浅议海洋倾废案件查处对策——以《海警法》的出台为背景

张炜 武警海警学院

《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）已于2021年1月22日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，并于2021年2月1日起施行。《海警法》出台前，海警机构开展海上维权执法活动的法律依据较为分散，且多数法律尚未明确海警机构的执法主体地位；而涉及海上维权执法的一些内部文件，知情范围小，缺乏法律效力，已不适应依法治国、依法行政对海上维权执法的要求。《海警法》是第一部法律层级的海警专项立法，为海警机构履行海上执法任务提供了坚强有力的法律保障。

1.海洋倾废基本问题概述

1.1 海洋倾废的概念

“倾倒”，源于《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》，即《1972伦敦公约》，英文“du mpi ng”直译为“倾倒”，在海洋环境保护界中，与“海洋倾倒”(Ocean Dumping)是同一种含义，是指利用船舶、航空器、平台和其他运载工具，向海洋处置废弃物或其他物质；向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他人工构造物以及向海洋处置由于海底矿产资源的勘探开发及勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质。

我国在《1972伦敦公约》关于“倾倒”的基础上，在《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）和《中华人民共和国海洋倾废管理条例》（以下简称《海洋倾废管理条例》）分别对“倾倒”进行了界定。《海洋环境保护法》第九十四条第十一项规定：“倾倒，是指通过船舶、航空器、平台或者其他载运工具，向海洋处置废弃物和其他有害物质的行为，包括弃置船舶、航空器、平台及其辅助设施和其他浮动工具的行为。”《海洋倾废管理条例》第二条规定：“本条例中的‘倾倒’，是指利用船舶、航空器、平台及其他载运工具，向海洋处置废弃物和其他物质；向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物，以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发及与勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质。”

对比以上两个法律规范对“倾废”的界定可以得出以下两个结论：一是二者的规定一致，以上两个规范都是以《1972伦敦公约》“倾倒”为基础，结合我国的具体国情而制定的；二是二者在内容方面有些不同，《海洋倾废管理条例》作为《海洋环境保护法》的下位法，《海洋倾废管理条例》对“倾倒”的界定更加具体，是对《海洋环境保护法》中的“倾倒”含义的完善与细化，这符合基本的立法规范。基于以上论述，笔者认为，海警机构在执法实践当中查处海洋倾废案件时，适用《海洋倾废管理条例》对“倾倒”的界定更合适。

1.2 海洋倾废的危害

海洋倾废，尤其是大量的、无序的非法倾废行为使得海洋倾废物严重超出了海洋的自净能力，对海洋生态环境造成了很大的破坏，不利于海洋生态环境的可持续发展。直观来讲，被污染的海水会严重影响到海水养殖业、捕捞业和旅游业等产业的发展；更深层次来说，倾倒物的种类复杂多样，甚至有些含有放射性和毒性的成分，不利于海洋鱼类的生长与繁殖，并且我们人类食用了这些被污染了的鱼类会也会对人类自身的生命健康造成严重的危害。

1.3 海洋倾废的现状

1.3.1 海洋倾倒量剧增

近几十年我国经济快速发展，再加之开发海洋的能力不断增强，我国海洋经济开发活动日益增多，港口、海水养殖等海洋工程纷纷投建，加之陆上环保监管日趋严格，生产和生活垃圾大量转到海上进行倾倒，使得海洋倾倒量与倾倒次数与日俱增，海洋生态环境面临的压力与问题越来越大。

1.3.2 违法倾废案件增多

随着倾倒需求量的不断增加，非法倾废案件呈现高发态势，并且呈愈演愈烈之势。其中以无证倾倒和不按许可证的规定倾倒两类违法行为数量最多，以东南沿海某海警机构为例，90%以上的非法倾废案件属于上述两种类型。

2.海洋倾废案件查处中存在的问题分析

2.1 法律制度建设相对落后

目前，海警机构进行海洋倾废案件查处的法律依据主要包括《海警法》、《海洋环境保护法》、《海洋倾废管理条例》和《海洋倾废管理条例实施办法》等四部法律规范。其中《海警法》是赋权法律，该法明确赋予了海警机构查处海洋倾废案件的职权，海警机构在实际执法实践中具体适用的是后三个法律规范，但是后面三个法律规范的修改都是在海警部队体制调整之前进行的，不能体现海警机构在海洋倾废案件中的特殊情况，相关的法律条文需要进行相应的修改，以维护相关法律规范的统一性。

2.2 海洋倾废案件取证难

海洋倾废案件取证难的问题主要体现在以下三个方面：一是作案方式隐蔽。倾倒船大多数为底开式泥阀门，倾倒船为了节省时间和成本，在倾倒途中边走边倾倒，这种方式具有非常强的隐蔽性，海警机构执法人员在执法检查时不易发现；二是作案现场难保存。大部分倾倒物是可以溶于水的，并且海水是流动的，这导致海洋倾废的案发现场具有不可保护性，而海警机构执法人员又难于第一时间到达倾倒案发现场采取录像、拍照等固定证据的取证措施；三是执法时间长、距离远、风险大。大量的海洋倾废案件距离海岸较远，海警机构获得案件线索后到达案发现场需要一定的航行时间，在此期间，案发现场的证据极有可能已灭失。

2.3 海警改革初期，执法队伍和装备等存在不足

2018年3月，依照《深化党和国家机构改革方案》，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。改革后的海警机构面临执法人员短缺、法律素质不高、执法装备落后、执法任务重等问题，即便是采取了加强执法培训、扩充海警执法员人数、配备先进的执法装备等措施，但是仍满足不了海警机构的实际办案需求。

2.4 群众工作能力有待提高

一方面，从案件来源来看，海洋倾废案件的案件来源大部分是海警机构在监督检查中主动发现的违法线索，而群众提供违法线索的案例数却很少，这使得海洋倾废案件的来源变得非常狭窄，其原因在于海警机构没有充分发挥群众在预防和打击违法犯罪方面的作用；另一方面，从案件办理的证据来看，海洋倾废案件的目击证人出于多一事不如少一事、害怕被打击报复等心理，在作证方面不积极，使得证人证言这一证据种类在海洋倾废案件办理中很少出现。

3.海洋倾废案件查处的对策

3.1 加快海洋倾废法律体系建设

《海警法》第八十二条规定：“中国海警局根据法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的决定，就海上维权执法事项制定规章，并按照规定备案。”此条款赋予了中国海警局就海上维权执法方面制定规章的权力，中国海警局可以以现行的法律规范为上位法，就海洋倾废案件的查处方面制定相关的规章或规范性文件，使上位法的相关法律条款更加具体化和更有可操作性，为海警机构及其执法人员提供更加完善的法律保障。

3.2 加强海警执法队伍建设

《海警法》第五十五条规定：“海警机构应当优化力量体系，建强人才队伍，加强教育培训，保障海警机构工作人员具备履行法定职责的知识、技能和素质，提高海上维权执法专业能力。海上维权执法实行持证上岗和资格管理制度。”此条款为海警机构执法队伍建设指明了方向。一是可以多渠道扩充海警执法队伍，比如继续选拔普通高校应届法律专业毕业生入伍、面向社会招聘文职执法员、从其他部队选调具有法学背景的在职干部等；二是要重视执法业务培训，通过定期、晋升、专项等多形式的培训工作，提升海警机构执法人员的执法能力；三是要紧握海警执法资格管理制度这个抓手，要执法必考证，并且要制定严格的考试管理制度，不能因为海警基层部队缺少执法人员就让考试流于形式，更大限度地发挥海警执法资格管理制度在提升海警执法人员法律素质方面的作用。

3.3 加强海洋倾废执法装备建设

《海警法》第五十六条规定：“国家加强海上维权执法装备体系建设，保障海警机构配备与其履行职责相适应的船舶、航空器、武器以及其他装备。”此条款为海洋倾废执法装备建设提供了法律保障，性能和功能先进的执法装备可以为海警执法人员执法办案提供强大的技术支撑，比如性能先进的执法船舶可以高效地实施海洋倾废行为查缉战术，舰载直升机可以以更好、更大的视野对海洋倾废案件进行录像、拍照取证。

3.4 加强海警机构与其他部门的协作

《海警法》第五十八条和第五十九条是关于海警同其他有关主管部门之间协作合作的规定。海洋倾废案件的查处涉及到自然资源、公安、海事等其他有关主管部门，比如海洋倾倒许可证是由生态环境部门颁发的，一些相关的基础数据、信息等都是海警机构办理非法倾废案件必不可少的资料，而相关违法人员的相关信息需要公安机关通过公安网进行查询。海警机构及其执法人员在实际办理非法倾废案件中要用足用好这些法律条款。

3.5 坚定走军民融合战略

“警力有限，民力无穷”，海警机构及其执法人员在查处非法倾废案件时要走群众路线，向群众做好普法宣传教育工作，树立海洋环境保护靠大家的氛围，最大限度地激发群众参与海洋环境保护的积极性，激励群众向海警机构揭发检举非法倾废案件线索，鼓励群众在非法倾废案件中提供证言，同时海警机构及其执法人员要对检举人、证人采取相应保护措施，防止检举人、证人遭受被揭发检举人员、违法人员的打击报复。

4.结论

海洋倾废作为利用海洋自净能力而处置废弃物的活动，在我国沿海地区废弃物处置中扮演着非常重要的角色。海洋倾废必须在现行的法律体系下合法进行，对非法倾废必须及时依法予以严厉的打击。海警在查处海洋非法倾废案件过程中存在法律制度建设相对落后、海洋倾废案件取证难、执法队伍和装备等存在不足以及群众工作能力有待提高等方面的问题。针对这些问题，可以采取加快海洋倾废法律体系建设、加强海警执法队伍建设、加强海洋倾废执法装备建设、加强海警机构与其他部门的协作和坚定走军民融合战略等方面的对策。查处海洋非法倾废案件任重道远，需要立法部门、执法部门、社会、公众等多方面的共同努力。