现“大数据支撑、全景式呈现、扁平化指挥、科学化决策”要求还差距甚远：

首先，立法和司法部门的国家级法律数据库本质上还是传统数据库并且互相割裂。人大版“国家法律法规数据库”和人民法院版“法信”平台两大官方数据库本质上还是传统数据库，仅能实现静态的、结果性质、少量的法律运行数据的呈现，尚不能实现动态的、过程性质、海量的法律运行数据的收集和沉淀。这两大国家级官方数据库存在重复建设开发情况，缺乏对接和资源整合。工作人员需要重复检索以避免疏漏，甚至还需要启动外部商业法律数据库补充检索。在两大数据库中数据矛盾之处，工作人员研究时间重复投入，类案不类判现象依然存在。

其次，行政部门内部数据孤岛现象相对最严重。全国行政部门因为门类系统庞杂数据信息更加分散，无统一官方大数据库。

同一个地区常见几十个机构垂直型或者条线型数据应用平台林立、功能分散、缺乏同步机制，数据权威性无法保证，信息多头采集使数据风险加剧，标准多样导致数据价值损耗严重。部门间数据真正自由流通、实时共享和数据沉淀实现阻力较大。数据大户机构常基于平台能力、数据安全、部门利益等顾虑，偏向保守主义，数据共享主动性低。

从世界范围来看，欧美大国都在全力推进“全政府”模式，鼓励实现法治数据资源最大化利用。

措施：建设全国一体化法治大数据体系的路径探析

首先，打通数据孤岛需要整合既存的立法、行政和司法三大部门的法律数据库资源：整合人民法院版“法信”平台和全国人大版“国家法律法规大数据库”;整合行政系统内部分散的数据库资源，分门别类，撤降并改，统一迁移。确保每一部法中的每一条原则、规范和词语的制定与实施情况通过自动触发、部门记录、全程留痕转化成数据驱动的经验真实。真正做到单部门单点采集，跨部门多点实时共享使用。只有在这个基础上，才能真正精准使用数据分析与数据挖掘技术，精准计算并呈现出任何一部法律、任何一条原则与规范的活跃度、词语的模糊度以及工作人员的自由裁量空间、对社会生活调整的力度，预测、预警、设计和实施修法或立法，优化法治资源分配。

其次，探索在“数据资源目录”和“责任清单制度”制定上强化跨部门顶层协同，注重分级分类共享和开放：“十四五”规划提出要“建立健全國家公共数据资源体系……健全数据资源目录和责任清单制度”。目前不管是实务界还是学术界关于何为立法、司法、行政部门的“法治”数据尚无清晰界定。例如，行政内部权力运行过程就数据类型而言既有政治性的数据，也有治理类的数据，还有法治的数据，如何区分无明确界定。“十四五”规划有关数据篇章也将政府信息系统分为“执政能力、依法治国、经济治理、市场监管、公共安全、生态环境”等诸多重大信息系统，但如何保证依法治国信息系统与其他系统之间的数据互不重叠仍有难度。构建全国一体化法治大数据中心体系，就需要在数据资源目录和责任清单制度这个关键的基础标准上，由国家立法、执法和司法部门在中央层面协同完成。各自为政将导致信息不兼容和数据价值流失。

再次，探索“区域”先行和“数据特区”先行先试：从深圳特区到东北振兴计划，从西部大开发战略到长三角一体化，区域先行一直是我国经济改革开放的重要策略之一。可以在“国家-区域-省”三级建设体系中，着重区域一级的试点。在京津冀、粤港澳、长三角、成渝等基础条件较好的地区试点建设区域一体化法治大数据库中心体系。此外，可以考虑积极探索“数据特区”模式，鼓励上海浦东社会主义现代化建设引领区、深圳中国特色社会主义先行示范区、海南自贸区（港）、浙江高质量发展建设共同富裕示范区等特定地方进行数据制度创新，加快区内立法、行政和司法部门法治大数据的融合。特别是上海浦东基于《关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定》获得立法授权，更有条件试点实现立法、行政和司法法治大数据的跨部门融合共享机制。

最后，在地方层面提升大数据管理机构的行政地位，在中央层面设立超越立法、司法和行政三大部门的跨部门领导机制：各地方大数据管理局的行政地位存在差异，不少隶属于地方经信委，行政地位比受其协调管理的地方行政机构低半级或一级，约束了其整合有关部门数据的能力。因此，亟须在地方层面整合大数据规划、实施、管理、协调资源，提升现有地方大数据管理机构的行政地位，使其具有更强大的统筹协调管理能力。即便各级政府部门所设的大数据管理局提升了行政地位，仍然会在协调司法和立法机关提供数据方面存在诸多困难，根本原因是立法权与司法权具有中央事权性质，很难通过地方各级大数据管理局的协调而公开或者共享相关数据。所以，建议在中央层面，整合升格立法、执法和司法三大部门有关大数据管理的最高权限，建立全国一体化法治大数据中心体系建设领导机制，建立相适应的行政管理体制，创新监管模式。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com