城市更新政策体系的比较与建议

赵 峥 孙 轩 常含笑

城市更新是转变城市发展方式、推动城市高质量发展的关键举措，也是推动城市补短板、强弱项，改善城市社会民生、优化城市公共服务、提升城市人居品质，推动共同富裕的重要抓手。2021年城市更新首次被写入政府工作报告，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出“实施城市更新行动”，更是将城市更新上升为国家战略。城市更新政策是实现城市更新目标、塑造城市更新环境、激发城市更新活力的重要手段。

当前，我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，充分发挥城市更新政策体系在营造城市更新环境、激励城市更新行动中的作用。同时，由于城市更新政策目标越来越多元化，涵盖空间完善、民生改善、文化传承、环境提升等更多内容，政策涉及范围越来越广，政策工具越来越丰富，也亟需开展国际和区域政策比较，有针对性地制定和完善政策措施，以增强政策的系统性和整体性，为地方开展城市更新提供指引。

发达国家的城市更新政策体系比较与启示

城市更新是城市化发展的产物。在城市化发展进程中，欧美发达国家从应对城市化发展出现的问题和挑战入手，制定和实施城市更新政策，以优化城市结构、功能、布局，拓展城市发展空间、增加城市经济活力、防治“城市病”、避免城市中心衰退，并积累了一定经验。而对发达国家的城市更新政策体系类型、结构、效果等方面进行比较与借鉴，对优化我国城市更新政策体系、促进城市更新行动开展具有重要意义。

（一）从政策体系类型来看，发达国家存在两种不同的城市更新政策体系。城市更新政策体系的构建与基础法律组织形式密切相关，世界主要发达国家实行大陆法系或海洋法系，在此基础上形成了两类不同的城市更新政策体系。大陆法系城市更新政策的代表国家是德国、法国、日本，三国的城市更新法规体系相对独立于传统的城市建设规划体系，是与其平行的独立体系。海洋法系代表国家是美国和英国，城市更新法规、政策等相关内容存在于城市建设、规划、资金、交通等政策中。

（二）从政策体系结构来看，德法日三国体现“主干法+配套政策”特色显著，美英两国政策融入特征明显。其中，德法日三国主干法包括核心法，配套法规包含政府部门与地方政府发布的行政法规、地方法规（如表1所示）。在主干法层级，法德两国中央（联邦）层面颁布了专门的城市更新成文法，适用于国土全域，旨在规范城市更新的一般性流程。在配套法规层面，政府按层级责权制定配套法规，如法国国家更新局颁布的《旧有退化社区重建计划全国总条例》，规范了旧有退化社区重建计划的操作流程。德国联邦各州颁布的《城市发展促进资金指引和项目指南》，则明确了地方市镇自主开展相关工作的要求。

表1 德法日三国城市更新主干法与重要配套政策

美英两国城市更新政策融入特征较为明显。在美国，联邦层级未曾制定城市更新专项法令，美国城市更新（Urban Renewal）的相关内容主要在联邦发布和不断调整的住房政策、交通政策、文化政策中。英国议会尚未出台城市更新的专项法案，与城市更新相关法律也散落在众多法律之中，包括《地方化法案》（2011）、历版《城乡规划法》、《内城地区法》（1978）、《地方政府、规划和土地法》（2009）、《规划和强制征收法》（2004）、《社区规划法》（2012）等。

（三）从政策体系效果来看，不同城市更新政策体系各具优势。德法日政策体系架构的优势在于中央政府可通过主干法向下传递出实施城市更新的主体意志，明确发展导向，在顶层设计中明确城市更新的国家目标、原则和基本工作方式，有利于构建规则明确的城市更新政策体系。同时，城市更新的主干法也是各层级政府推动工作的法律依据。德法日国家的城市更新政策体系都比较明显地体现从中央到地方逐级细化的垂直分工思路。如日本中央议会颁布的《都市再开发方针》规定了四类地区的再开发方针，即市街地再开发方针、住宅开发整备方针、商务基地开发整备方针、防灾街区整备方针，道府一级议会则对该四项方针制定本级辖区的细化法规，再到县一级会出台更为详尽的政策工具和更新实施办法。美英等国城市更新政策体系的优势在于比较灵活，处理具体工作中的矛盾通常无明确法规可依据，主要根据过往判例或具体情况。

对比德法日三国等大陆法系国家已经形成的城市更新“主干法+配套法”体系来看，我国目前还没有城市更新主干法，但在国家层级的指导意见中已明确提出实施城市更新行动，而已经出台的城市更新政策主要集中在部门配套法和地方法层级，以各城市出台的相关政策为主。同时，我国城市更新政策也在一定程度上显示出英美海洋法系国家政策设计的特点，城市更新的相关内容在多个政策领域都有体现。比如，2021年文化和旅游部出台的《关于进一步加大开发性金融支持文化产业和旅游产业高质量发展的意见》，就明确提出支持开展城市更新行动。

国内城市更新政策体系建设的实践进展和特点

我国本轮的城市更新实践，主要从2009年广州开始探索大规模推行“三旧改造”开始。制度机制以及相关政策建设以2015年中央城市工作会议为标志，会议明确指出城市发展结束以增量开发为主的时代。随后，北京、上海等城市陆续提出新增建设用地零增长甚至是负增长，实施城市更新成为众多国内城市推动城市结构调整优化和品质提升的主要方式。从当前情况来看，尽管实施城市更新没有固定的模式，各地都在结合区域实际情况、通过不断地实践总结，丰富和完善城市更新政策体系，其中个别城市已在城市更新政策体系构建方面走在前列，半数以上超大特大城市趋于构建专项城市更新政策体系，大中小城市以及县城的城市更新政策体系建设探索则以小规模、渐进式为主。

（一）以深圳为代表的部分城市已成为城市更新政策体系建设的先行者。2009年末，深圳公布实施《深圳市城市更新办法》，城市正式迈入城市更新时代。2020年《深圳经济特区城市更新条例》颁布，实现了城市更新政策从地方政府规章到地方性法规的飞跃。目前经过持续十多年的制度建设，深圳已经形成“纲领性、政策性、程序性、计划性”四位一体的城市更新政策体系，探索构建了以纲领性文件为统领、以政策性文件为引领、以程序性和标准性法规政策为支撑、以专项规划保障落实的一体化政策体系。相比于北京、上海等城市更新政策体系建设的先行城市，深圳的城市更新政策体系更为完整。其关键在于深圳结合地方实际和特区优势，制定出台了一系列城市更新的相关行政规范性文件、技术标准文件，实现了对城市更新涉及多方面、多层次工作的标准化界定、指引（如表2所示）。目前，深圳已初步形成一整套与大规模存量提质改造相适应的制度机制和政策体系，成为国内各地研究制定本地区城市更新政策体系的参考样本。

表2 深圳市部分城市更新相关政策文件及其作用

（二）半数以上超大特大城市趋于构建专项城市更新政策体系。从超大特大城市的城市更新政策体系发展来看，行政法规类城市更新办法、条例等文件逐渐普及，城市更新政策从相关的“双修”、旧改等政策中逐步进行调整，形成了新的专项政策体系。目前，我国7座超大城市中有6座、14座特大城市中超过半数出台了城市更新的专项规划、行动计划或管理办法。以北京市为例，2021年8月，中共北京市委办公厅和北京市人民政府办公厅联合印发《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，并已经形成了《关于首都功能核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的意见》《关于老旧小区更新改造工作的意见》《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》等五个配套文件，以城市更新为主题初步形成了专项政策体系。同时，一些城市通过设立城市更新机构（一般表现为市、区级城市更新局）或专项领导小组来落实政策。如广州市在2015年颁布《广州市城市更新办法》，将“三旧”改造工作纳入城市更新战略，并在“三旧”改造工作办公室的基础上，创新组织机制，成立了我国第一个专职负责城市更新工作的“城市更新局”。其他城市也在推动相关机构改革，探索成立专门负责城市更新工作的新机构，或建立多部门并联审批、动态调整机制等。

（三）大中小城市以及县城城市更新政策体系建设以小规模、渐进式为主。不同于超大特大城市能在相对较短时期内发展出比较完善的城市更新政策体系，由于城市经济、社会发展、城市空间规模和密度、城市治理能力等方面存在差异，广大中小城市和县城在城市更新法规体系、制度机制建设等方面的难度较大。调研发现，小规模、渐进式的城市更新正逐渐成为这一类城市推动城市更新实践的主流，与之相配套的政策较多以年度计划、行动方案等形式体现，有较强的“一事一议”“一事一策”性质，虽然不能够完全形成城市更新政策体系，但比较契合地方以项目制推动工作的实际，具有政策实施效率高、成本低的特点，也有助于直接提高人民群众安全感、获得感、幸福感。同时，相对于超大特大城市，中小城市和县城城市更新的政策内容更多增补于既有的“双修”、旧改、住房保障等政策中，未形成独立体系。但也有特例，比如海南省三亚市、江西省吉安市永新县，初步构建了专项城市更新政策体系和计划体系。

优化我国城市更新政策体系的建议

城市更新是一项系统工程，是对城市物理空间形态、经济增长方式、社会发展结构以及人居环境质量进行提升完善的综合性行为。优化城市更新政策体系也需充分认识实施城市更新行动的系统复杂性和局部差异性，推进城市更新的相关立法，构建差异化的城市更新政策体系，完善城市更新行政规范性文件和相关技术标准，强化城市更新规划与行动计划管理，重视和加强城市更新政策储备。在统筹考虑顶层设计和微观实践、战略规划和实施计划、短期目标和长期愿景的过程中，丰富和完善城市更新政策体系。

（一）积极推进城市更新的相关立法。从发达国家经验与国内先行城市探索来看，城市更新立法很有必要。要加快推进国家层面城市更新政策文件起草出台，研究制定城市更新相关法规条例，加强城市更新的顶层设计，为有效推进我国城市更新提供有力法治保障、法规依据。推动地方性城市更新立法，规范引导地方城市制定相关条例、法规建设，强化城市更新相关条例的立法授权。同时，特别关注城市更新立法工作中的三个问题。一是从发达国家的城市更新立法工作来看，比较强调顶层和基层两级，不管是德国的“联邦—州—地区—市镇”四级法规体系或法国的“中央—省—市”三级法规体系，地区、省一级都较弱，这与我国城市更新立法工作发展的趋势相似，因此，头尾两级是城市更新法规建设的重点。二是从国内外实践来看，城市更新相关立法需要涉及土地、城乡规划、住房等相关法规的调整予以支撑，以适应城市更新改革的需要。三是基于城市更新属地化较强的特点，应给予地方更多的灵活性，鼓励和支持各城市因地制宜、制定更贴近本地实际的政策法规。

（二）构建差异化的城市更新政策体系。我国城市发展差异较大、城市发展阶段不同，不同城市推动城市更新工作的重点任务与侧重点存在差异。总体来看，以北京、上海等城市为代表的超大特大城市，其城市更新的主要目标是要进一步提升城市发展的内涵品质，实现提质增效；众多大中小城市以及县城开展的城市更新工作，则要更多着眼于弥补发展短板，引领转变城市发展方式。当前，先行城市已进入城市更新政策的密集筹备、出台时期，城市更新政策体系持续完善。下一阶段，在实现让城市更加宜居、更加富有活力，让居民生活更美好的城市更新目标下，要重点强化大中小城市以及县城的城市更新政策体系建设。这些城市难以借鉴超大特大城市超前的发展经验，其城市更新政策体系的建设需要依托当前的城市建设管理体系以及部门建制开展工作。同时，对一些城市更新政策体系建设中的问题还不宜过早下论断，比如县城的城市更新政策体系应像大城市那样单独构建，还是应融入既有的“双修”、旧改等城市规划、建设、管理相关政策中，还需要顺应城市发展规律，在试点实验中慎重考虑，稳妥有序推进。

（三）完善城市更新行政规范性文件和相关技术标准。从国内城市更新的政策体系构成来看，行政规范性文件作用明显。但目前乱发文、越权发文的现象还不同程度地存在，侵犯了城市更新涉及公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。2020年以来，城市更新行政规范性文件进入密集出台时期，应加强对相关文件检查力度，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法城市更新权益的“奇葩”文件，要及时纠正，造成严重影响的要按照有关规定严肃问责。标准是实施城市更新的技术支撑，是城市更新基础性制度的重要内容。当前我国城市更新相关标准的建设还存在空白，应是下一阶段政策体系建设工作的重点。比如，我国一些地方以城市更新单元为基本单位实施城市更新计划，此类型的国土空间详细规划单元涉及改造主体、政府、社会公众、合作企业等多方权益，其规划须统筹考虑多方面因素，除按照国土空间详细规划的技术规范要求编制外，还应根据实际情况推动标准化建设，对城市更新单元的目标定位、改造模式、规划指标、公共配套、土地整备、经济测算、区域统筹以及实施周期等方面做出细化安排。

（四）强化城市更新规划与行动计划管理。统筹国民经济和社会发展规划、国土空间规划、城市更新规划和行动计划的关系，进一步规范城市更新规划和计划类文件的起草、制定原则、标准和流程。其中，城市更新规划是一种专项规划，在特定城镇空间内实施，因此要根据国土空间总体规划并结合国民经济和社会发展规划相关要求进行编制，编制的内容要扩展到重点领域和区域及实施政策、行动计划等方面，要实现与本地国土空间规划“一张图”校核。同时，城市更新规划与计划经审批后应纳入总体规划和详细规划，推动城市更新规划与行动计划纳入“多规合一”体系。

（五）重视和加强城市更新政策储备。从城市更新政策的发展历程来看，城市更新为新产品、新技术、新理念、新商业模式提供了广阔的应用场景，除了带来庞大的市场需求以外，也创造了巨大的政策需求。这一领域的政策实践往往走在理论前面，很多理论往往并不能满足最新的城市更新活动和政策实践需要。因此，完善城市更新政策体系，也特别需要加强城市更新理论积累和政策储备，结合我国国情和区域实际，梳理总结政策试点经验和教训，鼓励和支持科研机构和智库开展城市更新需求分析、技术预见和风险评估，加强城市更新战略研究，为城市更新行动提供长期可持续的政策支撑。