网络舆论的引导和治理研究

吴静春， 苏 静

(青海民族大学 政治与公共管理学院， 青海 西宁 810007)

1 问题的提出

党的十八大以来， 为应对愈发复杂的网络环境， 国家网信办发布了包括《网络信息内容生态治理规定》在内的多项规定。 党和国家始终高度重视舆情治理工作， 多次提出要加快法制建设和行政监督， 加强行业自律和技术保障， 加强网络宣传队伍建设， 建立网络综合治理体系， 营造清朗的网络空间。[1]随着科技手段和信息化技术的不断更新， 公民借助网络平台公开发表言论， 参与社会事务的积极性也在不断高涨。 人们谈论社会热点事件由此引发的网络舆论已经成为日常。 然而， 社交网络平台上的虚假信息、 网络暴力行为经过一定治理虽然有所遏制， 但“匿名”的键盘侠依然有恃无恐。 所以， 官方网络媒体如何在党建引领下引导网络舆论走入正轨， 同时， 对政府部门发挥监管作用， 网络平台、 新闻媒体和公众等多元主体都积极参与到网络治理工作中， 发挥其应有的效用进行思考具有极大的意义。 良好和谐的网络舆论氛围不仅有利于社会热点事件得到顺利解决， 也可以对政府工作进行有效监督， 实现政府行政决策科学化， 更有利于响应国家反腐倡廉建设， 重塑政府公信力。

习近平总书记曾指出：“我们必须科学认识网络传播规律， 提高用网治网水平， 使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量。”[2]网络舆论是指以网络为载体的监督主体(公众、 自媒体、 新闻媒体等)， 借助网络平台(微博、 论坛等)对引起公众广泛关注的社会事件发表自己的看法和意见， 是一种新型舆论形式。 网络舆论自身所具有的特征决定了其能够得到迅速的发展。

1.1 网络舆论的特征

1.1.1 广泛性和时效性

传统的舆论受时间及空间因素的限制， 仅能采用较为单一的手段， 而网络舆论能够打破上述限制。 根据中国互联网络信息中心(CNNIC)第47次《中国互联网发展状况统计报告》显示， 截至2020年12月， 我国网民人数达9.89亿， 占我国总人口的70%， 网络舆论的广泛性由此可见。 虽然网络实名制的实行与否仍有待商榷， 但不可否认的是， 现今的网络平台仍有较大的自由性， 即只要是合法注册的公民便有权利通过合法的网络平台参与到自己感兴趣的舆论话题中。

由于互联网技术的飞速发展， 不仅信息传播的成本逐渐降至最低， 信息传播的速度也提高不少。 新闻媒介往往只需要发布一到两篇文章的总结， 公众即可了解某一社会事件的多方面的相关内容， 并完全可以对包括事件当事人和政府的反应速度和处理该事件的能力和效率两方面加以了解。 在此过程中， 公民的知情权得到了最大限度地满足， 政府的公信力也得到有效保障。

基于中国社会科学院发布的《2020年中国互联网舆论场分析报告》， 报告周期内20件热度最高的突发事件中(如表 1 所示)， 热度最高的仍是新冠肺炎疫情相关。 总发稿量为67 042 500篇， 包括报刊、 新闻、 论坛、 博客、 微信、 微博和新闻APP等多种媒介广泛参与。 其中， 微博和微信两类网络平台的发稿量占比43.2%。 通过分析以下20件热点舆情事件最先发酵的网络平台， 不难看出大都是自微博开始扩散而后覆盖全网， 同时， 当前网络舆论也能够在较短时间内进入周期循环发展。

表 1 2020年20件热点舆情事件 单位： 千篇

1.1.2 周期性

网络舆论的发展并非一蹴而就。 虽然网络舆情并非常规生命体， 但其拥有一定的“生命周期”， 分别是酝酿期、 爆发期、 扩散期和恢复期。[3]网络舆情的长短期实际上受事件本身的性质、 官方回应的方式是否合理、 公众对该事件的心理接受程度、 媒体对该事件的渲染程度等因素的影响。 相比传统舆论， 网络舆论的传播平台更加多元化， 在某一平台某一类群体中引起热议的某一话题， 在另一平台或另一类群体中很有可能处于“无人问津”的状态， 不难看出网络舆论具有分散化、 碎片化的的特点。

在政府层面， 对于某些顽疾问题， 例如， 在食品安全、 场所基础设施建设、 消防安全等问题上， 一般官方回应之后， 久久不出新的回应， 民众的热情退散之后， 自然就会把重点放在新一轮的热点话题上。 同时， 民众对于热点事件的态度是瞬间爆发、 宣泄的， 随后， 网络舆论就步入了恢复期。 当然， 并不是所有的事件的舆论影响都是短期之内就消失的， 例如， 杭州保姆纵火案、 江歌案、 安医生案等， 不仅持续时间久， 更是牵扯出了一系列衍生问题， 这些事件被认为是网络舆论波浪式运动的体现。

1.2 网络舆论引导的基本内容

我国网络舆论引导最重要的主体是官方网络媒体， 从国内学者对其含义的理解来看， 是指主流媒体信息在党建引领下， 通过将公众的心理预期和参与讨论热点事件的心理和行为引导至符合社会发展的方向上来， 以保障网络舆论的良性循环和发展。 从动态角度来看， 网络舆论引导是政党、 团体通过对大众传播媒介设置议程、 构建框架、 传播主流意见， 从而使社会舆论按照特定的预期方向流动的动态过程。[4]

如果政府部门在舆情爆发前就及时回应关切， 披露相关重点信息， 那么， 舆论可能会直接步入恢复期。 相反， 如果存在故意隐瞒事实或者推卸责任等不合法行为， 会助长网民的讨论激情和非理性情绪， 进而引发新一轮的网络舆论， 致使网络舆论提前进入爆发期或扩散期， 这就会导致后续网络暴力、 网络谣言等一系列问题。 由此可见， 在网络舆论引导的过程中， 官方通过主流媒体采取何种做法回应对网络舆论的发展有十分重要的影响。

2 网络舆论治理取得的初步成效

2.1 掌握了网络舆论“话语权”

舆论引导物理手段是一种简单化的应对方式， 包括“减法”“加法”等类型。 “减法”就是对违法信息、 不实信息、 敏感信息进行删帖、 屏蔽、 关停； “加法”则是通过传统媒体、 网络评论员队伍增加网络中官方声音和正面信息的输入。 这两种手段通过在物理上减少或增加特定的舆论场域信息量， 在较长一个历史时期内对互联网舆论治理发挥了重要作用。[5]近年来， 各地方政府有关部门通过政务微博、 政务信息公开网站的建设， 针对网络苗头性、 倾向性问题以及其他网络舆情， 初步做到了快速反应和联动， 通过情况通报的形式等及时向公众传递正面信息， 压缩了不实信息的传播空间， 遏制了非理性情绪的发酵放大， 抢占了网络舆论先机。

2.2 网络安全保障能力显著增强

能否打赢新时代网络意识形态安全保卫战， 直接关系到能否确保我国意识形态和政权的安全。[6]在网络安全各项行动中， 最具代表性的是2020年3月初《网络信息内容生态治理规定》的施行。 各网站平台听从国家网信办的统一部署， 按照规定要求加大查纠力度， 结合使用本网络平台的网民的活动特点有针对性地加强网络生态治理工作， 取得了相当可观的成效。

3 当前网络舆论治理面临的困境

虽然网络整体生态有所好转， 但由于网络治理具有涉及面广、 情况复杂等因素， 部分违法违规信息和行为仍然存在。 当前， 网络舆论治理面临的困境中重要的一环就是在引导网络舆论的过程中， 摆脱当前困境， 寻求最适合当前网络舆情的精准引导对策。

3.1 网络信息失真， 虚假信息泛滥

首因效应告诉我们， 无论信息的真与假、 好与坏， 首发的信息对受众容易形成先入为主的第一印象， 以后要改变这个刻板印象， 需要花费极大的精力。 过去说“沉默是金”， 众多案例验证， 互联网时代沉默绝对不可能是金， 而常常是真相还在“穿鞋”， 谣言早已跑遍世界。[7]由于网络构建的虚拟世界不同于现实世界， 各种信息的真实性都需要公众自行辨认。 参与网络舆论的公众拥有的知识范围和社会经历参差不齐， 所以， 公众自行辨认的后果可能会导致部分虚假信息的出现与传播。

前段时间， 成都49中高二某学生坠楼案件引发舆论高度关注。 根据微博数据统计报告显示， 短时间内该话题阅读数就已达1.2亿次， 参与讨论数在8 000次以上， 随之而来的就是大量网络谣言和未经证实的虚假信息的大面积扩散， 例如， “校方禁止家长看监控” “警方不同意家长看孩子遗体”等不实信息， 一连数日， 各种猜测、 质疑铺天盖地， 各方情绪化的表达代替了理性客观的讨论， 严重影响了案件的正常侦破。 这些虚假信息的出现干扰了人们的判断， 可能会引发公众大面积的恐慌， 破坏社会公共秩序， 影响社会的稳定发展， 其造成的危害难以估量。

3.2 网络暴力现象严重， 影响社会稳定

网络舆论中不可忽视的现象之一就是网络暴力严重。 一般情况下， 在某些社会热点事件被曝光后， 事件相关主体的私人信息也会被“人肉”出来并被随意上传发布， 接踵而至的便是当事人(包括当事人的亲人、 朋友等)需要承担部分不理智网民们的辱骂嘲讽， 这严重影响了被曝光主体的日常生活。 这是因为参与网络舆论的主体是多元化的， 同时， 也是不确定和不可控的。 网络暴力引发的后果绝不仅如此， 如果不加以制止和疏导会危害到最广大人民群众的公共利益。 不怀好意的“键盘侠”可以来自各个阶层， 他们会利用某些看似很有道理实则毫无逻辑的言论站在“道德制高点”来引起“网络喷子”的共鸣和响应， 引发网络暴力。

正如2018年发生的“德阳市安医生事件”， 一场简单的泳池冲突直接将安医生和她的家庭送入了网络暴力的漩涡之中。 后续根据监控调查发现， 男孩冒犯安医生在先， 安医生丈夫回击在后， 但是， 安医生的生命已经被网络暴力带走。 为了防止网络舆论沦为“多数人的暴政”， 政府在监管过程中， 就要注重保护当事人的隐私信息， 防止网络舆论越过道德的底线， 触犯法律法规。

3.3 不良的网络舆论影响司法公正

随着参与网络舆论的主体和方式更加广泛， 舆论也更加自由。 部分网民会对社会热点事件的审判过程和结果进行评价和干预， 在合法性范围内对司法活动进行理性干预， 是合理且有效的。 但是， 盲目和随意的干预试图通过网络舆论对审判机关施加压力， 势必会影响公务人员的决策， 法律的严谨性和公正性同样也会受到冲击和挑战。 公众对司法的合理关注与评论， 严格意义上并不是在干预司法， 反而是对司法公正的重要监督， 是言论自由的一部分。 但是， 过度的干预就可以被定义为“网络审判”。 当案件审判结果符合民意时， 部分公众就会认同民意可以干涉司法， 这会导致整个社会的法制观念都会陷入扭曲状态。

3.4 相关配套法律尚不完善

在对网络舆论的处理过程中， 相关的法律法规仍有待完善。 现如今， 我国网络管理与安全适应的主体法律是《中华人民共和国网络安全法》， 同时， 《刑法》等多部法律也对网络环境有发挥规范与管制作用。 在这其中就有公众熟知的“同一诽谤信息被转发次数达到500次以上的便可视为情节严重， 应当定罪处罚”。 但在具体实施过程中， 这些措施并没有得到真正落实， 也没有强制性的手段对网络舆论进行有效管理， 这也在一定程度上为网络谣言和网络暴力的滋生提供了土壤。 同时， 随着互联网技术的不断更新， 参与网络舆论的方式也在不断更新， 如何转换立法思路， 与时俱进地更新立法体系也就显得十分重要。

4 网络舆论引导和治理的对策建议

在网络舆论治理的过程中， 应充分发挥多元主体的个性化优势， 网络大环境、 政府对突发事件的处理方式、 网民自身因素和媒体行为等均会影响网络舆论的发展进程， 政府应该在坚持党的正确领导下， 引导企业、 新闻媒体、 个人即网民等主体积极参与， 从而有效推动网络空间的共建共治共享。

4.1 坚定官方网络媒体是网络舆论引导的重要主体

4.1.1 加大意识形态工作力度

从维护国家政治安全和政权安全的角度来看， 舆论安全是国家安全的舆论形态， 是国家安全在舆论领域的体现。[8]就以往对网络舆论的治理而言， 在和平与发展的年代， 在不影响经济持续发展的前提下， 社会稳定是首要考虑的问题， 所以， 政府在应对舆论事件时更多的是一种维稳逻辑， 这就可能会导致舆论爆发得更为猛烈， 无疑提高了政府的治理成本。

党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央通过加强对网络舆论的监管与引导， 从国家层面逐步占领了意识形态的“高地”， 不仅改变了意识形态处于被动的局势， 同时， 也向世界弘扬了中国正能量。 对此， 政府仍要坚持在党的领导下引导网络舆论， 要通过网络舆论引导, 以我国取得的巨大成就所显示出的社会主义优越性为基础, 坚定人们对马克思主义的信仰, 对社会主义和共产主义的信念, 对中国特色社会主义道路、 理论、 制度、 文化的自信。[6]

4.1.2 提高公务员的责任意识

作为权威信息的发布主体， 政府部门的信息回应速度和回应的内容直接影响着人们对争议性事件的讨论方向。 许多争议性事件都是由政府部门介入并作出准确回应， 然后， 澄清事实真相， 解答民众疑虑的。 因此， 官方“发声场”应及时了解舆论方向， 公布准确信息， 适时介入热点事件， 稳定民心。[9]

地方政府是网络舆论治理的主要部门， 不仅要顾全各方利益集团， 同时， 也要保持自身的独立性。 为了在监管舆论的过程中占据主要地位， 政府要加强公务人员的队伍建设， 对机关内工作人员进行完整课程专业培训， 加强相关知识教育， 对虚假和不健康信息进行及时正确地辨别， 培养公务人员应对媒体和引导舆论的技巧和方法； 防止其认为仅靠第一时间发布的简要信息就能够进行网络舆论的引导， 后续更应该把握好准确、 公开和透明这三个度； 同时， 也要加强公务人员的素质建设， 日常行为要遵纪守法， 时刻谨记自己代表人民政府， 自觉维护人民政府的正面形象， 助力营造良好健康的网络舆论环境。

4.1.3 加大全网性网络监管力度

在监管网络舆论的过程中， 由于互联网用户基数过大， 注册方式也相对容易， 所以， 未经证实的大量虚假信息发布的现象时有发生， 网络谣言的传播在一定程度上阻碍了网络舆论引导的有效作用。 政府作为网络监督管理的相关部门， 必须对相关虚假信息的发布进行严格管理， 正确认识网络舆论的力量。

首先， 要响应国家开展的“净网行动”， 整治影响公众身心健康、 妨碍用户正常上网的恶俗内容， 严格处罚各类违法违规网络平台， 要求网络平台按行动要求果断关停违法违规账号， 确保“净网行动”取得实效。 同时， 执法力度要不断加大， 网络治理监管是长久的工作， 必须长期坚持下去， 务必营造有利于全年龄段身心健康的网络环境。

其次， 需要建立合理有效的举报处理机制， 要求各类网络平台在公安机关处理相关举报事件的过程中， 协助提供发表不当言论的用户后台注册信息。 例如， 有网民在某网络平台公开诋毁英雄烈士， 随后， 各方平台迅速反应并对其进行处理。 此类恶性事件已被及时处理并对广大网友产生了警示效果， 合理及时有效的举报反应机制初见成效。

最后， 要对事件当事人和举报人的个人隐私信息予以保护。 如何使网络舆论正常化， 依法保障网络平台下公民的正当权益不受侵犯和干扰， 使得网络舆论顺利进行， 政府有关部门必须要保护网民的个人隐私安全， 网络平台也要加强数据安全建设， 不得无故暴露甚至贩卖用户隐私信息， 这也在政府监管层面上适度减少了网络暴力和故意侵权行为的出现， 有利于维护健康的网络环境， 促进网络舆论的良性循环。

4.2 提高网民的整体素质

共同创建和谐文明的网络环境需要全体互联网用户的共同努力， 所以， 加强网络环境教育， 提高网民的道德素质刻不容缓， 这就要求政府有关部门加强政府信息公开建设， 积极引导健康向上的舆论氛围。 就目前情况来看， 最直接有效的方式还是加强政务公开网站的建设和完善政务微博账户或其他公开平台的账户建设， 将政府相关政策和信息依法及时完整地公开， 保证网站内容的时效性， 同时， 将政务微博打造成一个倾听民意、 及时关注公民真实需求、 及时处理公民意见和建议、 回应各方利益诉求并加以适当科普， 例如， 法律知识等， 服务大众的良性互动网络平台， 为构建和谐健康的网络环境和在源头上合理引导网络舆论提供重要手段。

4.3 促进舆情监测系统和新闻媒体的发展

网络舆论是指对某一社会热点事件进行的反应， 也就意味着它仅限于事后反应， 所以， 应该建立适当的预防机制从根源上杜绝此类违法行为的出现。 网络舆情监测是指对互联网上公众的活跃动态进行监测和预测的行为。 监测的主要行为是对当前社会中发生的某些热点事件所持的有较强影响力、 倾向性的言论和观点。

网络舆论预警机制的建立主要依靠两方面保障： 一是人力、 资金等物质方面的保障， 二是计算机软件系统等技术方面的保障。 这两方面的保障是完善预警机制、 提高网络舆论监管效果的必然条件。[10]当前， 部分高校和企业在舆情监测系统的研发方面都已取得相当大的进展， 部分地方政府已经将其投入使用， 但是， 使用率并不高， 使用方式也不甚合理。 所以， 合理运用网络舆论监测系统监测网络舆论， 根据相关机构分析提供的依据， 对舆论事件进行分类研究， 推测网络舆论演化方向， 进行有的放矢地“危机公关”， 做出正确舆论引导， 可以及时安抚民心、 解决社会热点事件， 也可以有效维护政府形象。

公民参与网络舆论很大程度上依赖于新闻媒介。 当网络媒体上的声音良莠不齐时， 公众会越来越倾向于信任主流媒体发布的信息， 因此， 一定要发挥主流媒体的权威性与品牌优势， 坚持正确的网络舆论导向。 当前， 我国急需要建立以中央、 地方重点新闻为主体， 传统媒体网站与商业网站相呼应的互联网新闻报道体系。[11]政府不但要要求机关媒体报道客观事实， 不掺杂个人情绪， 也要与其它新闻媒体积极合作并对其进行严格管理， 在保证新闻媒体传播自由的前提下， 确保媒体报道事件的准确性和完整性， 杜绝媒体以谋求商业利益为目的而试图进行的新闻反转的效果和故意制造“标题党”的不正确行为， 防止舆论偏离重心， 积极搭建起政府+微信公众号+新闻客户端+合作新闻媒体的一套完整新闻产业链， 完善网络舆论的事前预防、 事中控制和事后处理机制， 保证网络舆论引导的正当化和合法化。

4.4 健全网络管理法律体系

对于网络舆论的管理， 如果没有完整的相关法律体系或者完善的相关法律法规作为理论依据， 网络虚假信息、 网络暴力、 故意侵犯他人隐私等乱象就无法从根源上得到制止， 那么， 网络必然会引发混乱， 舆论作用也达不到理想的效果。 为了保证网络舆论的规范化， 加快建立健全网络相关法律制度是非常有必要的。 我国现行互联网立法初步形成了以《网络安全法》为主的诸多法律领域完整的法律规范体系。 完善相关法律法规是引导网络舆论的重要保障， 同时， 也是最后一道防线。

在立法方面， 要健全管理网络舆论的法律法规。 对于网络虚假信息和网络暴力等非法现象， 政府必须从立法源头上进行整顿管理， 才能取得立竿见影的效果。 以法律规定明确公民个人、 网络平台、 新闻媒体等各方参与网络舆论的主体的权利和义务分配， 合理规划， 多管齐下。 同时， 也要明确规定网络舆论中违法行为应承担的法律责任和后果， 在充分利用现有的法律法规加强对互联网络的管理的同时， 对于现有法律无法覆盖到的地方， 可以增加新的条款或者司法解释[12]， 以确保相关法律法规的适用性和可行性， 切实做到有法可依、 有法必依、 执法必严、 违法必究， 推进建设法治国家的进程。

5 结 语

随着互联网的蓬勃发展， 网络舆论的力量也会越来越大， 公民参与网络舆论的热情也会越来越高。 网络舆论引导以反映网络舆论为前提， 就是在党的领导下， 调动各参与主体的积极性， 即公民的意见和建议能够充分表达， 而后党和政府从社会治理和公民整体利益的角度出发， 与网民的意见相互融合并互相理解， 才能够形成一个稳定和谐的治理生态。 同时， 在网络治理过程中， 政府部门需要做好及时反应， 严格管控公民个人、 新闻媒体、 网络平台等主体， 依法有序参与网络舆论， 建立多元舆论引导格局， 使舆论运用取得良好成效， 从而降低政府治理网络的成本， 为维护社会稳定、 建立服务型政府、 建设法治国家提供坚实保障。