浙江省农药包装废弃物回收处置工作经验与问题分析

董 卉， 沈 颖， 黄晓华

(浙江省植保检疫与农药管理总站，浙江 杭州 310020)

农药是重要的农业生产资料，随着农药的广泛应用，农药包装废弃物逐渐成为农业面源污染的主要来源之一。浙江省经过多年的试点和6年多的全面实施，历经“摸索——试点——普及——完善”的过程，取得了明显成效。

1 工作历程

1.1 探索试点阶段 杭州市余杭区自2009年起率先启动农药包装废弃物回收处置工作，随后出台的《浙江省农作物病虫害防治条例》(2010年版)明确规定将农药包装废弃物实行集中回收和无害化处理。2014年，原浙江省农业厅印发《农药废弃包装物回收处置试点实施方案》(浙农办〔2014〕21号)，决定在余杭、海宁、松阳、遂昌等21个县(市、区)开展农药废弃包装物回收处置试点工作，探索建立不同地区农药包装物废弃回收与处置模式、政策和监管体系，为在全省范围内全面实施农药废弃包装物回收处置积累实践经验。

1.2 全面实施阶段 2015年7月，浙江省政府办公厅印发《浙江省农药废弃包装物回收和集中处置试行办法》(浙政办发〔2015〕82号)，在全国率先全面推行农药包装废弃物回收处置工作，明确部门职责分工，按照市场运作、政府扶持、属地管理的原则，构建以“市场主体回收、专业机构处置、公共财政扶持”为主要模式的回收处置体系。2021年4月，浙江省农业农村厅印发《关于做好2021年农药包装废弃物回收工作的通知》(浙农专发〔2021〕24号)，贯彻落实《农药包装废弃物回收处理管理办法》(农业农村部、生态环境部令2020年第6号)的精神，进一步完善工作机制，强化回收归集环节安全生产，探索农药包装废弃物减量和资源化利用途径。2022年3月，浙江省农业农村厅联合浙江省生态环境厅印发了《关于推进农药包装废弃物回收处置体系数字化升级的通知》，有效衔接回收豁免与危废处置，提升数字化监管水平。

2 工作经验

2.1 建立健全回收网络体系 浙江省各县(市、区)出台回收处置实施细则，明确了回收模式、责任分工、资金拨付和监督检查方式，确立了县级政府负总责、职能部门各司其职、政府购买服务、企业市场化运作、农户主动参与的农药包装废弃物回收处置运行机制。通过农药经营店折价回收、农业规模经营主体自主回收、村镇保洁员清洁回收等多种方式，构建起一个覆盖全域、架构完整、运行流畅、方式多样的回收网络体系。

2.2 有偿回收与无偿回收模式并存 据调查统计，浙江86个涉农县(市、区)中有77个县(市、区)都采用了有偿回收模式，通过回收网点进行折价回收，其中66个县(市、区)是按照回收数量计价，其余11个是按照回收重量计价；另有镇海、鄞州、长兴等9个县(市、区)采取无偿回收模式，主要集中在宁波地区。有偿回收的地区大多采取“回收点——归集点——处置点”的三点两线型回收处置模式，无偿回收的地区依赖行政推动，主要采取“村回收——乡镇收集——县级归集/处置”的三级回收处置模式。

2.3 推进归集中心和回收网点规范化建设 自回收处置工作开展以来，各地通过项目建设、环保督促、监督巡查等方式逐步推进县级归集中心、回收网点规范化建设，清退不合格回收网点。海盐、景宁、磐安、浦江等区县直接引入有资质的危废储存企业为归集中心，上虞、遂昌、天台、松阳、平湖等地也投资建设了符合环保要求的县级归集中心。嵊州对15家农药废弃包装物回收点按照“有基础、有设施、有专人、有数据、有成效”的五有标准进行提升改造；吴兴、天台、松阳等区县开展回收点规范化整治，踢除一些回收条件不好、不回收和回收量少的回收点。

2.4 强化回收处置工作目标责任制考核 浙江省将农药包装废弃物回收工作纳入“平安浙江”“无废城市”“美丽浙江”“农业绿色发展”等考核指标，明确制定了年度回收率、处置率均达到90%的考核目标任务，强化各级政府责任。部分县(市、区)还将农药包装废弃物回收与基本农田保护激励资金、农业扶持政策、各类认证、先进荣誉及信用等级评定、定点服务的农资网点年度考评等挂钩，夯实农药经营门店、农业生产主体及村级组织的主体责任。上虞、象山、长兴等地还开展回收点绩效评比，对表现突出的回收点进行资金奖励。

2.5 探索开展豁免清单管理 农药包装废弃物属于危险废物，但根据《国家危险废物名录(2021版)》附录《危险废物豁免管理清单》，在满足豁免条件的基础上，可实施收集、运输、利用、处置环节的豁免管理。2021年，常山、永康、武义、瑞安、海宁、柯城等地先后实施处置豁免，将农药包装废弃物按生活垃圾进行焚烧，大大降低了处置成本，每吨处置费用降至450～1 500元不等。舟山地区海岛林立，部分岛屿尚不通公路，危废运输车辆难以到达所有农药包装废弃物归集点，因此实施了危废运输豁免管理。

3 工作成效

截止2021年底，浙江省全域共设立回收网点7 312个，其中农药经营门店5 036个，村回收点1 519个，其它类型回收点757个；建立农药包装废弃物县级归集点92个，其中33个归集点通过了环评。2016～2021年间，全省累计回收农药包装废弃物2.65万吨，处置2.68万吨(包括处置2016年前库存)，有效清理了田间地头、房前屋后、沟堰渠塘的农药包装废弃物，农业面源污染大幅减少，农业农村生态环境得到改善，农户环保意识不断提升，有力推动了美丽田园建设。

4 存在的问题

4.1 各地有偿回收标准不统一客观造成区域间农药包装废弃物流动 各地的有偿回收的方式和标准由当地政府确定，但存在同一地级市所辖县(市、区)之间或相邻县(市、区)之间不一致的情况。在66个按数量有偿回收的县(市、区)中，以塑料瓶为例，39个县(市、区)按包装规格分两类回收，其中以200mL为界的占一半，其他的分别以50mL、100mL、250mL或300mL为界；19个县(市、区)分三类回收，大多数按照≤100mL、101～300mL、>301mL分类；且同一回收类别的不同地区间回收价格不同。另外8个县(市、区)则是无论农药瓶规格大小都按照同一价格回收，但不同区域价格也不相同。如一个500mL的农药塑料瓶，在宁波余姚市、绍兴嵊州市的回收价格是0.3元，在毗邻的绍兴上虞区的回收价格就是1元，相差约2.3倍。回收标准的不统一导致农药包装废弃物从回收价格低的区域流向回收价格高的区域，影响回收处置工作的顺利开展。

4.2 农药包装废弃物回收处置成本高 农药包装废弃物的回收处置经费主要来源于财政资金，2016～2021年浙江共投入8.38亿元，平均每吨废弃物的回收处置成本为3.16万元，包括回收成本、回收归集的工时费、运输费、处置费等，部分县区工作经费尚有缺口。目前，农药包装废弃物处置大多还是危废专业化处置，处置价格较高，每吨处置费用从3 000～5 000多元不等。且农药包装废弃物回收与处置两个环节目前仍存在一定脱节，2021年底尚余214.2吨未处置，存在二次污染的风险隐患，也延缓了再回收进程。

4.3 区域农药包装废弃物回收工作评价机制尚不完善 从2016年至今，浙江省农药包装废弃物回收率(图1)一直居高不下，每年都超过100%，并逐年上升，2020年甚至高达164%，因此，2021年将产生系数从0.07调整至0.1，但回收率仍有131%。据笔者调研，原因较多：一是农药包装废弃物与不同包装规格的农药使用量之间的系数关系尚未厘清；二是有部分地区为减少农业农村面源污染，将兽药、鱼药等包装废弃物一并回收，但计算回收率时未予以扣除；三是有外域农药包装废弃物流入，如去省外承包土地的农户将外地使用的农药包装废弃物带回处置；四是通过网络或外地经销商购买的农药量难以估算等。

图1 浙江省农药包装废弃物回收率计算公式

4.4 部分主体回收积极性不足 农药包装废弃物随手丢弃现象仍在一定范围内存在。合作社、种植大户等规模主体基本都能按要求回收农药包装废弃物，但部分散户环保意识不强，对农药包装废弃物乱丢乱弃危害性和回收处置工作的重要性缺乏足够清醒的认识，特别是偏远地区的农户，距离回收点较远，农药用量少(多为小包装农药)，即使有补贴也不愿意送至回收点。部分基层回收网点设施仓库条件简陋，密封性不良，易影响自身及周边群众，对回收工作不够积极。

4.5 农药生产企业回收责任落实缺位 《农药包装废弃物回收处理管理办法》中明确规定了农药生产者有回收处理农药包装废弃物的义务，但从对浙江农药生产企业的走访实际来看，除生产溴甲烷、硫酰氟的两家企业因包装物为压力钢瓶(特种设备)而进行了回收利用，其他农药企业虽然制定了相关的回收处置制度但并未有效执行。究其原因，主要是由于我国现有农药生产企业1 700余家，登记的制剂产品近4万个，不同包装类型及规格的农药产品在全国范围内流通，如要求每个生产企业从其销售渠道实际回收处置其产品的包装废弃物，分拣运输操作难度较大；如要求农药生产企业承担其产品包装废弃物回收处置成本，各级地方政府也难以合理计算并收回各农药生产企业应承担的份额。

5 对策建议

5.1 推进数字化监管，构建“进销用回”闭环管理 目前，农药产品包装上均标注了电子信息码即“二维码”， “一瓶一码”奠定了可追溯管理的基础。建议充分利用农药“二维码”，推广“箱码”并实施瓶箱相关联，制定全国统一的农药可追溯管理信息规范，开发完善农药管理数字化监管系统，运用“刷脸”“扫码”等信息化技术，实行农药“实名制”购买，关联的农药进销和包装废弃物回收处置电子台账，实现国家、省、市、县四级数据贯通，构建“进销用回”闭环管理，进一步夯实回收处置主体责任，重塑回收处置工作监管评价机制，探索农药生产企业履行回收处置义务的可行办法。

5.2 多措并举，降低回收处置成本 建议各地可根据实际情况下调农药包装废弃物有偿回收标准或对回收归集主体的补助，引入多家危废处置企业竞价投标，并在确保环境风险可控的条件下推动处置豁免管理政策落地，从回收、处置各环节降低成本，减轻各地财政压力。有条件的地区可通过以奖代补、资源化利用等方式，与农药经营许可审批、农资市场执法监管等农药管理及其他农业政策有效衔接，推动农药包装废弃物回收处置财政补贴政策逐步有序退出。

5.3 加强宣传引导，完善回收处置体系 利用各种媒体和活动广泛宣传回收处置工作的重要性，提高社会各界对随意丢弃农药废弃包装物危害性的认识，引导农药生产、经营、使用主体积极参与，营造良好的回收处置工作氛围。优化回收网络布局，持续推进回收点、归集点的提升改造，强化日常监督巡查和社会监督，加强各部门间的沟通协作，探索资源化利用路径，完善回收处置工作体系和机制，确保农药包装废弃物“应收尽收，应处尽处”。

5.4 强化源头管理，减少废弃物产生量 加强农药科学合理使用指导，推广病虫害绿色防控技术，持续推进农药减量；推进专业化统防统治，通过选用大包装农药产品、由作业队统一回收废弃包装物，减少甚至杜绝随意丢弃包装物现象；鼓励农药生产企业采用水溶袋等可降解的或可回收再利用的农药包装物，减少废弃物的产生量。