谈农村养老服务发展的问题及对策研究

北京工商大学 李沄聪

一、研究意义

第七次全国人口普查数据显示，我国 60 周岁以上老年人口比重呈持续增长趋势，我国 65周岁以上人口比重持续增加，且增长速度迅猛，1953—2020年不同年龄段人口比重见图1。我国乡村 60 岁及以上老年人的比例为 23.81%、65岁及以上老年人的比例为17.72%，老龄人口比重大，农村人口老龄化问题越来越严峻。加之，农村青年人逐步在城镇长期工作或定居，农村人口流失使得农村“空心化”现象不断加剧、农村老人面临养老困境、公共养老服务的负担加重[1]。习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，并指出要不断提升农村养老服务能力，同时还提出积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。农村养老问题事关农村社会和谐稳定，事关亿万农村家庭幸福生活。因此，通过分析我国农村养老服务建设中存在的不足，并提出相关建议，从而对农村老年人基本养老需求和晚年生活质量保障水平不充分的问题予以解决，这对全面推进实施乡村振兴战略至关重要。（见图1）

图1 1953-2020年不同年龄段人口比重

二、我国农村养老服务发展中的问题

（一）农村养老公共服务设施配备不足

我国城乡之间公共资源配置不均衡，城市社区养老设施占比72.5%，而农村社区养老服务覆盖率仅为6.5%，城乡养老服务设施一体化进程缓慢，农村地区的养老服务机构数量和公共服务的基础设施严重不足，农村养老面临着更大压力[2]。虽然农村养老问题逐渐得到重视，城市资源要素正在逐步向农村倾斜，但农村地区的敬老院、乡镇卫生院床位（144万张，仅占全国15%）等供养服务设施数量仍然不足，农村高龄老人、失能老人的晚年生活品质难以得到基本保障，2020年医疗卫生机构及床位数见表1[3]。此外，在农村老年人看病难、看病贵、社会养老保险保障程度低的背景下，农村老年人能否获得较为及时、水平较高的医疗服务取决于其家庭的原始资本积累以及收入状况是否可负担高昂的医疗护理费用和养老服务费用，老年人之间医疗消费水平上的差距会通过差异感知形成相对剥夺感，即因经济差距导致经济状况较差的老年人无法与经济状况较好的老年人得到同等必要的、可提升健康水平和生活品质的服务，因此造成部分农村老年人在心理上产生悬殊差异，从而影响其晚年幸福感[4]。

表1 2020年医疗卫生机构及床位数

（二）农村养老服务水平不高

由于我国农村养老服务的专业人员培养和人才引进机制不够完善，掌握医学、心理学知识的人员尤其是护理人员的数量难以满足实际需要（全国卫生人员1347.5万人，乡村医生和卫生员共79.2万人，全国各类医疗卫生机构人员数见表2），使得农村养老公共服务的质量无法得到保证，同时也造成农村养老服务的专业化进程难度大[5]。另外，农村地区养老公共服务的资金补贴不足，导致农村养老服务机构没有足够的资金吸引和聘请专门的管理人员以及掌握医养知识的医护人员、心理疏导人员参与到养老服务工作之中，养老服务机构内部人员分工的不明确以及人员专业程度不高、服务流程不完善等问题都将导致农村养老服务水平不高、农村老年人基本养老需求无法得到充分满足等情况出现。

表2 2020年全国各类医疗卫生机构人员数（万人）

（三）农村老年人支付能力不足

多数农村老年人主要依靠耕作、子女赡养、政府补贴、基本养老金来获取养老资金，人均可支配收入普遍较低，大部分农村老年人在正常生活开销之余可用来就医、疗养、购买养老服务的剩余资金非常有限。值得注意的是，失能老人、高龄老人已不具备劳动能力，除子女赡养、政府补贴外无法通过其劳动获得其他收入，其可支配资金不足以购买充足的养老服务，不能维持其长期的养老服务需求。但这类群体的身体、心理状况往往需要特别照护服务、特殊关怀服务且长期用药医疗费用开销大，对养老服务的需求最大。由于支付能力的不足，导致此类人群的基本就医需求得不到保证，其晚年幸福感会因为生理健康剥夺形成相对剥夺感而更加难以维系。

（四）农村老年人缺少必要的精神慰藉

农村老年人非常需要精神寄托和他人的关爱与陪伴。虽然目前大部分农村地区已普及互联网等基础设施，但由于大多数 60周岁以上农村老年人的文化程度不高且不会熟练使用电子设备等高科技产品，老年人缺少与外界沟通的渠道，容易感到孤独、空虚、心情低落，这对老年人的身体、心理健康造成不利影响。尤其是对于由于子女不在身边或配偶离世的农村老年人来讲，老年人无人陪伴、倾诉，需要独自面对病痛、出行不便等一系列难题，导致农村老年人晚年幸福感较低。

三、解决对策

（一）加大政府补贴力度

加强农村养老服务体系的建设，需要政府在政策补贴、设施、人员等方面加大资金补贴力度。在政策补贴方面，政府应当大力支持农村互助养老行动的深入开展，为各地政府提供专项财政拨款，同时向养老机构给予税收优惠，切实解决农村养老服务供给不足的问题。在设施供给方面，需要政府加大资金的投入，推动农村基础设施、养老服务机构的建设，充分利用农村闲置资源提供充足的公共养老服务供给设施，以满足农村老年人的实际需要。在人员方面，通过资金的扶持加强对农村养老服务在岗人员的专业培训，通过薪酬补贴吸引医养、心理疏导专业人员以及复合型护理人才加入养老服务的工作之中去，同时鼓励专业人才回乡创业，从而全面提高农村社区养老服务覆盖率，实现基本生活服务和长期护理服务高质量发展，以及医养护资源一体化发展[6]。

（二）推动建立互助养老模式

在家庭养老功能持续弱化、市场化养老供给不足的背景下，发展互助养老是破解农村养老服务供给不足的有效途径。因此，大力宣传邻里守望互助精神、弘扬我国敬老爱老传统、提升邻里间相互扶持的意识和主动性，对实现乡村互助养老具有积极的推动作用。另外，政府通过提供财政补贴拨款等方式，鼓励乡村发动本村力量，基层组织通过开展基层调研工作，在充分地了解本地区老年人口分布、空巢老人占比、失能老人人数等实际情况以及当地老年人的实际需求和本地区特色的基础上，制定出适合本地区的、具有可行性的解决方案。进一步高效地发挥低龄健康老人和妇女组织等基层组织的作用,为本地区老年人尤其是贫困且失能老年人提供必要的日常生活照料与精神慰藉服务。

（三）大力倡导家庭养老，强调家庭责任

在我国“侍疾”“孝老敬亲”文化的倡导下，家庭应当在农村老年人养老问题上发挥根本性作用。为达到使进城工作并定居的子女积极、主动赡养农村老年人的目的，政府可对其提供一定的政策、资金补贴支持以及税收优惠政策，如给予赡养 60 周岁以上农村老年人的年轻子女一定假期并适当减免其个人所得税[7]。一方面能够切实为子女减轻资金、时间等实际困难，为子女亲自照护陪伴老年人、给予老年人足够的关心和精神慰藉创造更多的机会和条件。另一方面，家庭养老能够极大程度上减轻农村公共养老服务供给方面的压力。

（四）实行分级分类的差别化定额报销机制

发挥财政补贴和医疗保险、养老保险的作用，根据农村老年人的实际需要并按照其身体健康状况分别拟定当其接受医疗专护、机构护理、居家养老三类服务时的可报销金额及起付线。报销额度的规定需要通过科学测算不同状况老年人所需的养老服务费用，力求找到群众可负担、财力可承受的契合点，最大限度减轻农村老年人经济负担、解决农村老年人支付能力不足的问题。与此同时，在制定出合理合规的运作流程及相关规定的基础上，能够最大限度地节约中央、地方的财政支出。实现农村老年人养老保障的综合提升，从而促进农村养老服务体系进一步完善，保证农村老年人获得的幸福感、安全感最大化。

（五）推进农村医养结合模式建设

建立不同层级和不同类别的医养融合实体，完善医养服务保障网，实现医养资源供给效率的提升。一方面，推动农村乡镇养老院、敬老院等养老机构向社区综合养老服务中心转型，提高其医疗服务能力。在提供养老服务的同时增加健康检测等服务和医疗护理服务，为农村老年人提供全面的居家养老、医疗、康复、护理、保健等医养结合型养老服务[8]。另一方面，支持二级以上的综合医院、中医医院等医疗机构依托其医疗资源优势拓展养老服务，丰富养老服务内容，增加养老服务供给量。乡镇医疗卫生机构应加强老年医学科、康复科等建设，例如增加康复床位、护理床位，增设老年养护床位，拓展其养老服务职能。政府可以通过给予农村地区养老服务机构和提供养老服务项目的医疗实体税收优惠等措施，加快医养结合建设的进程。同时，各层级类型的医疗机构、养老机构应各自发挥其专业优势和渠道，主动扛起农村养老服务供给的责任，立足客观实际和农村老年人的迫切需要，大力开拓具有创新性、可行性的项目，并加快建设医养结合型实体的步伐，助力农村养老事业的逐步完善和进一步发展，为农村老年人谋幸福。

四、结语

构建完善的农村养老服务体系，需要国家、乡村和家庭的共同努力，从经济支持、健康护理、医养结合、精神关爱几个方面进行解决。结合各地区的经济发展状况以及老年人口特征不断实践和探索，努力破解农村养老困境，切实地从物质上和精神上为农村老年人提供基本养老服务，提升农村老年人晚年幸福感及获得感。在各方的积极推动下，使农村老年人实现老有所养、老有所依、老有所安、老有所乐。在乡村振兴的背景之下，积极应对农村人口老龄化，实事求是地分析农村养老服务发展中遇到的问题并逐步地妥善解决，推动建设具有中国特色的农村养老服务发展体系，促进中国农村高质量发展。