基于EPC 模式下的政府投资项目管理要点和控制措施

刘江国LIU Jiang-guo；吴亚东WU Ya-dong

（重庆市合川区投资项目评审中心，重庆410520）

0 引言

EPC（Engineering、Procurement 、Construction）是设计、采购、施工的总称。近年来，随着政府对民生及基础设施的投资力度不断加大，在国家持续优化营商环境、减少项目审批流程的大背景下，EPC 总承包模式受到了各级政府投资的青睐。但在实践过程中也暴露出了一些问题，值得引起政府投资管理者的关注。

1 EPC 总承包模式的概念与优缺点

1.1 EPC 总承包模式的概念

EPC 总承包方法，是一种指建设工程总承包单位根据与工程建造主单位双方所签订的协议，对全部项目的建筑设计、材料采购、建筑施工和整个项目的前期工程设计、勘察、建筑施工等各个环节所实行的整体发包，从而对全部工程的质量、安全、工期和成本，以及费用等方面实行全方位有效管理的一个工程组建与施工管理的方法[1]。

1.2 EPC 总承包模式的优点

1.2.1 简化合作关系，有效缩短工期

采取EPC 工程总承包方式的投资建设项目，业主只需在一个投资建设项目中就可以完成全部招标，在选定了符合要求的投资项目承包人，需要与其签订协议。签订对象既可以是符合要求的个人，也可以是符合条件的组织，签订后业主只需要和责任人沟通，合同内容简单、关系简单，方便快捷。

使用EPC 总承包商的建设项目，由于建设项目并不要求对设计、建筑、勘测设计等各专业单位实行公开招标，这既节约了招标费用成本，也同时减少了对建设项目的招标时限，为整个建设项目节省了必要的时间成本。同时，在地质勘查、设计、施工等各个环节都由同一个单位承担，这样就能够实现深层次的技术融合，从而有效地控制对建设项目的投入，提高了项目的效益[2]。

1.2.2 有利于实现项目业主的风险流转及对监督管理

对于采用了EPC 总承包商制度的一个工程项目，由于总承包人参与该工程项目的时间相对较早，其职责也贯穿在了整个项目施工的产品设计启动和执行的全部流程之中，而工程项目在完成设计施工过程中的一系列经营风险，也都是由于能够经过科学合理地产品设计和建筑施工，来完成经营风险的回避和转化。例如，对于河流综合整治工程项目，总承包单位在实施设计时必须全面地综合考察其工期，并按照工程建设经验按理安排开启、竣工日期。同时通过工程项目所在地的历年气候条件，避免了由于台风、汛期等各类经营风险因素所造成的工程工期顺序推迟和造成巨大的经济损失。

因为工程项目设计、施工和造价都是由总承包人一并负责，这样能够大大减少了业主的工作量，有利于业主抽出时间对建设项目施工过程中的常规性检查工作作出良好的监督，对改善工程质量起到了促进作用。

1.2.3 有利于项目动态管理和目标实现

在中国很多地方实行的传统施工总承包方式下，当工程项目在实施建设的过程中，一旦出现了实际产生的质量问题甚至是急需纠正或者调整时，施工方（包括业主）就必须和建筑设计、施工管理、供应、监理等几个单位进行协调与配合。不仅要耗费用了大量的时间走，报批程序也费时而出现了工期拖延的情形。而且，由于工程设计单位的设计变更以及签证问题还必须同时发生工程设计更改和签证问题造成的花费，从而不管时间成本或者技术成本都会上升。例如，与业主之间已经确定的电梯工程在建筑设计之前缺乏了深度交流，又或是在建筑施工过程中的电梯参数也有了变化，这些因素都可能导致了电梯井道的设计变更，或者施工单位的返工现象。在传统的EPC 总承包商模式下，因为所有工程的建筑设计、建筑施工、供应等都由总承包人自己管理，而对整体建筑工程的质量、安全、时间和成本，以及收费等全部实施了严密的监管与管理，将会使得总承包人在一开始就有机会与其建筑设计、建筑施工、供应深度融合，将工程设计的变化最大程度地降低，使时间成本和经济成本的控制在最接近于理想状态。

1.3 EPC 总承包模式的缺点

采取EPC 的总分包管理方式项目管理，首先，因为由于项目管理业主虽然采取了总承包合同而对项目管理承包人实施监督，对项目管理在实际施工中的实施全过程中参与度相对较少，因此管理力度较少；其次，整体工程发包协议中由于总承包人所担负的风险较大，往往会考虑较大的管理成本与收益，所以整体工程造价的投入往往偏高；再者，由于总承包人同时担负着工程设计、建造（或设计、勘察、施工）的合部工作，所以挑选有能力的总承包人也十分关键，而如果总承包人存在问题，整体工程项目投资也将面风险[3]。

2 政府投资EPC 项目管理过程中存在的问题

2.1 对投资阶段的造价认定缺乏合理根据

长期以来，中国的建设项目都出现了投资膨胀严重的现象，建设工期越拉越长，导致工程造价也愈来愈高，主因是政府没有建立好前期确定建设项目工程造价的合理基础，而是仅仅依靠专家、决策者们借鉴已经建成的建设项目建设工程造价加以预测，而又常常因为多种因素影响，三超的现象也非常常见。

2.2 在设计阶段的工程造价管理不严

由于使用EPC 模式的工程，在招标方式以前通常只是设计了方案图纸，还缺乏详尽的建筑设计施工图纸，因此业主往往未能对工程的主要背景概念、范畴内涵、期望总体目标、主要功能要求、重点技术经济指标、设计标准和主要材料设备的品质、型号、档次等进行了正确全面的界定和说明，如果承包人没有完全了解业主的实际需要，在招投标中作出了正确合理价格，就可能会在建设过程中不必要的合同变化，造成工程投资额的失控。此外，由于EPC模式中的工程承包人必须对工程设计、建造和生产过程全权负责，工程承包人也需要通过完善的工程设计来降低生产成本、争取最大收益。因为设计与施工同属一家的承包人，所以常常会发现EPC 承包人只偏重经济性，而采用不合理的“工程设计优化”、“高水平工程设计、低技术标准建造”，或者压低项目质量标准等方式谋求更高额外润。

2.3 在工程建设阶段项目缺少事前监督管理

工程建设阶段特别项目前期的条件起草工作并未对特别工程项目进行细致管理，而只是进行了大环境的全面研究与对外协调工作，由于未能明确、适用范围广泛和完善的合同条款和技术书，以及实施前期的筹备不到位面临着“三边工程”即边勘测边工程设计边建造，与分包商供应商的交叉配合无力等情形，使得工程费用无法有效控制，极易在结算阶段出现重大隐患，甚至造成索赔。

2.4 建筑验收阶段，造价工程管理中存在的问题

大多数建设项目在工程竣工结算阶段，发生了报审的工程竣工结果书数量不标准、工程项目核算资料不齐全，竣工图纸内容与实际相悖、工程图纸数量偏大，结果多算、高套施工定额单价、高套取收费标准，与银行的对账单处理过程中争议很大、扯皮现象严重等情形，从而造成了工程项目资金结算期限较长，严重影响了施工建设项目的资金使用和建设项目工程造价的确定。

3 基于某工程项目的实证研究

工程项目为城市交通运输事业，以定量分析的方法对EPC 模式下的政府投资项目管理要点展开分析，在表1 和表2 中，分别列举了影响政府投资的因素。

表1 影响投资的环境因素参数

表2 影响投资的个体因素参数

通过表1 和表2 可发现，项目工程在推行期间受多个因素影响，销量函数关系表达式如下：

若社会治安混乱、社会稳定性差，人们外出意愿将会严重下降，所以社会政治风险越高，导致项目服务量越下降，其关系函数如下：

人均收入水平同样会影响人们的消费水平，当人均收入水平提升时，项目服务量会增加，其关系函数如下：

成本函数C 受到6 方面因素影响，产品总成本函数关系表现形式如下：

应用MATLAB 工作空间对影响政府投资的变量影响关系进行运作，得到最优投资决策方案，见表3、表4。

表3 最优投资方案

表4 原有投资方案

由表3、表4 分析可以得出：采用最优投资决策方案比原有投资方案可提高0.53×106元利润，值得推广。

4 EPC 模式下的政府投资项目控制措施

4.1 加强政府投资项目的前期工作

2019 年实施的《政府投资条例》第二十三条规定，各级地方人民政府对工程项目建设投资融资的总概算，原则上不应高于由国务院审批后所核定的投资总额。所以，进行政府部门对于投资项目前期工作的可行性调查研究报告和进行投资项目评估工作尤为重要。在政府部门进行的投资项目可行性研究调查报告中必须清楚地阐述投资建设项目的内涵、标准、规格及投资等。

其中，在制定工程标准和建筑规模时一定要充分满足现实使用要求，既不能盲目地要求建设工程的规模标准化，更不能够人为地增加工程数量，从而使得工程在技术上合理，经济上合理，效益明显，从而使得建设项目的实际变得更加具有可行性。

政府投资的重大建设项目在实施方案制定后，建设单位有权委托一个拥有较高水平的咨询企业对其开展可行性的调研工作，并提交上级投资主管部门进行项目审核，经第三方机构审核后的评估报告和政府核定的项目资金概算，是后期政府投资管理的重要基础。

4.2 做好项目实施各阶段的投资控制

4.2.1 招投标阶段的投资控制

以EPC 施工总承包模式发包的工程，设计招投标文书中应按照已批准的资金预估书（或初始设计概算）确定最大招投标限价及暂估价（如有）。同时，招标文件中还必须应该具体地包括以下的基本内容：①建筑工程项目的招标内容及范围；②给招投标者提出了全面、精确的有关水文、地勘、大气环境、特殊状况、建筑工程可行性的调研报告和其他有关批复的材料等所必须的基础信息，并可以提高对招投标项目的深入、准确度、针对性和合理的开展建设工程风险评价；③准确地确定投标人和中标者的责任与义务。

4.2.2 施工阶段的投资控制

招投标工作完成后，由施工单位和工程项目总承包人（或者是联合体）签证工作的总承包合同。由于EPC 总承包的协议一般是采用以总价为一个总价的包干协议，因此施工单位和工程项目总承包人都觉得需要继续做好对经营风险的管控，并科学合理地分摊责任，因此在建设阶段就应当严格把控上述合同协议之外的合约价格变动。由于国家有关政策法规的重大调整、国际物价上涨、地质环境条件的出现重大改变，以及其他因素影响而造成确需增加工程造价设计概算的，建设项目单位应当按照原投资工程监理人员所提供的建设项目工程造价动态评估报告中所规定的调整工程概算造价方法以及资金来源，并根据协议中规定的时限内报原计划初步设计概算审核机关和进行的建设项目工程造价设计概算核定机关审批；对涉及到项目投资估算调整甚至是工程概算调整问题的，也应当根据与其他国家有关法规、地方政府法律规定或者与之相关的条款加以处理。

4.2.3 竣工结算阶段投资控制

政府部门进行投资的项目在开设建成后，必须依法完成竣工验收工作，并要求项目总承包人在规定的日期内报竣工结果，项目单位须委派专门咨询服务企业在规定的日期内进行项目竣工核算工作，或委派经政府投资主管（多级政府部门出资企业以最高级别的为准）授权的专门咨询服务企业进行项目财务决算工作。

5 结语

EPC 的发包方式是当前国外建筑工程承包的一个被广泛使用的发包方式，也是当前国内外施工市场中国家政府部门和我国积极鼓励、引进的一项方式。这种模式能够充分实现项目中“快、好、省”目标的实现，具有极大的经济优势，而且在国家有关体制保障与投资政策的支持下，在有关各方的共同努力促进下，EPC 模式将必然获得了巨大的发展前景。