深圳市福利彩票公益金管理使用分析

罗伟伦

(深圳市居民家庭经济状况核对中心，广东 深圳 518038)

1 深圳市福利彩票公益金管理工作机制

2011年，经市编委批准，在深圳市民政局财务管理中心加挂深圳市福利彩票公益金管理中心牌子，核定编制为4人(现已并入深圳市居民家庭经济状况核对中心)，负责深圳市福彩公益金日常管理工作。一直以来，深圳市福彩公益金管理严格执行公益金使用管理的政策规定，以“规范、科学、高效、诚信”的工作理念，不断建立和完善相关规程，有章可依、有序管理和有所创新。

1.1 有章可依

2004年，深圳市根据财政部、民政部《社会福利基金使用管理暂行办法的通知》(财社字〔1998〕124号)的精神，制定出台了《深圳市福利彩票公益金使用管理暂行办法》。随着《新预算法》等有关文件的出台，深圳市福彩公益金管理紧跟形势，制定了《深圳市福利彩票公益金管理办法》《深圳市福彩公益金资助项目市区分成方案》《深圳市福利彩票公益金资助项目评审工作实施细则》《深圳市福利彩票公益金资助项目绩效评价管理办法》四个文件。为创新深圳市福彩公益金管理流程，理顺福彩公益金管理体制提供制度保障，真正使深圳市福彩公益金管理做到有章可依。

1.2 有序管理

目前，深圳市福彩公益金管理从项目单位提出申请—市民政局福彩公益金管理部门初审—组织项目评审组成员评审—市民政局局务会审议—市财政局复核—市人大批复—后续监督管理，做到环环相扣，程序严密，组织高效。

1.3 有所创新

1.3.1 适应部门预算改革的要求，优化管理体制，实现与部门预算同步编制、同步执行

根据《新预算法》的规定，旧的评审程序预算批准晚，造成福彩公益金资金拨付进度慢，影响当年福彩公益金项目的执行，已不能适应新的管理需要。因此，为规范和加强深圳市福利彩票公益金筹集、分配和使用管理，完善市区分成体制，健全福利彩票公益金管理和监督机制，提高资金使用绩效，市民政局与市财政委联合制定《深圳市福利彩票公益金管理办法》(深财规〔2015〕12号)，并于2015年9月29日在深圳市人民政府公报上发布,按照事权财权匹配原则，实行市区分成，区一级项目由区财政及区民政统筹安排，市本级不再评审区级项目，同时优化市本级项目的评审程序，做到与部门预算同步编制、同步下达、同步执行。

1.3.2 福彩公益金的使用机制有所突破

突破传统民政范围和领域，跨部门使用公益金，一是支持社会工作在妇女、儿童、教育、医疗、残疾人服务等领域开展服务；二是整合各项资源，淡化民政色彩，打造跨部门、去行政、强化公共服务的社会福利项目；三是加大福彩公益金对养老服务业的支持。

2 深圳市福彩公益金资助项目使用情况

深圳市福彩公益金严格按照“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨。近五年来，福彩公益金资助各类项目约208个、共计约25亿元。这些项目在社会领域上都发挥积极的作用，有效支持了深圳市社会福利和公益事业的发展，在保障民生、促进社会公平、维护社会稳定和提升市民幸福指数方面起到了拾遗补缺的作用。

深圳市福彩公益金可使用规模从2014年的76822.22万元增加到2015年的81429.55万元，增长约6%。2016年由于《新预算法》的出台，对未使用完的福彩公益金沉淀资金将按照一定比例调剂到一般公共预算等原因，深圳市福彩公益金可使用规模相比2015年有所下降，为50807.9万元。随后继续稳步增长至2018年的58302.5万元。据此，近五年来，深圳市福彩公益金可使用规模呈稳步增长态势。如图1所示。

图1 福彩公益金可使用规模

表1 2014—2018年深圳市福彩公益金资助项目分配情况

从图1可知，2014—2018年，资助项目金额最大的类别为社会福利类，分别为35040.5万元、33355.1万元、35901.92万元、34217.81万元、35749.83万元，占当年总资助金额比例为67.85%、69.62%、72.98%、69.98%和62.15%。总体来说，2014—2016年占比呈上升趋势，2018年下降至62.15%，主要是因为2018年社区建设类项目及基建类项目资助金额相比以前年度有大幅增加。

残疾人事业项目是福彩公益金资助项目重要组成部分，属于“助残”部分的使用宗旨。2014—2018年，深圳市福彩公益金资助残疾人事业项目金额分别为6292.28万元、6806.46万元、6587.87万元、6114.8万元、5514.42万元。总体趋势是先增长后下降。原因是福彩公益金在2016年起有所下降，其次是2017年市区分成后，各区对区级福彩公益金有更多的自主权，残疾人项目很大一块由区级残保金或者财政资金补充。

3 福利彩票公益金管理中存在的问题

3.1 福彩公益金分配缺乏制度性约束

福彩公益金分配是资金管理的首要环节，直接决定公益金的流向，从实践看主要存在两方面的问题：一是福彩公益金分配结构不尽合理。福彩公益金分配遵循“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨及其他社会福利事业项目，但对于四类项目在福彩公益金分配中的占比没有明确规定。从近五年分配情况看，福彩公益金资助其他社会福利事业项目比重过大。如投入社工类项目的资金，从2014年占总预算金额的15.76%到2018年的28.8%。尤其在市区分成的第一年(2017年)，此类项目占市本级福彩公益金分配金额高达44.68%；二是创新性不足，挖掘项目能力不高。从近五年(2014—2018年)项目分布情况看，80%左右的项目均为延续性项目。项目创新性不足，导致这五年以来项目结构都趋于相同，缺乏活力。此外，部分项目分类界限不清、分配比例灵活性较大、支出零碎、导向性作用不突出。

3.2 部分福彩公益金项目使用效率效果偏低

一是存在部分空头项目导致资金闲置。部分基建项目事先争取资金，福彩公益金到位后，由于配套资金未到位或者发改未批复等原因，无法按期实施项目，导致福彩公益金长期闲置，影响资金使用效率;二是擅自改变福彩公益金用途。有些项目在设计时并没有科学考虑各方因素，导致某些福彩公益金无法支出，改变资金用途；三是项目绩效考核手段不足。部分福彩公益金资助项目产生的社会效益偏低，预期目标与实际产生的效果有较大的差异，造成资金浪费。

3.3 福彩公益金新项目开发力度不足

民政部以及省民政厅有关文件规定，福彩公益金投入养老服务业金额占总资助金额需达50%以上。虽然从近五年情况看，深圳市福彩公益金资助养老服务业占比均超过50%，但仅限于以前延续性项目资助体量较大。在剔除社区党群服务中心项目后，2014—2018年深圳市投入养老服务业福彩公益金占当年福彩公益金投入总额仅为25.79%、21.77%、22.78%、25.97%和29.60%，显示出深圳市福彩公益金投入养老服务业后劲不足，亟待福彩公益金申报单位开发新项目。同时，也反映出各级福彩公益金管理部门对福彩公益金投入养老业项目的宣传有待加强。

4 福利彩票公益金管理存在问题的整改意见

4.1 立足福彩公益金使用宗旨，突出福彩公益金导向性作用，保障深圳市福彩公益金项目健康发展

针对市本级福彩公益金项目分配结构不尽合理的现状，按照福彩公益金“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨及国务院有关福彩公益金投入养老服务业比例不低于55%的规定，结合市本级养老方向公益金项目投入偏低的现状，建议在市本级福彩公益金中拿出一部分资金就养老福利领域向社会征集项目。相关业务处室可以根据征集来的项目，结合深圳市业务发展需求，加大此类项目的投入，让福彩公益金发挥种子基金的作用。

4.2 积极构建全方位督查体系，提高福彩公益金使用的合法性和有效性

一是加大项目后续监管，必要时将委托第三方独立机构开展审计和绩效评价，如发现问题将立即上报，对该项目申报单位进行提醒并在以后年度适当降低资助金额。二是加强绩效评价，将按照《深圳市福利彩票公益金资助项目绩效评价管理办法》的规定聘请第三方机构对市本级福彩公益金项目开展绩效评价工作，进一步加大深圳市福彩公益金绩效评价力度。

4.3 把握工作重点，加大福彩公益金项目开发力度

项目是福彩公益金投放的有效载体，社会福利事业发展要落实到具体的项目上。没有项目，尤其是没有一批好项目，福彩公益金作用就无从谈起，就会成为无本之木。一是要加大福彩公益金使用宗旨的宣传，特别是对“扶老”事业的政策宣传。提高项目申报单位开发养老项目的积极性和使命感；二是定期举行福彩公益金项目培训会，加强项目申报单位财务水平。引导项目申报单位在资金使用上，按照财政有关规定加快资金支出进度，及时发挥资金社会经济效益，提高项目运作社会化、精细化和科学化水平。