维护司法执法公正保障群众合法权益——《广东省司法鉴定管理条例》解读

文 王光玲

3月29日，省十三届人大常委会第四十一次会议全票通过了《广东省司法鉴定管理条例》，将于今年7月1日起实施，这是我省首部关于司法鉴定管理的地方性法规。条例的出台，有助于强化司法鉴定管理，规范司法鉴定活动，提高司法鉴定质量和公信力，有利于促进我省司法鉴定行业规范有序、健康发展，进一步发挥司法鉴定在维护司法执法公正、保障人民群众合法权益等方面的重要作用。

明确主体责任 推动形成工作合力

司法鉴定制度是我国现行司法制度的重要组成部分，是解决执法实践中专门性问题的一个重要手段，是帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度。2017年7月，习近平总书记亲自主持召开中央深改组第三十七次会议，审议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，强调要完善工作机制，严格执业责任，强化监督管理。省人大常委会贯彻落实中央决策部署，通过出台条例，推动完善司法鉴定管理制度体系，提高司法鉴定质量和公信力，提高人民群众满意度，充分发挥司法鉴定功能作用。

合理界定条例适用范围。按照《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》的规定，诉讼活动中的鉴定才称之为司法鉴定，并且从事“诉讼内”四大类鉴定业务的必须获得登记许可才能执业，但是对“诉讼外”四大类鉴定如何管理的问题，国家层面尚无明确规定。那么条例应该仅规范“诉讼内”四大类鉴定业务的管理问题即可，还是应该将“诉讼外”四大类鉴定也一并纳入规范，关系到如何界定条例适用范围的问题。对此，在对条例草案的研究修改过程中，省人大常委会就如何合理界定条例适用范围的问题组织开展了专题调研、专家论证会，并会同有关部门进行反复研究。从调研及主管部门掌握的情况看，一是实践中并不对四大类鉴定业务作诉讼内外的严格区分，获得登记许可的司法鉴定机构和司法鉴定人既从事“诉讼内”四大类鉴定业务，也从事“诉讼外”四大类鉴定业务。二是实践中有些鉴定意见是否诉讼内还是诉讼外也是难以严格区分的，相当一部分案件需要鉴定意见支撑立案，还有一部分案件存在鉴定后转化为诉讼案件的情形，且司法鉴定机构和司法鉴定人并不因鉴定意见是否用于诉讼活动而对委托事项区别对待，因此，对司法鉴定机构和司法鉴定人的鉴定活动作统一规范管理更符合实际情况。三是由于长期以来对“诉讼外”鉴定监管制度的缺失，实践中出现了一些违反鉴定原则的行为，但对相关违法行为的查处却往往处于“于法无据”的尴尬境地，对鉴定的公信力造成了极大的负面影响，迫切需要通过立法提供制度保障，并且司法行政主管部门作为司法鉴定执业登记管理部门，对其登记对象从事的“诉讼外”鉴定一并进行管理，也有相当合理性。

因此，为规范行业活动、强化监督管理，结合当前我省司法鉴定行业发展实际需要，按照针对问题立法、立法解决问题的思路，条例将“诉讼外”四大类鉴定活动也纳入调整范围，但是对“司法鉴定”的概念并没有作扩大解释，而是在严格遵循决定规定的基础上，对条例的适用范围作了适当扩大，条例第二条明确司法鉴定机构、司法鉴定人开展鉴定执业活动以及对其监督管理适用本条例，即除了调整决定规定的四大类司法鉴定活动外，还调整“诉讼外”四大类鉴定活动，有效避免出现监管空白。

加强政府部门监管职责。针对司法鉴定行业暴露出来的不正之风，司法行政部门持续加大治理力度，通过强监管、严执法、重预防下大力气提高司法鉴定质量和公信力。为进一步巩固实践成果，并探索更为有效的监管机制，推动监督与管理形成合力，条例第五条明确司法行政部门为司法鉴定行业行政主管部门，同时规定了政府有关部门的管理职责；第六条要求司法行政部门应当会同侦查机关、审查起诉机关、审判机关以及相关主管部门、司法鉴定协会，建立健全司法鉴定工作协同机制；第五十六条要求司法行政部门和办案机关应当建立完善情况通报制度，强化动态信息共享；第五十七条规定建立健全司法鉴定信息化管理平台，加强全流程信息化监督管理；第六十条规定司法行政部门需要相关部门协助对涉嫌违法的司法鉴定活动进行调查时，公安机关、市场监管等相关部门应当依法予以协助。

发挥行业自律管理作用。鉴于鉴定活动的专业性、技术性特点，以国家相关规定为基础，条例第七条明确司法鉴定管理实行行政管理和行业自律管理相结合的管理制度。为最大限度的发挥好协会在行业管理中的作用，条例第五十五条进一步细化了行业自律管理内容：司法鉴定协会一方面应当加强行业监督，制定行业规范，对违反行业自律规范的行为实施行业惩戒；另一方面应当指导会员遵守执业纪律和职业道德，为会员提供业务交流和教育培训服务，建立健全行业投诉处理和纠纷调解机制，协助司法行政部门开展年度执业考核、诚信评价、鉴定质量评估、执业能力测试等工作。

四是强化机构内部管理责任。司法鉴定机构内部管理是规范司法鉴定执业活动的重要基础，为加强司法鉴定机构内部管理，促进司法鉴定机构规范化建设，条例第十四条规定司法鉴定机构应当加强对司法鉴定人和其他工作人员依法依规实施鉴定相关活动的监督管理；应当建立并落实鉴定委托受理、鉴定材料管理、组织实施鉴定、复核监督、档案管理、设备管理、财务管理、投诉处理、责任追究等管理制度，强化鉴定机构内部管理责任。此外，为加强对司法鉴定机构出资人的监管，条例第十二条创新规定了司法鉴定机构应当在其登记住所的对外服务区域公示设立组织的基本信息，设立组织的住所、业务范围、营业状态、出资人、实际控制人等信息发生变化后应当及时备案，从制度上明确“出资人不能隐形”。

严格登记管理 把好鉴定准入关口

自2005年决定出台以来，我省司法行政部门严格遵循上位法规定，加强对司法鉴定机构、司法鉴定人的登记管理工作。我省司法鉴定行业取得长足发展，多专业、多层次的司法鉴定服务体系初步形成，但司法鉴定机构、司法鉴定人准入门槛不高，部分鉴定机构规模偏小、实力偏弱、专业化程度不高、支撑保障能力不足，还难以满足高质量发展的需要。省人大常委会立足实际需要，及时制定条例，从严把好准入关口，为我省建设高水平司法鉴定队伍提供制度保障。

明确实质性审查要求。为确保司法鉴定机构和司法鉴定人具备与从事鉴定活动相适应的条件和能力，按照国家有关规定，条例第十八条进一步明确省人民政府司法行政部门依法受理申请后，应当组织专家对执业场所、检测实验室、仪器、设备等进行实质审查，对拟执业人员掌握鉴定法律法规知识、鉴定技术知识和具备鉴定实操能力等进行审核；必要时，还可以与其他相关主管部门进行联合评审、测试。符合条件且经实质审查通过的才能准予许可。

严格机构负责人任职条件。为有利于加强内部管理，避免出现外行管内行的情况，条例第十三条明确司法鉴定机构负责人应当由本机构司法鉴定人担任，但是受到省人民政府司法行政部门行政处罚的，自行政处罚执行完毕之日起三年内不得担任机构负责人。

规范鉴定辅助人员职责边界。按照决定的规定，“司法鉴定实行鉴定人负责制度。鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。”但实践中存在一些司法鉴定机构为了节约人力成本，让鉴定辅助人员代替司法鉴定人实施鉴定甚至冒充签名的情况，在很大程度上损害了司法鉴定的公信力。为从制度上杜绝鉴定辅助人员违规实施鉴定，切实厘清鉴定辅助人员的职责边界，条例第十五条第一款明确鉴定辅助人员可以辅助司法鉴定人实施鉴定活动，但是不得实施法律、法规、规章、技术操作规范等规定必须由司法鉴定人实施的鉴定环节。条例第十五条第二款进一步规定司法鉴定机构招用鉴定辅助人员应当报省司法鉴定协会备案。鉴定辅助人员管理具体办法由省人民政府司法行政部门另行制定。

四是完善主体退出机制。司法鉴定机构和司法鉴定人持续保持法定登记条件和鉴定能力是确保鉴定质量的关键要素，为从制度上保障能够及时有效清退不合格的从业机构和人员，条例第二十一条、第二十二条、第二十三条对司法鉴定机构、司法鉴定人的注销情形、自愿申请注销以及强制注销等作了规定，从制度上完善退出机制。

规范鉴定程序 着力保障鉴定质量

司法鉴定是维护司法公正的重要环节，能否为当事人和司法机关提供高质量、可信赖的司法鉴定服务，直接关系到人民群众的合法权益，关系到能否让人民群众在每个案件中都感受到公平正义。为进一步规范鉴定程序，保证鉴定质量和提升司法鉴定公信力，条例作出了一系列制度设计。

规范鉴定启动程序。为规范司法鉴定的委托和接受委托程序，条例第二十六条要求办案机关和需要经常性委托鉴定的单位，应当加强鉴定委托的内部管理，统一规范司法鉴定机构选择、委托书签订、鉴定材料移送等程序要求；第二十七条明确司法鉴定机构应当以其名义接受委托，不得将已接受委托的鉴定事项以任何形式全部或者部分转交他人承办。司法鉴定人不得私自接受委托；第三十条对委托书的内容和签订形式等提出了明确要求。

规范鉴定材料提取和交接程序。鉴定材料真实、完整、合法是保障司法鉴定质量和公信力的基础，为进一步加强对鉴定材料的管理，条例第二十八条在鉴定材料的封装、移送、确认、交接记录等方面提出了明确要求。在此基础上，条例第三十六条对身份关系类鉴定提取生物检材过程作出了更为严格的规定，明确用于证明人的身份或者身份关系的鉴定，从人体提取生物检材的工作应当由办案机关或者司法鉴定机构完成，并保证生物检材与被取样人的一致性。

规范机构和人员回避要求。为保证司法鉴定结论的客观、公正，依照诉讼法律相关规定，条例第三十三条对司法鉴定人的回避要求作了细化规定。同时，第三十二条创新规定了司法鉴定机构回避情形，明确司法鉴定机构有下列情形之一，应当回避：（一）本机构或者设立组织是当事人的；（二）本机构或者设立组织与当事人、鉴定事项涉及的案件有利害关系的；（三）本机构负责人依法应当回避的；（四）法律、法规规定的其他情形。

规范鉴定实施程序。以规范程序、堵塞漏洞为出发点，条例细化了鉴定实施相关环节的规定，对指派鉴定人、选择鉴定技术标准、实施检查实验技术活动、鉴定过程记录、鉴定时限要求等一系列程序作出明确规定。为加强对司法鉴定档案的管理，第五十条规定司法鉴定机构应当对鉴定档案实行集中统一管理，任何组织和个人不得据为己有或者拒绝归档；第五十二条、第五十三条规定了鉴定档案的保管和借阅要求。

规范鉴定终止程序。为切实保障委托人的合理利益，引导审慎适用终止鉴定程序，条例第三十九条区分不同情形，对先中止再终止鉴定和直接终止鉴定分别作出规定，并要求终止鉴定的，司法鉴定机构应当书面通知委托人，说明理由、退还鉴定材料，并按照委托约定退还鉴定费用。

健全法律责任 严惩鉴定违法行为

针对司法鉴定行业乱象，为严厉惩处司法鉴定活动中的违法违规行为，条例在地方立法权限范围内，进一步完善了相关法律责任，从严打击鉴定违法行为，力图使从业机构和人员不敢违法、不愿违法，切实维护公正、规范、有序的行业秩序，保障人民群众合法权益。

一是加大对未依法登记而实施司法鉴定活动的机构和人员的处罚力度。为严厉打击无证从业行为，条例第六十一条明确规定个人、法人或者其他组织未经依法登记实施司法鉴定活动的，由省人民政府司法行政部门责令停止违法活动，没收违法所得，对个人并处一万元以上十万元以下的罚款，对法人或者其他组织并处五万元以上五十万元以下的罚款。

二是完善司法鉴定机构和司法鉴定人的法律责任内容。结合当前司法鉴定行业存在的常见问题，为强化制度约束、加大处罚力度，在不与上位法相抵触的前提下，条例对法律责任作了全面细化完善，对部分违法行为予以适当加重处罚。第六十二条至第六十七条对司法鉴定机构超范围执业、违规设立分支机构、违规收费、支付回扣、组织无证人员实施鉴定、违规转包鉴定事项，以及司法鉴定人违反程序进行鉴定、超范围执业、私自接受鉴定委托、授意或者放任他人冒充签名等违法行为，按照情节轻重规定了警告、罚款、没收违法所得、停业以及吊销许可证件等行政处罚。此外，条例还对机构负责人、国家机关工作人员也规定了相应的法律责任。