中型城市地铁可持续发展策略研究——以福建城市为例

游俊雄 （厦门大学嘉庚学院，福建 漳州 363105）

0 引 言

可持续交通发展长期以来一直是全球热门话题，解决交通可持续性问题的策略是多方面的，包括需求管理、运营管理、定价政策、车辆技术改进、清洁燃料和综合土地使用和交通规划。在国内，地铁建设不仅是解决城市交通可持续发展的手段，也是城市交通现代化的标志。地铁单向最大客流量可达每小时45 000 人次。虽然很多中型城市都满足了地铁建设的要求，但地铁建设往往因为地铁建设资金和后续运营成本高的缘故，难以在建设进度和财务负担上平衡。2018年，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，将城市轨道交通建设门槛GDP 指标从1 000 亿元提高到3 000 亿元。发改委的审慎态度主要是避免城市地铁的过度投资，阻碍了城市经济的发展。为此，中等城市的地铁建设必须更加注重进度与财政负担的平衡。根据中国城市轨道交通协会的不完全统计，2020 年我国城市轨道交通单位车辆公里平均运营成本约为24.6元，而单位车辆公里平均收入为15.9 元。2018 年营业收入支出比例为78%，2020 年受疫情影响营业收入支出比例降至65%，地铁收入不足的城市将继续承受财政补贴压力。对于GDP 不足的城市，盲目的地铁建设可能会导致未来投资浪费和运营困难。已经建成地铁的城市面临着建设规模和有效运营的地铁经济问题，为了地铁的可持续发展，中等城市特别需要制定相关策略。本文以福建地铁城市福州和厦门为例，探讨城市地铁运营中存在的问题，研究相应的策略，以促进地铁的可持续发展，带动城市经济的良性循环发展。

1 都市背景

福州市是福建省省会，是国务院批准的海峡西岸经济区中心城市之一，总面积11 968 平方公里。2021 年，全市常住人口829 万人，2020 年GDP 达1 000.2 亿元，居全国第23 位。福州地铁规划7 条线路，2017 年1 月开通运营。目前运营线路2 条，运营总长度58.5 公里，建设长度149.9 公里。

厦门市是福建省副省级城市，是国务院批准的中国经济特区，总面积1 700.61 平方公里。2021 年，全市常住人口516 万人。2020 年，地区国内生产总值（GDP） 为6 384.02 亿元，居全国第34 位。厦门地铁规划有5 条线路，于2017 年12 月投入运营，原有运营线路两条，3 号线一期于2021 年6 月投入运营，运营总长度98.7 公里，在建长度83.7 公里。

截至2020 年底，境内已有38 个城市开通了地铁运营，每个城市的地铁运营规模与GDP 规模相关。画出各城市地铁线路长度和GDP 量体的散点图，如图1 所示。按GDP 分类，福州属于二级城市末端，厦门属于三级城市末端，两个城市都属于中等城市规模。

图1 地铁城市的路线长度与经济规模散点图

2 地铁运营规模分析

2.1 已实现地铁运营规模分析

截至2020 年底的数据，以GDP 为自变量，对38 个地铁城市的地铁线路长度进行线性回归分析，拟合优度R为0.798，说明国内地铁建设总体趋势将随着城市GDP 的增加而增加，GDP 每增加1 000 亿，地铁运营线路将增加18 公里。审视回归残差的标准化散点图，如图2 所示，可以发现截至2020 年底，一类城市中多个城市的实现运营路线长度已明显高于整体趋势。二类城市残差平均标准值为-0.46318，表明实现路径长度低于整体趋势。三类城市为-0.06221，整体路线长度略低于以GDP 为自变量量计算的长度。残差分析结果表明，二、三类中型城市相对保守，严格遵守地铁线路长度和GDP 增量的限制，甚至不因GDP 增量而加快地铁建设速度。福州地处二类城市，地铁实现建设量略滞后于整体趋势；厦门地处三类城市，地铁实现量略高于整体趋势。

图2 回归残差的标准化散点图

2.2 乘客运载强度分析

分析了境内38 个地铁城市的线路客运强度，如图3 所示。显示一类大城市地铁客运强度明显较高，福州、厦门地铁线路客运强度低于中等城市平均水平。2020 年福州每天开行482 列班车，厦门每天开行687 列班车，换算成平均旅客人数，福州每列534 人，厦门每列450 人。数据显示每列列车最大载客量为2 062 人，福州平均载客率为26%，厦门平均载客率为22%，乘客运送强度显示，这两个城市的地铁乘客运载数量有明显增大空间。

图3 各城市地铁乘客运送强度

2.3 2016～2020 年地铁建设与GDP 的边际增量效益

根据中国城市轨道交通协会的统计和各城市统计局的数据显示，2016～2020 年38 个地铁城市的GDP 并非全部增长。数据显示，地铁建设并不能保证城市经济的增长。在此期间，天津、沈阳、大连、呼和浩特、哈尔滨的地铁建设持续增加，但这些城市的GDP 却有所下降。而上海、北京、南京、无锡等地每公里地铁的增量与超过100 亿的GDP 增量相匹配，一级城市平均40.94 亿，二级城市平均40.93 亿，三级城市平均31.04 亿，四级城市平均21.22 亿。福州74.36 亿，厦门39.21 亿。说明福州、厦门地铁建设的增量对拉动GDP 增长仍有边际效益。

3 运营问题分析

2020 年对福州和厦门地铁运营情况进行了实际调查，开展了乘客满意度问卷调查，共收集问卷1 050 份。问卷基于顾客满意度理论，采用专家访谈法、层次分析法和模糊综合评价法作为研究方法，对地铁乘客满意度进行了调查，根据实地运营调查和问卷调查结果，两都市在运营中存在以下问题。

3.1 缺乏明确的运营指标和旅客服务评价体系

根据两都市轨道交通管理规定，轨道交通运营管理机构应当组织对年度运营服务目标和实施计划的落实情况进行年度考核，并将考核结果报都市交通主管部门备案。该规定仅针对运营服务实施方案的评价，对评价指标并无明确规定，更没有评价方法的要求。在需求端方面，没有旅客服务满意度评价规定，无法正规反馈消费者意见，系统服务质量难以科学管理。

3.2 服务评价机制不明确

根据轨道交通管理法规的规定，轨道交通运营管理机构应当自行评估运营服务目标。自营服务评价结果难以真实反映系统服务水平和反馈消费者满意度，与现代管理审计机制相悖。

3.3 外部经济反馈不明确

地铁建设成本高，建设资金多由政府以建设基金投入，运营也多由政府预算补贴。2020 年底全国只有4 个开通地铁运营的城市收入实现盈利，不少城市的票价收入仅为运营成本的40%。2020 年6 个地铁城市的资源收入占总收入的比重超过50%，厦门就是其中之一。 政府持续支持的主要原因是地铁的外部经济性预期，但如果这些外部经济不能得到清晰的反馈，就会影响地铁长期运营资金的合理配置和城市发展规划。

3.4 收入策略不明确

地铁的建设和运营是连续的，应该有明确的收益计划。虽然地铁的服务不以利润为目标，但是长期而言地铁仍应自负盈亏，并根据不同阶段目标形成运营策略。在初始路网不完整时，政府补贴是增加乘客承运比率。然而，随着系统的扩展，应增加收入比例，以使系统能够健康地发展。各个阶段的营销策略要清晰，以减少资源浪费，创造外部经济。初始阶段厦门地铁运营一直是活跃的，并在特定假日推出免费乘坐服务，以培养地铁乘客来源。另外，2020 年调研时，与厦门地铁购票程序对比，福州地铁不完全支持电子支付，有不便的情况发生，会阻碍乘客乘坐意愿。

3.5 交通整合有待改善

随着地铁路网的逐步完善，城市公交系统的作用也将转变为支线服务。公交接驳服务还处于起步阶段，需要不断完善。地铁是城市交通的骨干服务。它还必须与长途运输系统相连接，必然会发生整合问题，难点在于各系统属于不同的运营单位，需要交通主管部门的协调。

4 改善策略与建议

基于经济运行数据分析和实际运营调研问题分析，制定以下改进策略和建议供参考。

4.1 地铁建设要搭配都市经济发展速度

根据2016～2020 年十三五期间的数据，福州地铁建设略显保守，厦门地铁略显乐观，与国内城市经济产出和地铁建设的总体发展关系略有不同。建议十四五期间要根据都市经济发展情况调整建设速度，避免拖累经济发展放缓，造成财政负担过重情形。

4.2 明确每个阶段的收入计划和策略

境内各城市地铁票价受到城市间比较效应的限制，地铁票价差别不大，单靠票价来平衡收支确实不容易。完整的地铁收入必须考虑到其他收入，才较容易达到盈亏平衡的目标。随着地铁线网规模的扩大，应有效提高路线乘客承载强度。数据显示，福州和厦门地铁的平均运力有明显提升空间。当路网更密集时，更精细的服务计划可能会使系统更具成本效益并创造更好的收益结果。京港地铁公司在北京的做法可以借鉴，由于该公司有社会资本的参与，政府补贴条件较为严格，但运营效率较好，该公司的利润主要来自两个方面：一是公司内部的高效管理和成本控制；二是客流的大幅增长为公司带来了超出预期的收益。在运营协议中，政府对该公司提供的服务水平、质量和安全保障都有详细而明确的要求。

4.3 明确地规范运营指标，建立旅客服务评价体系

由于城市轨道交通法规规定运营管理机构应实施和评价符合服务目标的实施方案，评价内容和指标应明确，便于系统检查。台北捷运公司的做法可以作为参考。该公司有四个指标：安全、速度、舒适和服务。四个指标下有子指标。子指标设定了要实现的目标数字。运营公司应当依法定期公布这些服务指标，落实评价工作。在此基础上建立乘客服务评价体系，设定评价指标和权重，定期对乘客进行抽样评价，作为对系统服务过程的修正，以保持地铁服务的高质量。根据福州地铁乘客的调查结果，总体上基本满意。但是乘客对于噪音、车站及周边指示图、购票方式、网络信号等较不满意，需要进一步改进。

4.4 引用第三方服务评价体系

服务评价的结果可能会影响运营单位相应部门的绩效评价。因此，现代管理方法大多采用第三方服务评价体系来实现公平制度。

4.5 明确地铁服务的外部经济内容

政府部门对于地铁服务所产生的外部经济应该有清楚的认识。 如此一来，受益于地铁系统服务的外部经济体的税收规费征收才是合理的，而政府对地铁的运营补贴也才有依据。深圳地铁的做法可以借鉴。深圳地铁清楚地了解地铁服务的外部经济性。在收入项目方面，直接的外部经济直接计入地铁收入。通过地铁车站与地产的联动发展，深圳地铁在2016 年就走出了亏损状态，让商业运营、广告传媒、传播信息、文化发展、物业收入、地铁服务有一体化的收入支持。

4.6 建立以地铁为骨干的城市交通一体化体系

随着地铁路网的逐步开通，地铁在城市交通服务的骨干地位将更加明显。必须将原有公共交通系统的作用转化为连接功能，避免交通资源的浪费。城市交通网络的整合必然导致运营利益的冲突，应赋予交通管理部门充分的权力，有效实现各类公共车辆在交通网络中的整合、调度和换乘优惠。

5 结束语

地铁是一种高价值的公共交通方式，具有明显的规模经济特征，地铁建设与城市经济的正向发展关系也很明显。中型城市的地铁在追求可持续发展的过程中必须更加谨慎，境内现有的地铁城市中，有一半以上属于中型城市，因此这一议题更值得关注。通过对境内38 个地铁城市的数据分析，可以找到中型城市地铁可持续发展的方向，从而调整建设速度和财政负担的适宜性。通过福州和厦门两都市地铁的案例研究，可以发现中等城市地铁运营管理中存在的问题并找到解决办法。只有保持高质量的运营服务，地铁建设才能不断的前进，为城市经济发展提供更强劲的支持，更便捷的地铁线网和有效的运营是保证优质服务的基础。通过本次研究，可以清楚地了解到，地铁运营成本的负担问题必须是政府、乘客和企业共同面对的，而领导者则是城市的政府部门，政府部门有责任明确地铁建设的经济效益，在最有利于城市发展思路下分配各方负担比例，营造地铁运营与城市共赢的发展环境。