推进消防治理体系和治理能力现代化——《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》解读

文 柯 旭 王 戈

2018年3月国家机构改革实施后，消防救援机构转制，消防工作职责发生了调整变化。《中华人民共和国消防法》也于2019年、2021年两次修改，对涉及消防体制改革职能调整和消防执法改革的有关内容作了相应修改。我省是经济大省、人口大省，城镇化率高，“高低大化”场所多，“大火巨灾”“小火亡人”和新兴火灾风险交织，基层消防治理难度大、任务重。现行的《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》自2010年修订后，超过10年未作修改，很多内容与党中央决策部署和上位法有关规定不一致，无法满足新形势下我省消防和应急救援工作的需要，亟待修改完善。

为深入贯彻习近平总书记关于应急管理重要论述和向国家综合性消防救援队伍授旗训词精神，提高消防工作法治化水平，预防和减少火灾危害，保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活，省人大常委会结合我省工作实际，经过深入调查研究，修订《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》。该实施办法经省十三届人大常委会第四十一次会议审议通过，将于2022年7月1日起施行。在“十四五”规划开局之年，在全面建设社会主义现代化国家的新起点上，修订通过实施办法，有利于推动我省消防事业科学发展，有利于推进消防治理体系和治理能力现代化，有利于为我省经济社会高质量发展创造安全环境。

坚持两个至上 压实各方消防安全责任

省人大常委会坚持人民至上、生命至上，牢固树立以人民为中心的发展思想，始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，把满足人民日益增长的美好生活需要作为消防立法工作的出发点和落脚点，抓住消防安全责任制这个“牛鼻子”，推动形成“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责”的消防安全工作格局，全方位提升服务人民、保障安全的层次和水平，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一是依法落实政府责任。实施办法细化地方政府及部门消防工作责任，第六条第一款从建立健全并落实消防工作责任制等11个方面明确了政府的责任清单。推动构建一岗双责、齐抓共管、失职追责的责任体系，第六第第三款明确规定，各级人民政府主要负责人是本行政区域消防工作的第一责任人，分管消防工作的负责人是本行政区域消防工作的主要责任人，其他负责人对分管范围内的消防工作负相应领导责任

二是全面落实单位主体责任。实施办法分别对机关、团体、企业、事业等单位、消防安全重点单位、火灾高危单位、施工相关单位等规定了应当履行的消防安全责任。针对我省小微企业数量众多，且小微企业在消防安全方面的人员配备、专业支撑等能力上存在不足的实际，第九条第三款规定，小微企业可以通过集群托管、资源共享等方式履行办法规定的相关消防安全职责。为解决实践中一些规模较大的个体工商户不落实消防安全责任的问题，第十三条明确规定，具有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，按照本办法履行单位消防安全责任。

三是加强基层消防综合治理。针对我省基层消防工作存在的力量薄弱、有责无权、看得见管不着等问题，实施办法坚持优化内外资源，强化末端治理，不断提升基层消防治理效能。细化乡镇人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会的消防治理责任。第八条细化规定了村民委员会、居民委员会应当依法履行消防工作职责，督促监护人或者其他责任人加强对孤儿、事实无人抚养儿童、留守儿童、独居老人、重度残疾人、智力残疾人和精神残疾人等人员的用火用电安全监管。

四是完善责任追究制度。实施办法完善消防工作考核和责任追究制度，第三十六条规定，县级以上人民政府应当健全消防工作考核评价体系，明确消防工作目标责任，加强对下级人民政府和本级人民政府有关部门履行消防工作职责情况的监督检查。第四十条通过增加调查处理工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体责任的规定，进一步强化火灾事故的倒查追责。

坚持深化改革 配套落实消防体制重大改革部署要求

根据党的十九大和十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的战略决策，消防体制的重大改革和消防监管职能的新变化，亟需从立法层面上作出相应的制度安排。省人大常委会深入贯彻落实习近平总书记关于凡属重大改革要于法有据的要求，把改革贯彻立法工作始终，坚持立法决策适应改革决策、为改革决策服务，着力破解制约消防工作高质量发展的体制机制障碍。

一是根据消防体制改革要求厘清部门职责。实施办法根据国家消防体制改革部署要求和我省消防工作实际，按照职权法定原则，明确了消防救援机构、应急管理、住建、公安的职责边界，将原由公安机关消防机构负责实施的建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查职能，调整由住房城乡建设主管部门实施。这一规定有利于部门之间各司其职共同做好消防工作，也为通过协作形成监管合力奠定了制度基础。

二是落实简政放权要求。实施办法简化公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，实行告知承诺管理。第十八条规定，公众聚集场所投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当依法向场所所在地的县级以上人民政府消防救援机构申请消防安全检查。申请人可以自主选择告知承诺或者非告知承诺方式办理。取消消防技术服务机构资质许可，删除原实施办法第二十八条至第三十二条关于消防技术服务机构资质许可的规定。

三是强化事中事后监管。实施办法加强消防信用监管，实施信用惩戒，推动我省消防安全领域信用体系建设。第四十一条规定，县级以上人民政府有关部门、消防救援机构应当按照法律法规以及国家有关规定，将市场主体消防安全信用信息归集到公共信用信息平台，实施消防安全守信激励和失信惩戒。

坚持问题导向 着力提升消防治理和综合应急救援能力

进入“十四五”时期，我省发展不平衡不充分问题依然突出，传统消防安全问题仍然需要有效治理，新领域消防安全隐患交织叠加，部分地区公共消防设施和消防组织建设历史欠账较多，消防安全形势依然严峻。省人大常委会坚持以问题为导向，突出精准治理、依法管理的要求，着力补短板、强弱项，推动防大火、避亡人，更好服务高质量发展。

一是补齐消防设施建设短板。实施办法强化城乡公共消防规划与建设，重点推动农村及高风险区域消防设施建设，第十六条规定，水利、农业、交通运输等部门和乡镇人民政府应当将消防水源、消防车通道等农村消防设施建设纳入农村基础设施建设工程项目，并按照国家标准改善农村消防安全条件；大型厂房、物流园区、工业园区、储存可燃物资的仓库等高风险区域，建设单位或者管理人、使用人应当落实消防水源等消防设施。

二是补齐消防组织建设短板。实施办法注重打造立体化救援力量体系，坚持专业化、职业化要求，针对水域、山岳、地震等不同类型的灾害事故，第二十六条专门就加强专业救援队伍建设作出规定。第二十七条明确要求各级人民政府应当按照有关规定加强乡镇、街道专职消防队建设，推动形成覆盖城乡、就近救援的消防救援力量布局，助推实现“一镇一队”“打早灭小”。第二十七条第二款规定，大型商业综合体、建筑高度超过一百米的超高层民用建筑、城市轨道交通、大型住宅区和村级工业园，其产权人或者管理人应当按照规定组建专职消防队、志愿消防队等消防组织，提高自防自救能力，从而进一步强化“灾种全面覆盖、力量全域辐射”消防救援力量体系。

三是补齐电动车消防安全短板。近年来，广东电动自行车保有量超过2 000万辆。在2021年全国已发生的9 525起电动自行车火灾中，广东省占比超过12%。特别是由于户外充电桩不足、充电价格不均等原因，入户充电问题较为普遍，“人车同屋”导致火灾亡人率居高不下。此次修订实施办法增加了电动车消防安全管理的内容，第二十五条分别对拟建、在建的住宅小区、住宅建筑、人员密集场所以及既有建筑场所的产权人、管理人或者使用人提出了不同要求，对电动车的停放充电行为予以规范，明确了禁止性规定，并在第四十九条设定了相应法律责任。

四是补齐出租屋消防安全短板。广东省作为粤港澳大湾区建设的核心地带，经济发展水平高，外来务工人员众多，房屋租赁市场庞大，出租房消防隐患多。从广东省2021年火灾形势看，最突出的火灾亡人风险，主要集中在居住类场所，这类火灾亡人占比78%。对此，实施办法第十一条明确并细化了出租建筑物或者场所的消防安全责任。第十二条对居民住宅区的物业服务人应当履行的消防安全责任进行了细化。

坚持创新治理方式 推动全社会共同防范化解火灾风险

为推动消防治理体系和治理能力现代化，省人大常委会贯彻预防为主的消防工作方针，坚持创新治理手段，强化共建共治共享理念，不断充分发挥联防联控、群防群治和市场机制作用，推动全社会支持和参与消防安全工作，推进消防治理社会化智能化，从源头上防范化解重大安全风险。

一是强化智慧消防防治。信息化和智能化给社会治理带来深刻变革，火灾风险的严峻性更需要运用新技术提高消防管理效能。实施办法第十七条规定，县级以上人民政府及其有关部门应当将智慧消防纳入智慧城市总体布局，运用消防大数据应用平台，实现消防数据归集共享。第十九条规定，能够通过城市消防远程监控系统实现远程操作消防控制室所有控制功能的，每班不少于一人。为鼓励社会单位积极应用新型火灾防控技术措施，减轻社会单位用工负担提供了制度基础。

二是强化消防网格治理。针对“网”不密、“格”不细、“管”不实的问题，实施办法明确乡镇人民政府和街道办事处应当落实消防安全网格化管理措施，组织开展消防安全检查。同时规定村（居）委会应当开展群众性的自防自救工作，协助各级人民政府和有关部门做好消防安全网格化管理、火灾隐患排查整治等工作。同时第三十八条对综合行政执法也作出了明确规定，为推动基层政府形成监管合力，打通消防监管和执法的“最后一公里”，夯实基层执法基础。

三是完善部门联动治理。推动建立消防安全工作协调机制和执法协作机制，建立应急联动机制，加强信息、资源共享。实施办法第三十一条规定，消防救援机构应当加强与应急管理、公安、卫生健康、气象、交通运输、水利、自然资源、粮食和物资储备等部门的信息与资源共享。第三十七条规定，消防救援机构和应急管理、住房城乡建设、公安、市场监督管理等有关部门应当建立执法协作机制，加强联合执法和信息共享。

四是细化安全疏散要求。为避免建筑物相关设施设置不合理影响火灾疏散，第二十一条规定，同一建筑物由两个以上业主、使用人管理或者使用的，不得设置影响疏散的分隔设施；居住建筑设置防盗网等设施时，应当根据逃生和灭火救援需要预留或者另行设置逃生窗口，鼓励配置辅助疏散逃生设施；除有特殊安防要求外，非居住建筑不得设置防盗网等影响逃生和灭火救援的障碍物。并就高层公共建筑、大型商业综合体的火灾疏散引导作出了细化规定。

五是推动全民参与消防。为了使“全民消防”理念更加深入人心，鼓励群众参与监督，实施办法通过明确公民消防义务、建立消防举报投诉奖励制度等方式推动全民参与。为加强消防宣传教育工作，第五条规定，各级人民政府及其有关部门和社会团体、企业、事业等单位应当组织开展经常性的消防法律、法规宣传教育，并细化规定各级人民政府及有关部门在消防日和消防安全宣传月期间应当开展的活动，增强自防自救能力。