多方利益博弈下的课后服务决策实践

郭先富

随着经济社会的快速发展，我国“三点半难题”日渐凸显，政府除了加强“校外托管”机构的监管之外，2021年秋在全国启动了中小学课后服务。然而，中小学课后服务将面对如何保障教师的合法权益，如何解决家长对课后服务质量的期待，以及如何科学设置课后服务内容等问题。于是，如何有效协调好各方利益便成为课后服务能否成功落地的关键。鉴于此，重庆市融汇沙坪坝小学（简称“融汇沙小”）在启动课后服务之后，便开始尝试通过科学制定并实施课后服务方案来解决相关难题。

方案决策：利益博弈下的延时方案制定

制定一个令多方主体都基本满意的方案对于实施课后服务至关重要。因此，基于服务主体的供需分析、基于关键矛盾的要素聚焦、基于利益诉求的多轮磋商对于做好课后服务工作具有重要的意义。

民意测评：基于服务主体的供需分析。重庆市开展课后服务相比浙江、北京和上海较晚，如何基于国内外课后服务的经验，科学制定一个具有本校特色的方案，是决定该项工作能否顺利实施的关键。《沙坪坝区关于全面推进中小学生课后服务工作的实施方案（试行）》发布后，融汇沙小支委会和行政扩大会就做出决定：必须从政治站位的角度，高度认识课后服务对于解决当下“三点半难题”的重要性。在编制课后服务方案之前，学校就开始精心设计了意向书，对参与课后服务的教师人数、学生人数和课程如何开设进行初步分析。数据显示，在保障合理劳动补偿下，教师参与课后服务的意愿达到98%，学生参加课后服务的意愿达到96%，对于课程内容，学生倾向于开设促进全面发展的特色课程，而家长倾向于将作业做完。

制定方案：基于关键矛盾的要素聚焦。重庆市启动课后服务试点于2014年，试点区县主要集中在主城区，全市全域开展“中小学课后服务”于2020年9月1日全面开展。试点的过程中，学校作为课后服务的主要承办场所，承受着多方面的压力。如何良好有序地开展课后服务，需要一个非常妥善的方案来协调各方利益。根据相关学者的研究，利益主体涉及政府、社会、家长、学校、教师，核心利益主体的矛盾冲突主要聚焦于：政府及教育行政部门强调基于群众关切的区域内的课后服务带来的安全稳定压力，家长特别关注的是课后服务费用的分担额度及延时服务质量的保障问题，教师特别关心的是课后服务费的合理补偿与工作量的分配问题，学校关心的是课后服务费的合理发放与课后服务内容的科学设置与服务人员的合理搭配问题。由于利益相关方关注的焦点不一样，方案的制定必须关注各方核心利益的冲突点，并有效保障各个主体合理发声去实现各方利益最大化。

意见征求：围绕利益主体的多轮磋商。一份课后服务方案承载着多方主体的利益期待。我们认为，政府（教育主管部门）、学生家长、学校和教师成为延时服务最核心的利益主体，其中教育行政部门、家长、学校和教师任何一方的需求都值得高度重视。为了更好地促进课后服务的有效落实，教育行政部门（教委）召开了中小学课后服务专题会，对全区开展课后服务的费用进行了规定，对教师课后服务补偿做了初步测算，确保课后服务不因学校和片区的差异导致矛盾冲突;同时，要求学校召开教师大会进行课后服务时间、课后服务补偿和课后服务内容沟通，召开党政联席会启动课后服务方案的制定;学校召开校级家委会会议，针对前期民意测评时家长、教师关心的重点问题进行沟通。通过政府（教育行政部门）与学校、学校与家长、学校与教师的多轮意见征求，学校提出基本方案进行沟通，以友好协商共治的方式推进课后服务工作的落地。

治理分析：合法性审视下的关键问题分析

冲突解决的过程就是与多方主体一起厘清相关责任边界并进行利益博弈的过程，学校决策者必须基于政策法规解决几个关键问题才能有效化解矛盾，促进多方主体有效协作。

服务性质审视：打开中小学课后服务黑箱的关键钥匙。不同群体对课后服务有不同的认知，但最关键的问题聚焦在课后服务的性质上。中小学课后服务到底属于什么性质的工作？只要厘清这个关键问题，相关实践问题就迎刃而解。首先，《中华人民共和国义务教育法》规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育。课后服务的可选择性和非强制性决定了它并非学生“必须接受的教育”，不属于具有强制性、统一性、免费性的义务教育范畴。因此，课后服务不是义务教育学校“应当按照规定标准完成的教育教学任务”，中小学生课后服务不属于学校法定的义务教育职责，并非学校教育教学工作的法定内容，非法律配置事项。再者，课后服务在教育服务的基础性、普惠性和公平性方面有别于义务教育的强制性、统一性和免费性，应从属于非基本公共教育服务范畴，因此，课后服务采用有偿收费和政府适当补贴的方式是解决问题的主要途径。课后服务是与义务教育紧密相关的一种延伸服务，属于准基本公共教育服务范畴。由此，家长普遍关心的课后服务是否应该收费的问题就得到了解决，如何激励教师积极参与课后服务并合理补偿也就有了法理依据，那种“将教师道德义务变成法定义务”的说辞应该得到必要的遏制。

服务主体审视：保障中小学课后服务有序运转的杠杆。当前我国课后服务问题最为突出的问题是教师的积极性不高，究其原因是教师工作时间太长，课后服务催生的公共服务需求全方位增加了教师的职业压力。除此之外，由于课后服务在国家法律和政策上没有经过准确界定，属于教师们心目中的“非义务负担”。“学校社会服务功能转嫁为教师的义务负担”“家长对教师缺乏理解和支持”“政府补贴投入与教师付出不成正比”“学校管理层忽视教师心理意愿”等问题直接影响教师参与课后服务的积极性。教师作为学校教学和课后服务的主要组织者，是学校机制不可或缺的重要组成部分，在一定程度上“将教师道德义务变成了法定义务”的课后服务必然面临教师的抵制，加之部分家长对课后服务缺乏理性认知，普遍认为“学校对课后服务负有应然责任”，在合理分担课后服务经费的问题上，普遍认为“课后托管不应收费”。这些社会反响都不同程度地对教师顺利开展课后服务产生消极影响，如何激发教师内在热情做好课后服务值得深入研究。

服务课程审视：保障中小学课后服务质量提升的支点。课后服务最开始只承担作业看护和安全照顾的责任，随着家长需求的增加，课后服务内容显著增加：学生看管、作业辅导、文体活动、娱乐游戏、兴趣培养、社会实践等。但是，根据研究及实践来看，课后服務普遍存在活动课程少、满意度不高、课后服务质量有待提高的问题。原因在于：一是课后服务政策过于笼统，学校对课后服务的认识不足，存在不知何为便不为的畏难情绪，加之当下教育评价倾向于“分数评价”，家长对延时服务的主要诉求是“把家庭作业做完”而非“素质全面发展”，因此，目前普遍存在的“作业辅导+文体艺术活动”“作业辅导+体育运动”“以学生自主活动为主参加社团活动”等，虽然丰富了课后服务的内容和形式，但是最主要的课后服务仍然是“作业辅导”的方式;二是教师参加课后服务的主动意愿不高，由于课后服务大大增加了教师在校内的工作时间，教师工作的广延性和高能量输出导致教师身心疲惫，加之课后服务的补偿难达教师的心理预期，导致教师课后服务课程开发意识薄弱，丰富多彩的素质教育活动并不多见，即使部分学校尝试安排多彩的素质教育活动，但都因为教师的精力不济而让人难以满意。

治理反思：基于法治的现代社会治理建议

中小学课后服务从实践上看属于学生放学后所进行的一种在校服务，并非完全意义上的教育公共产品，是为家长代劳履行看护职责的一种非强制性的准公共服务，是社会快速发展背景下，政府主动作为解决老百姓安心工作的福利政策，面对接踵而至的“5+2”校内延时服务和寒暑假托管的呼声日渐高涨。因此，各级政府及相关研究机构应该加快立法进程，对课后服务进行服务产品的定性，引导各方利益主体提高对课后服务的正确认识;呼吁各级教育主管部门和学校对当下教师工作量进行法定核定，加强教师合法权益的保护和教师心理健康建设，为教师积极主动参与服务提供政策保障;建议各大媒体加强课后服务的广泛宣传，引导社会舆论积极评价政府、学校及教师的辛勤付出，为课后服务的深入开展提供友好和谐的发展环境，形成多方利益主体同心协力助推课后服务高质量发展的良好局面。