印度的自然灾害与防灾减灾研究

摘 要：印度是全球75个灾害最为频发多发的国家之一，该国近60%的大陆容易受到地震的影响，超过8%的地区容易发生洪灾，近76%的海岸线容易受到飓风袭击，68%的面积容易发生干旱。灾害对印度的社会、经济、文化、生态、农业等产生了深刻的影响。然而，印度也针对其灾害特点进行了卓有成效的防灾减灾工作。中印有相同或者相似的灾害类型和地理环境，山水相连，作为世界人口处于第一和第二的两个大国、金砖国家和孟中印缅经济走廊的重要国家，印度灾害和防灾减灾方式研究对中国的防灾减灾具有启发作用，对孟中印缅经济走廊地区减灾合作也有重要的现实意义。

关键词：自然灾害;防灾减灾;印度;中印减灾合作

中图分类号：C95 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2022）04 - 0031 - 13

印度是一个文明古国，是亚洲的重要国家和中国的重要邻国。印度近期的新冠疫情再爆发和失控说明了防灾减灾的意义。任何一个人口大国对于灾害的防治都会有重要的启发意义。灾害是不分国界的，或者说是跨国界的，它可以发生在任何地方，但是，不同的地理环境和气候条件容易引发不同的致灾因子，如非洲易发干旱，沿海地区易发台风、海啸和洪水，太平洋沿岸地区易发生地震，在致灾因子转变成灾害的过程中，脆弱性和暴露具有重要作用，但災害的发生与社会文化、经济、技术、防灾减灾制度等有着密切的联系。正因为灾害的发生区域有普遍性和特殊性，探讨不同国家和地区的灾害类型和防灾减灾方式对于灾害研究具有重要的意义。本文探讨的是印度灾害类型和防灾减灾方式，特别是印度防灾减灾的国际化合作方式及其对中国防灾减灾的启发意义，笔者认为，印度和中国的灾害类型和防灾减灾方式具有很大的相似性，作为世界人口处于第一和第二的两个大国、金砖国家和孟中印缅经济走廊的重要合作伙伴，印度灾害和防灾减灾方式研究对中国的防灾减灾具有启发作用，对孟中印缅经济走廊建设也有重要的现实意义。

一、印度灾害产生的环境和社会因素

印度是一个地处南亚的沿海大国，也是地理和文化多样性十分丰富的文明古国，印度文明不仅在古代享有盛誉，在现代文明史上也有重要的意义。印度具有多样性的地理环境和气候条件。在地理方面，它的东北部与孟加拉国、尼泊尔、中国、不丹接壤，东南部与缅甸相连接，南部与斯里兰卡隔海相望，西部与巴基斯坦接壤。“印度”一词是对南亚次大陆的统称，它包括今天的印度共和国、巴基斯坦、孟加拉国等南亚八国的领土，还包括今日缅甸的一部分。古代波斯人称这块次大陆为“Hindu”，西方人称“Yindia”，我国古代文献称“身毒”“贤豆”“天竺”等。这块大约500万平方公里的土地是古代印度人民繁衍生息之地[1] 1 - 2。印度具有悠久的历史和文化，是人种、民族、语言、宗教和文化多样性极其丰富的国家，被誉为“人种博物馆”“民族大熔炉”“宗教博物馆”“语言博物馆”等。印度的宗教以印度教为主，兼有伊斯兰教、锡克教、佛教、基督教和各种原始宗教，印度的文化遗产极其丰富，恒河、印度河是印度人民的神圣河流。印度有根深蒂固的等级制度，印度的等级和种姓制度对当代社会仍然具有深刻的影响，如教育、就业、福利等，印度文化的多样性特点影响到其社会、经济等方面，包括抗灾和防灾减灾能力建设。

印度的防灾减灾能力建设与环境脆弱性和社会脆弱性有着密切的关系。环境脆弱性包括地理和气候状况、水资源分配、土地利用、农业变迁、人类修建的巨大项目等;社会脆弱性则与人类社会的阶层、地位、性别等有着密切联系。环境脆弱性和社会脆弱性的结合能使灾害影响加重，有的学者将其称为“非自然的自然灾害”[2]。在考察和研究印度灾害时，对两者的分析必不可少，因为他们是各种致灾因子转换成灾害的主要因素，一个社会能不能实现有效防灾，就看其环境脆弱性和社会脆弱性的暴露程度，它们是灾害研究者的重点关注对象。

（一）印度的环境脆弱性

印度具有各种与灾害和致灾因子有关的环境脆弱性。它们包括了地理环境、气候条件、以及人为因素导致的环境变化，如过度开发等。

第一，印度地理环境的脆弱性。印度地处喜马拉雅山南部，阿拉伯海和孟加拉湾之间。印度由三个地形单元组成，第一部分是北部高山——喜马拉雅山脉，这是和中国共有的一座山;第二部分是中部恒河平原;第三部分是南部德干高原[3]16。印度北部高山地区容易发生地震、地质灾害，中部地势平坦，容易造成洪水和干旱灾害，而德干高原则属于干旱地区。此外，印度还有7 500公里长的海岸线低洼地带，这些沿海地区人口密集，约有130个城市，包括孟买、加尔各答、金奈等大城市。印度大多数城市都有人口密集的大型贫民窟和棚户区，是最容易发生洪水的地区[4]。在印度，城市洪水是一种常见的年度事件，由于洪泛区被侵占，存在多种构筑物，缺乏适当的养护规范，造成人为洪水灾害。

第二，印度有与气候条件有关的脆弱性。印度气候大体属于热带季风型，1年分为4季：冷季（12月至次年3月）、热季（4～6月）、雨季（7～9月）和凉季（10～11月）。年平均降雨量地区差别很大，阿萨姆邦的乞拉朋齐年降雨量高达10 818毫米，极端的降雨量（如1861年）高达20 447毫米，是世界上降水量最多的地区，有“世界雨极”之称[5]2。然而，印度西部的塔尔沙漠年降雨量不足100毫米。印度降水主要集中在雨季，占降雨量的80%[6]7。极端气候是造成致灾因子的原因之一，它与社会条件相结合就会转化成灾害。

第三，印度的另一个环境脆弱性是过度摄取地下水，它仍然与环境有着密切的联系。印度的饮用水、工业和农业用水主要依赖于众多河流中的水资源，然而，由于水资源有限，地下水成了饮用水、农业灌溉和工业生产用水的主要来源之一。整个国家居民用水需求的80%，农业灌溉用水的45%以上都是靠地下水来满足的[7]。然而，印度水资源短缺并非完全由自然条件决定，相反，通常是社会和政治进程的结果。水资源短缺被认为是自然化结果，但通常忽视了人为因素。例如，印度库奇（Kutch）地区的村民表示，缺水造成了人口减少和大规模移民。虽然缺水是由于降雨量少和常年干旱造成的，但人为因素导致的水资源分配不公也不能忽视[8]。

第四，印度产业严重依赖农业，而农业的发展又依赖于各种自然条件，如地理、气候、水利等。总体上讲，印度粮食种植中有55%依赖于雨水灌溉[9]。如果发生干旱，印度的粮食播种面积大幅度减少，出现粮食减产的情况。

印度的环境脆弱性与灾害之间具有非常密切的联系，是环境脆弱性导致了致灾因子的发生，不同类型的致灾因子能够引发不同类型的灾害。换言之，任何一种自然灾害的发生，都与环境脆弱性和致灾因子有着密切的联系，两者的结合能使灾害发生的频率增大，当然，灾害的发生和造成的影响，还与社会和文化的脆弱性有着关系。

（二）印度的社会脆弱性

印度的社会脆弱性与其历史和文化有着密切的联系。如同前文所说，印度是一个民族、宗教、语言、政治群体的大熔炉，如此的多样性会引发各种冲突和矛盾。一些学者认为，一个国家的内部矛盾和动乱根源可能源于那些曾经被殖民过的国家、那些地域庞大而又分散的国家、那些民族和人口众多的国家[10]。纵观印度的历史，这个国家的社会动乱和战争就从未停止过，文化与宗教的差异性和矛盾延续到当代社会。因此，印度的社会脆弱性是综合性的，它主要表现在如下几个方面。

第一，基础设施脆弱和技术落后是导致灾害发生并造成人员伤亡和财产损失的重要原因。比如地震灾害中的人员伤亡主要是因为建筑物倒塌导致的，無规划的城市发展和人口增长，加上不适当的土地利用规划，不遵守安全规定和建筑标准，进一步加重了城市人口的灾害脆弱性[11]。这些设施对城市洪灾、泥石流也有相同的防灾意义，城市规划和建筑物的质量在贫民窟地区更加脆弱。

第二，印度的宗教和民族冲突导致了社会动乱和脆弱性问题。印度的民族状况十分复杂多元，正如赵伯乐所指出的一样：印度没有进行全国性的民族识别的工作，因此不同民族族群的认定存在着相当大的模糊性，“一个民族”与多民族之争从来就没有停止过。在表述上，人（如马拉提人、锡克人、泰米尔人等）与族（如蒙达族、贡德族、卡西雅族等）以及宗教或语言人群（如穆斯林、佛教徒、达罗毗荼族等）的概念常出现混用的情况，使得印度之外的人们在接触这一问题时遇到许多困惑[12]5。印度的“族”“人”“宗教”等代表着不同的民族，也代表着不同的利益群体，这使得印度民族问题错综复杂，是民族学家、人类学家理想的研究区域。印度语言、文字、宗教和文化具有鲜明的多样性特色。印度具有印欧语系、汉藏语系等诸多语系的语言，仅汉藏语系语言就多达300多种。印度宗教类型很多，各种宗教之间从传统上就有分歧和矛盾，特别是各种宗教派别中都有宗教极端主义和激进主义，他们会因为利益关系和仇恨做出类似于恐怖主义的活动。例如，2002年印度见证了自分治以来最可怕的大规模暴力事件。在火车站，穆斯林商贩和印度教激进分子发生口角，一名穆斯林袭击了一列火车，59名印度教民族主义激进分子死亡。在接下来的几个月里，大批暴徒袭击了穆斯林，超过1 000人被杀，其中大部分是穆斯林，还有10万人流离失所[13]。宗教的对立和动乱导致了各种社会问题，它们不可避免地影响到防灾减灾的能力建设问题。

第三，印度社会中严格的等级制度、妇女地位低下等问题削弱了防灾减灾能力。印度具有根深蒂固的等级制度，通常情况下分为四等：婆罗门（僧侣贵族）、刹帝利（军事和行政贵族）、吠舍（商人）和首陀罗（被征服的奴隶），此外，印度还有一种等级之外的没有种性的群体——贱民。印度等级制度根深蒂固，等级低下的群体受到歧视。等级制度、妇女、宗教等问题纠缠在一起使问题雪上加霜。在印度社会中，妇女一出生就不受欢迎。在印度教家庭中生育儿子被看作是精神和宗教的需要，女儿的出生受到轻视[14]10。没有孩子或没有儿子的夫妇可能被其他人认为是不完整的家庭，对大家庭的长期生存没有足够的贡献。太少或太多孩子的出生，尤其是太多“错误”（即女性）性别的孩子的出生，被视为生育中断，威胁到父系家庭未来的连续性和繁荣[15]。印度有很多的弱势群体，这些弱势群体在灾害的应对中处于脆弱的状况，他们是受灾害影响最深的阶层和人群。印度弱势群体应包括表列种性（贱民）、表列部落（少数民族）、其他落后阶层、残疾人、老年人、街头流浪儿童、毒品受害者以及地位低下妇女等处于社会边缘的人群[6]10。

第四，印度的经济发展不平衡，各阶层不能平等地享有社会和经济资源。印度东北部地区处于贫困线以下人口的占比29.98%，仍高于全印度贫困线以下的占比21.92%。印度农村贫困人口比例为25.7%，城市贫困人口占比为13.7%;印度东北部农村贫困人口比例为31.28%，城市贫困人口占比为18.4%[16]。此外，印度有严重的社会资源不平等现象，包括印度教育不均等，穷人没有得到受教育的机会。印度农村存在大量的无地农民和少地农民，他们构成了农村贫困人口的大多数[17]73。不仅如此，印度城市中有很多的贫民窟，即便在首都新德里，贫民窟也随处可见。所有这些，都是印度经济发展不平衡、社会各阶层无法共享发展成果的表现，它们必然影响到各种自然灾害的防灾减灾和灾害应急的能力，特别是贫民窟中居住着最底层的人民，他们的防灾减灾能力低下，受灾影响后恢复能力弱。

第五，印度人口大多集中在大城市中，人口密度大，贫民窟多。例如，加尔各答大城市群（KMA：Kolkata Metropolitan Area）是世界上人口超过1 000万的30个最大的大城市之一，根据2001年的人口普查，全市人口为1 472万人，其中常住人口460万人。平均人口密度为每平方公里7 950人。加尔各答市政当局（KMC）管辖区的人口密度最大，为每平方公里23 149人，更为严重的是，KMC管辖的地区有2011个登记在案的贫民窟和3 500个未登记的贫民窟。加尔各答城市群的人口预计在2021年将增至2 000万，2025年增至2 110万[4]。一旦发生灾害，这些地区的灾害应对将会非常困难。

印度的社会脆弱性与这个国家的文化传统密切相关，印度作为世界文明古国，有着古老的传统、风俗习惯和等级制度，这些仍然在影响着人们的行为、思维方式和国家政策，并深深地嵌入到社会的各个方面。更为重要的是，印度的社会脆弱性与环境脆弱性的结合，是灾害发生的原因，它们加重了灾害后果，导致环境和社会韧性的下降。因此，在研究印度灾害应对方式和防灾减灾方法时，需要对造成灾害影响的社会和文化根源进行深入的研究。

二、印度的主要灾害类型和特点

印度是一个灾害频发多发的国家，是世界上75个最容易发生多种灾害的国家之一[18]。该国36个邦和联邦区中有27个邦是灾害多发地区，58.6%的陆地容易发生中强度到高强度地震;12%的陆地（4 000多万公顷）易受洪水灾害;7 516公里的海岸线中有5 700公里容易发生飓风和海啸，68%的耕地易受干旱影响，15%陆地易发泥石流和山体滑坡，有5 161个城市容易受到城市洪水影响[19]。由于气候变化、环境退化、无规划城市发展、流行病、地质灾害和经济社会问题，使印度的灾害风险进一步加剧。毫无疑问，印度灾害给当地人民造成了长久的影响，可以这样认为，印度是一个无灾不成年的国家。印度防灾减灾研究中首先要关注灾害的类型和特点，在这里，笔者根据相关资料，对印度灾害类型和特点进行简要分析。

（一）印度灾害类型

印度地处喜马拉雅山南部，阿拉伯海和孟加拉湾之间，地理地质结构特殊，具有多种类型的自然灾害，包括地震、地质、干旱、洪水、高温、飓风、海啸、火灾等。现根据类别进行分析和讨论。

1. 地震灾害。印度是全球受地震影响最为严重的国家之一，近60%的大陆容易受到地震的影响[20]266。印度地震活动主要集中于喜马拉雅及其周边地区，包括印巴边境、印度东北部地区、印度与中国西藏接壤地带。从17世纪初到2009年，印度大陆发生过570次影响较大的地震，其中，7次地震发生在1800年以前，240次发生在1800年至1900年之间，158次发生在1900年至1960年之间，165次地震发生在从1960年到2009年期间。印度最大的5个现代化城市，包括孟买（Mumbai）、德里（Delhi）、班加罗尔（Bangalore）、加尔各答（Kolkata）和金奈（Chennai），在过去200年里多次受到地震的袭击[21]。在过去几十年里，印度经历了许多毁灭性的地震，造成了重大的人员伤亡和基础设施的损失。几次中强度地震，例如1988年比哈尔邦 - 尼泊尔边境（6.4级），1991年的乌塔尔喀什（6.6级），1993年的基拉里（6.3级），1997年的贾巴尔普尔（6.0级），1999年的查莫利（6.8级），2001年的布杰（6.9级），苏门答腊（8.9级）和2005年的克什米尔（7.6级），由于建筑物倒塌，造成大约4万人死亡[22]。2001年1月26日，位于西北部的古吉拉特邦发生7.8级大地震，震级与震源深度堪比中国1976年的唐山大地震，给印度人民造成了严重的生命和财产损失，古邦原本属于印度经济较好的地区，受地震影响倒退20年。2011年位于东北部的锡金邦发生6.8级地震，中国西藏毗邻地区也受到波及[23]。

2. 地质灾害。印度的地质灾害主要发生在喜马拉雅山地区，这些地区不仅山势险要，而且降雨量丰富。印度至少有15%的国土面积，覆盖面超过49万平方公里的土地受到泥石流威胁。当地住房、基础设施、农场、公路和铁路线、水电和供水设施、输电线路项目、塔架、露天矿矿山、隧道、传统建筑和寺庙以及旅游景点都受到泥石流灾害的潜在影响[24]。印度的喜马拉雅山脉、东北山脉（the Northeastern hill）、西高止山脉（the Western Ghats）、尼尔吉尔斯山脉（the Nilgiris）、东高止山脉（the Eastern Ghats）和温德提亚山脉（the Vindhyans），覆盖了约15%的陆地面积。西孟加拉邦大吉岭地区以及锡金、米佐拉姆邦（Mizoram）、特里普拉邦（Tripura）、梅加拉亚邦（Meghalaya）、阿萨姆邦（Assam）、那加兰邦（Nagaland）等有山体滑坡的长期问题，造成了价值数10亿卢比的经济损失[25]。在山区，如喜马拉雅山和尼尔格里（Nilgiri）地区，山坡稳定性问题已变得非常严重。例如，在喜马拉雅的达利基尔尼戈（Darjilnig）地区，有在一天内发生过2万次滑坡的记录[26]。说明了泥石流灾害在当地的严重性。

3. 洪水灾害。印度是一个洪水灾害特别频发的国家，印度洪水灾害与当地的地理环境有着密切的关系。一般来讲，印度有4个洪水灾害频发和泛滥区：第一是雅鲁藏布江盆地，这一区域包括了雅鲁藏布江和巴拉克河及其支流的盆地，包括阿萨姆邦（Assam）、梅加拉亚邦（Meghalaya）、米佐拉姆邦（Mizoram）、西孟加拉邦（West Bengal）等;第二是恒河盆地，包括了恒河及其众多支流，如亚穆纳河（the Yamuna）、桑尼河（the Sone）、格赫拉河（the Ghaghra）、甘达克河（the Gandak）等，该区域包括北方邦（uttar Pradesh）、比哈尔邦（Bihar）、喜马偕尔邦（Himachal）、拉贾斯坦邦（Rajasthan）等;第三是西北河流盆地，包括西北河流盆地的多条河流，如萨特勒伊河（the Sutlej）、拉维河（Ravi）、比亚斯河（Beas）、杰勒姆河（Jhelum）和加加尔河（Ghaggar），该区域主要问题是地表排水不足，导致积水和洪水泛滥;第四是印度中部和德干河流盆地，该区域的河流包括讷尔默达河（the Narmada）、默哈讷迪河（the Mahanadi）、戈达瓦里河（the Godavari）等，该地区覆盖了南部所有的邦，如安得拉邦（Andhra Pradesh）、泰米尔纳德邦（Tamil Nadu）、喀拉拉邦（Kerala）、奥里萨邦（Orissa）、马哈拉施特拉邦（Maharashtra）、古吉拉特邦（Gujarat）等[27]。除了上述4個主要洪水泛滥地区外，印度还有一些突发性的洪水事件，如溃坝的涝渍等，也能给当地人民带来灾难。在1963～1988年间，印度发生了300多次洪水泛滥[26]。水灾是奥里萨邦（Orissa）沿海地区的常见灾害，在从1961～2000年间，奥里萨邦的水灾频率大大增加。2001年，该邦发生了9次水灾，破坏了212公顷尚未收割的农作物;同年发生的水灾淹没了奥里萨邦30个区中的25个区，造成了严重的损失[28]。 2017年7月，印度东北部的阿萨姆邦、奥里萨邦等发生严重水灾，仅阿萨姆邦就造成76人死亡，当地政府设立了8个临时安置点，8 000多人得到安置[29]。 2018年7月，印度阿萨姆邦有30个地区受洪水灾害，11条河流的河水泛滥，有4 600个村庄被淹，灾民超过540万人，其中15万人被转移安置[30]。

4. 干旱灾害。干旱是印度最为常见的灾害。印度有68%的国土面积容易发生干旱灾害[20]，很多地区受到由氣候变化带来的干旱灾害和全球化如粮食价格波动的双重压力[31]。从1965年以来，奥里萨邦每年都有不少地区发生旱灾。20世纪50年代，该邦只有3个地区发生旱灾，到了80 年代，整个奥里萨邦的西部地区都发生了旱灾，到了90年代，南部和沿海地区也卷入了干旱之中[28]。近年来印度干旱严重，例如2002年夏天，印度遭遇了自1987年以来最严重的干旱，随后的2002 - 2003财政年度，印度经济增长出现了显著减缓。在大旱期间多安得拉邦，23个地区中有22个地区的雨季降水量低于正常降雨量的75%[32]。 2016年5 - 6月，印度遭受到40年来最严重的干旱，一些地区如蒂格姆格尔地区的降雨量减少到常年的52%，造成庄稼歉收，牲畜渴死，水库干涸，干旱给当地人民造成了很大损失[33]。 2019年6月，印度又发生持续干旱，全国与常年相比减少1/3，北方邦比常年减少61%，印度粮食种植中有55%依赖于雨水灌溉。由于干旱，印度的粮食播种面积大幅度减少，粮食减产出现堪忧的情况[9]。当然，也有学者认为，印度干旱会导致缺水，但缺水不一定都由干旱或者自然现象造成。梅塔（Lyla Mehta）就认为，印度水资源短缺并非自然现象，相反，它是社会政治进程的结果。虽然缺水是由于自然化中降雨量少和常年干旱造成的，但是，仅仅从绝对或体积的角度来考虑水资源短缺是错误的[34]。干旱引发了社会经济影响的恶性循环，首先是作物产量下降、失业、资产流失、收入减少、社会经济条件恶化、营养不良，然后是风险应对能力下降，从而使穷人更容易受到另一场干旱和其他冲击[32]。

5. 高温灾害。高温灾害与干旱也有密切的关系，然而，在很多地区，即使不发生干旱灾害，气温也会变得很高，这是印度气候的特点。印度是高温灾害的频繁地区，每年都会发生不同程度高温灾害，有的年份高温灾害特别严重。印度大部分地区酷热严重，平均温度是24 ～ 27摄氏度之间，高温在38 ～ 54摄氏度之间[3]20。随着气候变化的影响和加剧，高温灾害出现频率加大，并且越来越严重。2010年6月1日，印度西北部地区遭遇百年不遇的高温天气，最高气温接近50摄氏度，大约1 400人死亡。2014年夏天，印度东部的西孟加拉邦也因酷热天气，近千人死亡。2015年夏天印度热浪更是夺去2 200多人的生命，是近15年死亡人数最多的夏天。2016年、2017年，印度遭受高温灾害，尤其是在印度北部。首都新德里温度达到43摄氏度，马路被高温“熔化”。2017年，珀洛迪地区甚至出现了51℃罕见的高温[23]。高温在2018年、2019年之后每年都在发生，导致人员死亡，用“无高温不成年”来形容印度并不过分。

6. 飓风和海啸灾害。印度是飓风灾害频发的国家之一，在该国7 516公里长的海岸线中，接近5 700公里的海岸线容易发生飓风和海啸。印度有13个邦位于沿海地区，40%的人口居住在海岸线100公里以内。根据1980 - 2000年期间的分析数据，印度每年平均有3.7亿人受到飓风的影响[35]。印度的克里希纳三角洲（Krishna Delta）是继孟加拉国的恒河三角洲之后，印度次大陆东部沿海第二大易受飓风袭击的地区。气旋风暴通常伴随着强降雨，平均每5年就会使三角洲地区的作物减产达20%，每10年减少50%。1977年11月发生了飓风和风暴，在一夜之间，巨浪袭击了迪维西马（Divi Seema）地区，造成1万人死亡，数百平方公里的庄稼和财产被摧毁。之后，在1979年、1981年、1990年和1994年，三角洲地区发生过更多的气旋灾害[36]。1999年，奥里萨邦先后经历了2次强气旋风暴。10月17日至19日的第一个气旋，风速高达每小时200千米，在奥里萨邦南部的4个地区造成199人死亡。10月28日至30日的第二个气旋风速高达每小时350公里，摧毁了大部分沿海地区。由于沿海地区地势平坦，地势较低，高达7米的潮水淹没了15至30公里的广大地区。在3天的时间里，近900毫米的降雨淹没了内陆大片地区，官方的估计死亡数字约为1万人[37]。1981-1982年间，大约250次旋风袭击了印度东海岸，46次袭击西海岸，造成上百万的人畜伤亡[26]。印度也会发生海啸灾害，因为印度南部是印度洋，该地区与其他地区的海啸灾害经常联系在一起，影响到印度。例如，2004年的印度尼西亚海啸中，印度就共造成了9 571人死亡， 5 914人失踪， 271 908人无家可归（displaced），有4个邦（States）和2个中央直辖区（Union）受到灾害影响[38]。 2014年10月8 - 13日的热带飓风中，4个沿海地区超过7 285个村庄约920万人受到影响，造成61人死亡[39]。飓风和海啸成为印度面临最严重的灾害风险之一。

7. 火灾。火灾分为城乡火灾和森林火灾两种，城乡火灾是发生在城市和乡村的各种类型的火灾，而森林火灾主要指森林中的火灾。森林火灾在印度也非常普遍，每年受到火灾影响的森林面积在145～3 500万公顷之间，大多数森林火灾是人为的，纵火的目的是为了便于获得各种非木材林产品，如天杜叶、娑罗双树种子和蜂蜜，增加草产量和清除森林进行迁徙耕作。在印度的其他一些地方也存在人为放火，是为了文化和宗教活动。比如，在拉贾斯坦邦乌代普尔的部落区，如果愿望得到实现，人们会为这些神“牺牲”一块森林[20]312。

8. 其他灾害。除了上述的灾害之外，印度还有寒潮、雪崩、热浪等自然灾害，还有由化学、生物、辐射、核泄漏等造成的人为灾害，这些灾害也给印度造成人员伤亡和财产损失。

（二）印度灾害特点

印度的灾害类型繁多，影响巨大，不同的灾害类型就有着不同的特点和防灾减灾方式。总体上，印度灾害具有如下特点。

第一，印度灾害种类繁多，灾害类型交叉，因灾损失巨大。灾害类型包括地震、地质、干旱、洪水、高温、飓风、海啸、火灾等。印度的喜马拉雅山地区，地震灾害频发，而南部沿海和平原地区容易受到飓风、暴雨和洪水的影响，而中部沙漠地区是干旱和高温灾害的易发地区。印度灾害在很多情况下不是单一发生，而是多种灾害类型交叉，如干旱与高温灾害交叉，飓风、暴雨、海啸和洪水灾害交叉，地震与崩塌灾害交叉，等等，都能加重灾害的影响程度。例如，2005年，在西高止（Ghats）山脉马哈拉施特拉邦（Maharashtra）的孔坎（Konkan）地区连续下雨，导致山体滑坡，超过500人丧生，仅孟买市区就有100人丧生[24]。

第二，印度受气象灾害的影响巨大，高温灾害突出。印度的气象灾害非常频发，例如，奥里萨邦位于印度东海岸的地理位置和气候条件意味着，从历史上看，奥里萨邦非常容易遭受多种灾害，如飓风、干旱和洪水。在季风期间过多的降水会导致大规模的洪水，影响农田和财产，而过少的降水会给国家带来干旱。灾害的影响还表现在1999年10月的超级气旋，造成大约1万人死亡。紧随其后的是2001年、2003年和2006年的毁灭性洪水，以及2000年和2002年的干旱[40]都属于气象灾害。

第三，印度经济、人口、等级制度等对防灾减灾有很大的影响。经济发展水平与防灾减灾有着密切的联系，以气候变化为例，每个国家都会因气候变暖而遭受损失，因灾损失与国家的经济收入大致成正比。发展中国家被预测为更容易受到灾害和气候变化伤害的国家，因为这些国家中的许多经济都依赖于对气候敏感的产业，例如农业。世界上贫穷国家遭受气候变化破坏的冲击最大，因为它们地处低纬度地区，而且太热;富裕国家可能会从气候变化中受益，因为他们位于中纬度和高纬度地区，而且比较凉爽[41]。此外，印度人口众多，还有严格的等级制度，高等级者具有优越的社会地位，容易获得更多的社会资源;而低等级者得到的社会资源少，容易受到灾害的影响。

总结起来，印度灾害特点与其地理、气候条件和社会状况有着密切的联系。印度次大陆地区靠近著名的孟加拉湾和印度洋，北部是喜马拉雅山脉，平坦的南部地区和德干高原地区暴露在各种致灾因子之下，印度的社会发展状况使得致灾因子很容易转化成灾害。

三、印度的防灾减灾措施及其启示

印度的防灾减灾工作受到各级政府的重视，作为联邦制国家，印度从国家到邦、县和区都有灾害管理机构，2005年5月30日，印度成立了国家灾害管理局（National Disaster Management Authority 简称NDMA），2005年12月23日出台了《2005灾害管理法案》，该法案对国家、州、区和地方各级有效的灾害管理机制制定了具体制度和协调办法。通过这样一个法案印度政府建立了一个多层次的制度体系，除了国家灾害管理局（National Disaster Management Authority 简称NDMA）外，地方上有州灾害管理局（the State Disaster Management Authorities简称SDMAs）、地区灾害管理局（District Disaster Management Authorities简称DDMAs）等[23]。此外，印度政府在积极采取防灾减灾措施，如奥里萨邦的灾害管理机构 （OSDMA）建立了台风庇护所，进行一些自然灾害知识的普及和教育，以及推进灾后重建和基础设施的改善;政府还在每个村委会建立粮食储备点，同时修建河堤，防止洪水和盐水破坏尚未收割的作物和农田，建立及时而准确的灾害警报系统[28]。

在洪水灾害的防范方面，印度做了卓有成效的工作。印度洪水防范分为结构性措施和非结构性措施。在结构性措施方面，1954年灾难性的洪水之后，印度政府制定了国家洪水管理方案，规划了长期和短期的保护森林的方法，建设了总长度为16 800公里的堤防和32 500公里的排水渠，有1 040个城镇和4 760个村庄受到了森林和堤防的保护。在非结构性措施方面，印度建立洪水防灾机构，制定相关法律制度，对全国的洪水频发区进行详细的调查研究，绘制洪水灾害地图等。洪水防范需要社会各界的参与，农民、专业团体、行业、妇女、非政府组织等都要参加洪水管理，非政府组织充当政府和公众之间的联系，媒体也能在抗洪中扮演重要角色[42]。

印度政府的飓风防范方式源于1977年的飓风灾害，他们对灾害进行了全面的反思，并开始进行了各种防灾减灾工程，如建立热带风暴庇护所，风暴预警系统，疏散方式等。在安得拉邦的迪维西马（Divi Seema）地区，政府建设了15 000钢混结构的庇护所，成为该地区飓风应急躲避的重要地点。1979年，一场毁灭性的旋风和风暴潮袭击了克里希纳三角洲，由于防灾减灾工作，死亡人数不到1977年的10%，这得益于政府的预警系统和疏散程序。自1979年以来，克里希纳三角洲（The Krishna Delta）在1983年、1987年、1990年和1995年都發生了飓风和洪水，但每次只有不到100人死亡[36]。在2014年的飓风灾害中，超过22.2万人从低洼和脆弱地区疏散到310个救援营地。此外，在15天的时间内开设了1 688个医疗营，分发了约290万袋食品和650万袋水。这是在联邦政府与地区当局、地方自治政府、国家灾难反应部队（NDRF）、印度陆军和海军的密切合作下实现的[39]。

学校在防灾减灾中受到重视。例如，奥里萨邦减灾局（OSDMA）在2003年就建造了43个多用途气旋庇护所和5 350所新小学。印度政府的一项特别计划——英迪拉·阿瓦斯·尤贾纳（IAY）计划建造了50多万所抗飓风房屋。此外，近1万所小学建筑得到加固，近900所高中得到了混凝土建筑[37]。印度具有庞大的人口数量和在校生人数，学校自身的防灾减灾和作用一直受到重视。

印度乡村的应对措施不容忽视，它们是构成印度防灾减灾的重要方式之一。例如，在洪水灾害易发地区，农民经常调整水稻品种和提前播种;在受海水盐化比较严重的地区，人们会加高堤岸，保护农田和居住区域。在干旱地区，人们会集资修建池塘来储存雨水作为灌溉之用。在受灾之后，人们会变卖固定资产、借贷、外出打工、要求救济等减少因灾损失[28]。应该说，乡村的应对方式不仅补充了国家层面的不足，还是防灾减灾文化的重要组成部分。

印度防灾减灾中面临很多困难，如技术上提高和普及还需要很长的时间，特别是民间建筑质量的提高并非易事;另外是大众对防灾减灾的重视不够，这虽然是一个普遍性的问题，但是，防灾减灾意识缺乏是导致灾害人员伤亡和财产损失的重要原因之一。还有是社会缺少对穷人的关爱和照顾，特别是大城市的贫民窟是防灾减灾的重点地区，例如加尔各答等大城市都有数量惊人的贫民窟，印度乡村的贫困问题也极为突出，导致了贫富差距的加大。穷人与富人在灾害中的应对和韧性并不一致，拥有资源的人可以在经济上和身体上保护自己不受飓风和洪水的影响，他们的恢复速度更快。不幸的是，穷人在每个阶段都很脆弱，而政府的措施在加强他们的社会经济弹性方面一直无效，韧性在灾难性事件中难以恢复[36]。

印度灾害和防灾减灾走向国际化不仅是因为自身的需要，还因为灾害源头与该地区的环境和地质状况紧密联系在一起，例如，导致印度洪水灾害的很多河流是国际性的。印度与尼泊尔、不丹、中国、缅甸、孟加拉国和巴基斯坦六个邻国共享河流系统，在各种洪水管理的双边和多边合作对印度和有关国家至关重要。同时，印度是“一带一路”沿线和孟中印缅经济走廊的重要国家，喜马拉雅山南部所有国家的防灾减灾合作都需要印度的参与和帮助，例如，著名的恒河 - 布拉马普特拉河三角洲就是世界上最大的三角洲，它是致灾因子的高发地区如洪水、风暴潮、海水侵蚀和地震，同时还是人口高密集地区，加剧了灾害的影响。将恒河 - 布拉马普特拉河三角洲放在一个整体的框架中进行研究，解释该地区的灾害状况，倡导该地区不同国家之间的合作才能实现有效防灾减灾[43]。

中印减灾合作具有很大的潜力，虽然中印边境地区有时会出现一些矛盾和冲突，但是，两国在边境问题上保持着高层接触，而且，印度和中国是金砖国家和孟中印缅经济走廊的重要合作伙伴，两国在很多方面都具有相似性，两国都是人口庞大的发展中国家，加上山水相连，文化交往历史悠久等因素。中印减灾合作可以推动亚洲地区和孟中印缅经济走廊地区防灾减灾事业的发展和进步，促进区域地区减灾合作。事实上，中印曾在防灾减灾方面进行过合作。例如，中国地震局等单位与印度相关部门于2002年1月举办过研讨会，讨论了与中印地震地质灾害有关的6个议题：即中印地震和滑坡减灾战略;灾害反应和灾害管理有关的议题;地震小区划和滑坡灾害;地震和滑坡及安居议题;地震和滑坡有关的技术设备、监测与预报的议题;与灾害有关的知识网络。会议认为，中国和印度都是受灾大国，在防灾、减灾方面有着许多的共同点，中印双方的合作必将对整个世界的防灾、减灾工作起到重要的推动作用[44] 。2013年中国地震局与印度地球科学部在上海举办了“中印減轻地震灾害研讨会”，对地震检测、风险管理、喜马拉雅及临近地区的地震风险评估等进行了讨论。会议增加了中印在自然灾害方面交流的渠道，促进了双方同行的相互了解，为今后的合作奠定基础。印度专家参加了2018年4月在北京举办的第二届亚洲减灾科学技术大会。2019年，印度与上海经合组织合作，在新德里举行为期3天的上合组织联合演习训练，包括印度在内的6个上海合作组织成员国参加了培训[19]。

四、结语

印度是全球75个最容易发生灾害的国家之一，印度次大陆无灾不成年，灾害类型繁多，因灾损失和影响大。研究印度灾害，对中国的防灾减灾具有启发意义。印度的灾害状况说明，灾害不仅是“自然”引发的，也与人为因素有关系。灾害的发生与环境脆弱性和社会脆弱性有着密切的关系。一个社会中的脆弱性可以追溯到相当“遥远”的根源和一般原因，包括社会经济进程和政治因素，它们为解释为什么灾害会对不同的人群造成不同的影响，以及为什么不同人群会以不同的方式应对灾害提供了框架[18]。灾害有自然和社会两种属性，防灾减灾的工作必须与两种属性紧密结合，如消除贫困，减少社会不平等，合理科学的发展规划和土地使用等，都能够在防灾减灾中起到作用。实践证明，人类能够有效地应对灾害，实现防灾减灾，印度的防灾减灾工作取得了很大的成就，与周边各国的减灾合作具有广阔的前景。印度是孟中印缅经济走廊国家、金砖国家成员之一，加强与印度和周边国家在防灾减灾领域内的合作，能够为构建命运共同体做出贡献。

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[责任编辑：曾祥慧]