新时代基层治理体系建设目标探析

摘要：基层治理是国家治理的基石。2021年4月，党中央、国务院提出新时代加强基层治理体系和治理能力现代化建设的指导思想、基本原则和主要目标，勾勒出中国特色基层治理体系建设的蓝图。文章在厘清新时代基层治理体系建设的领导主体、执行主体、参与主体的基础上，认为新时代基层治理体系建设目标的提出，源自党对基层治理历程的回顾与总结，是党在总结历史经验基础上的最新实践结晶。为此，要坚持党的领导，加强基层党组织的建设，以增强基层党组织组织力、政治功能、服务功能建设为着力点，实现自治、法治、德治相结合的基层治理体系建设目标。

关键词：新时代；国家治理体系；基层治理体系；基层党组织

作者简介：耿金涵，河南科技大学马克思主义学院（河南洛阳471023）。

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）06-0051-05

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作。习近平强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。基层治理是国家治理的重要内容，意指对在国家治理体系纵向结构中处于末梢的社会生活进行有效引导、规范和管理[1]，对党和国家事业的繁荣、稳定、发展具有重要意义。2021年，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，将建立“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”作为主要目标，为基层治理体系建设提供了遵循，指明了方向。为此，我们要厘清新时代基层治理体系建设目标是什么、为什么、怎么办等问题。

一、新时代基层治理体系建设目标及其蕴含的治理主体

新时代基层治理体系建设目标是实现“自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。从“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”可以得知，其领导主体是中国共产党，执行主体是各级政府和社会组织，参与主体是广大群众。

（一）领导主体：中国共产党

从政党政治与国家治理的关系看，“党建引领缔造了中国基层治理的政治逻辑”[2]。在中国特色基层治理体系建设过程中，坚持和加强党的全面领导，是基层治理体系建设能够取得既定目标的根本保证。从党成立以来基层治理体系的发展历程看，始终坚持党建引领是其中的主线脉络。中国共产党始终坚持马克思主义理论的指导，并根据时代变化不断强化基层党的建设，使基层党组织能够不断应对基层治理体系建设中的变化与挑战。从中国共产党的发展脉络看，中国共产党不断加强自身建设，为实现基层治理体系建设目标提供强大的政治基础与组织保障。由此可以看出，始终坚持基层党组织的领导、强化基层党组织的引领作用，是基层治理建设不断取得发展与进步的根本保证。

（二）执行主体：政府主导与社会协同

政府主导与社会协同是作为基层治理体系的执行主体而存在的，两者之间并非割裂或对立的关系，而是合作与统一的关系。从政府视角看，乡镇政府作为基层政权，是国家治理体系和治理能力现代化的“最后一公里”[3]。随着社会生产力的不断发展与进步，基层治理主体已逐渐从传统的基层政府大包大揽，向政府、社会组织、社区、企事业单位以及个人等多元主体协同共治转变，从而实现基层治理体系的公共利益最大化。从社会组织视角看，这里的社会组织是广义概念的社会组织，包括群团组織与社会组织。群团组织的“群众性及其先进性为组织整合基层社会自治资源、融入基层社会服务阵营提供了便利”[4]，较为有效地弥补了政府职能部门专业性不足的缺陷。社会组织已成为参与基层治理的主要力量之一，其在治理创新、民主自治、公众服务等方面已取得良好效果。同时，部分企业也投身到基层治理体系的建设中。重视社会组织的作用，有利于激发并引导社会内生动力的发育成长，调动广大群众的主动性。从政府职责转变与社会组织作用看，党领导下的政府、社会组织作为基层治理体系建设的执行主体协同推进，是基层治理体系建设公共利益最大化的有效途径。

（三）参与主体：广大群众

马克思主义认为，人民群众是历史活动的主体，是社会物质财富和精神财富的创造者，是推动历史前进和社会变革的最终决定性力量。基层治理体系建设的参与主体就是广大城乡地区的群众。忽视这一主要参与主体，基层治理体系建设便缺失关键一环。从基层治理体系演变历程看，无论是革命年代党的基层治理实践，还是新中国成立初期浙江杭州上羊市街的居民民主选举产生的居民委员会，抑或改革开放后广西宜山和罗城等地农民成立的自治委员会，再到现今“枫桥经验”的推广，这些实践与经验都证明了广大群众是基层治理体系建设的主力军，人民是决定党和国家前途命运的根本力量。“历史活动是群众的活动”[5]287，缺失群众的广泛参与，基层治理体系建设便缺失了基石，会陷入困境。

（四）建设目标：自治、法治、德治相结合

自治、法治、德治相结合的基层治理方式，发挥着“自治为本、法安天下、德润民心”[6]的功能作用。明确“三治”的内涵，对确保基层治理体系建设保质保量落地具有重要意义。居民“自治”是基层治理体系建设的核心，村（居）民委员会作为“自治”重要载体，是基层治理体系建设的重要支点；“法治”是基层治理体系建设和社会和谐稳定的保障，运用法治方式防范风险、化解矛盾，有助于更好维护人民群众合法权益；“德治”是基层治理体系建设的道德支撑，是个体对公共价值的遵循，以“德治”为突破口，有助于引领社会形成正确的价值观念，抵御多元文化冲击。完善基层治理体系，必然要把握当前基层治理实际，坚持自治、法治、德治相结合的道路。

二、新时代基层治理体系建设目标提出成因

新时代基层治理体系建设目标的提出不是凭空想象的。就理论而言，源自对马克思主义理论的继承，是在对马克思主义理论继承的基础上立足国情开创中国特色基层治理理论的新局面。就历史实践而言，源自党对基层治理历史经验的回顾与总结，是党在总结历史经验基础上的最新实践结晶。

（一）理论渊源：唯物主义历史观

马克思主义认为，社会与国家不是脱节的，“社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”[7]211。经济基础决定上层建筑，社会已经不单指城市兴起的客观存在的空间社会，而是具有生产、消费、交换关系等囊括一切物质生产领域的市民社会，这也印证了市民社会与国家之间的内在统一性。首先，城乡对国家的基础性作用深化体现为“现实基础”作用。以“现实的人”作为理论与实践的起点，市民社会确定是构成国家的“现实基础”。社会中的每一个人不是“孤立的个人”，而是处于社会关系中需要从事生产活动的人。“这个市民社会是全部历史的真正发源地和舞台”[7]167，社会是国家起源的基础。中国的历史也证明，谁忽视社会实际，谁就是忽视国情，并与现实脱节。其次，国家的前进也是社会前进的结果。“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度形式、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有一定的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的正式表现的相应的政治国家”[8]408，即马克思“市民社会决定国家”的观点，说明社会基本矛盾运动推动人类社会向前发展。

（二）实践基础：中国共产党基层治理的百年历程

廣阔的基层地区是党治国理政的基石。中国共产党建立伊始便始终重视基层社会治理成效，始终将基层治理体系建设的目标与党和国家不同时代的战略远景相结合。

早在新民主主义革命时期，我们党就认识到基层是政治动员的关键载体，强调“我们的党，在一切农民运动中，应努力取得指导的地位，应在每个最低级的农会内，均有本党支部的组织，为这个农会行动指导的核心”[9]305。1927年，中国第一个农村革命根据地——井冈山革命根据地的开辟，为党进一步进行基层治理体系建设的尝试提供了物质与实践基础。延安时期的中国共产党处于一个相对稳定的时期，对基层治理进行了更多的实践创新。一方面，带领广大农民进行土地改革；另一方面，实行并推广许多有益的政策支援战争。政治上，推行基层政权建设的“三三制”、精兵简政；经济上，实行地主减租减息、农民交租交息，发展生产合作社；社会上，开展文化教育，实施社会保障，兴修水利工程，制定新思想下的村规民约等。延安时期中国共产党的革命乡村治理，是中国共产党基层治理体系建设的有益尝试，为抗日战争的胜利和取得全国政权提供了坚实的基础，并给新中国成立后的乡村治理留下了丰富的历史启示[10]。

社会主义革命和建设时期，党和政府领导人民进行了土地改革和“一化三改”，建立起社会主义制度。这一时期基层治理体系建设的特点是社会治理与政治领导相结合。在乡村，20世纪50年代末，人民公社是当时进行农业生产的经济组织，也是进行乡村基层治理的基层政权组织。通过政权下沉，乡村基层社会被整合进现代国家政治秩序范畴而得以重组，从而获得巨大的组织和动员能力，在为国家工业化社会作出重要贡献的同时，却也成为农村经济社会发展、农村活力释放的重要障碍[11]。在城市，基层社会进行了大规模调整，逐步建立起以单位制为主、街居制为辅的基层管理制度[12]，并开始探索居民“自治”发展。1953年6月，彭真同志向党中央递交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，建议建立“城市街道办事处”和“城市居民委员会”，指出“居民委员会是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿”[13]。1956年底，城市居民委员会逐渐在公共福利、治安保卫、调解纠纷、居民动员以及向当地政府反映居民意见和要求等领域开展工作，获得了广泛的群众基础，极大提高了城市居民的组织化程度。“城乡不同治”的基层管控治理体系是当时特定环境下的特殊产物，为形成中国特色的基层治理体系积累了经验。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，我国基层治理体系迎来新的发展。随着1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》与1990年《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》的出台，城乡居民“自治”地位从法律层面得以确立，全国企事业单位普遍建立职工代表大会，城市中的居民委员会进一步健全，农村中的村民委员会逐步建立，中国特色社会主义的基层群众自治制度逐步形成。通过基层自治组织整合城乡治理效能，吸引居民自主决定与本地区发展相关的事物，群众自主权利得到保障。2004年，党的十六届四中全会提出协调治理理念，要求建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，并指出城乡基层自治组织要发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。正是多种经济成分和市场经济的发展瓦解了封闭僵化的旧治理体制，并逐渐孕育了开放流动的新治理体制，形成了“城乡一体化”的社区制和村民自治制度[14]。2007年，党的十七大报告首次将基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴，我国基层治理体系建设稳步前进。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作，多次强调要加强和创新基层社会治理，提出治理体系现代化，基层治理体系建设被提到了历史新高度。2014年3月，习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，社会治理的重心必须落到城乡社区。2017年，党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”。2018年中央一号文件强调，乡村振兴的基础是“治理有效”。2019年3月，习近平在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出，要夯实乡村治理这个根基。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，推进乡村治理体系和治理能力现代化。2019年10月，党的十九届四中全会提出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，构建基层社会治理新格局。2021年7月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出未来五年内基层治理体系建设的主要目标。与此同时，近年来各地的创新实践证明了党领导下的自治、法治、德治相结合的基层治理方式从硬性管理向柔性治理转变，从传统粗放式管理向现代精细化治理转变，基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平不断提高。

三、新时代基层治理体系建设目标的实践路径

新时代基层治理体系建设目标的实现，关键在于坚持党对基层治理体系建设的领导。要以增强基层党组织组织力、政治功能、服务功能建设为着力点，针对当前“自治”薄弱、“法治”缺失、“德治”衰落等方面的不足加以解决。

（一）以加强基层党组织建设为关键

加强基层党组织建设，是加强基层治理体系建设的必然选择。无论社会结构如何变化，基层党组织的领导核心地位不可动摇，基层党组织的战斗堡垒作用不能削弱。

首先，提升基层党组织组织力建设。基层党组织组织力是指，“基层党组织为实现党的路线、方针，按照党的组织原则、组织体系，将广大党员与群众组织起来，进一步引导、动员并形成一定的政治导向力、社会影响力”[15]。基层党组织要提升对内宣传、动员、凝聚、团结党员干部的能力和对外宣传、动员、凝聚、团结群众的能力。其次，增强基层党组织政治功能。中国共产党是马克思主义政党，政治属性是基本属性，要完善基层党组织政治生活和政治纪律，增强基层党组织对党中央和国家关于基层治理体系部署的执行能力，切实提升党员干部把握方向、把握大势、把握全局的能力，更好地向基层群众宣传党的理论和路线、方针、政策，将群众团结在党的周围。再次，增强基层党组织的服务能力。基层党组织要将工作重心转移到服务群众上，“使基层党组织领导方式、工作方式、活動方式更加符合服务群众的需要”[16]224，要加强基层党组织与群众间稳定的、固有的联系，增强基层党组织服务基层发展、服务基层民生、服务基层群众的能力。

（二）推进城乡综合服务设施建设

基层治理体系构建的核心是“自治”，然而，当前在实践中“自治”的基础较为薄弱。长期形成的行政干预惯性，导致基层往往更多依靠上级的政策指导，而不是积极引导居民通过自治推进各种公共事务，“自治”成效难以保证。对此，要推进城乡综合服务设施建设，加强对困难群众和特殊群体的关心和照顾，规范基层公共服务。一是加强村（居）委会建设的规范化。充分发挥村（居）委会的职能功能作用，健全村（居）委会成员的述职汇报制度。二是完善村（居）委会自治制度。要规范民主协商机制，自觉接受群众监督检查。三是优化服务格局。结合基层、城乡地区现状，整理地区中最需服务的人群和“急难愁盼”事项。

（三）用法治思维谋划基层治理工作

当前实践中，基层治理法治思维不足，有些基层政府在处理社会问题时还是习惯依靠行政强制或经济补偿手段。作为服务群众“最后一公里”的执行者，基层干部要深刻学习领会贯彻习近平法治思想，用法治思维谋划基层治理工作，用法治方式校准基层治理实践，用法治手段破解基层治理难题，不断强化“法治思维”，提高基层治理能力。一是提升基层党员干部的法治意识与素养。让党员、业务骨干成为宣传法治精神和法治制度的宣传队与播种机，提升城乡地区居民的普法意识和法治理念。二是健全基层公共法律服务平台与服务体系建设。着力打造综合性、便利性、多层次公共法律服务平台，提升司法行政工作能力和水平，更好地满足居民需要的法律援助服务。三是在基层党组织统一领导下，联合公安、法院、社会公益法律组织等相关部门与机构，加强信息共享与协同，整合司法行政业务职能和农村地区法律资源，更好地发挥司法行政工作在保障和改善民生中的作用。

（四）加强思想教育建设，健全村规民约

“德治”是基层治理体系建设的坚实基础，是引领良好社会风尚的有效治理方式，其中村规民约更是对村民的日常行为发挥着约束、教化和凝聚的重要作用。当前，乡村面临传统文化受市场经济冲击走向荒漠化、乡村共同体逐渐消解、乡村道德伦理秩序失范等困境，只有抓实“德治”，才能提振乡村的精气神，实现治理有效，繁荣乡村发展。一是加强思想教育建设。推动社会主义核心价值观进入居民社区，走进百姓家庭。基层可通过开展特色活动，用身边的最美家庭、好人好事等引导居民将核心价值观融入日常生活中，把文明理念转化为居民的自觉行动。二是加快构建新村规民约和社区规章。在基层党组织的领导下，严格规范村规民约和社区规章的制定和修改过程，以规范居民行为和形成法治精神为指导，增强村规民约和社区规章的约束力。三是充分发挥乡贤组织在价值引领方面的风向标作用。深入挖掘城乡熟人社会的道德规范，搭建新乡贤引领村民构建和谐家庭、创建向上向善村庄，全力推进乡村振兴，实现乡村德治善治。

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责任编辑：钟雪