适度超前开展新型基础设施投资

【专家简介】

吴亚平

中国宏观经济研究院投资研究所研究员、博士生导师。长期从事经济和投资形势分析、投融资体制政策和政府投融资管理研究。主持《投融资体制改革与地方融资平台规范发展研究》、《新型基础设施投融资模式研究》、《基础设施REITs发展政策和前景研究》、《地方城投债务风险防范研究》和《“十四五”重大工程项目投融资模式创新研究》等课题研究。

新型基础设施是我国现代化基础设施体系的重要组成部分，是“十四五”以及更长时期内经济社会发展的重点领域。新型基础设施不仅创造新型消费，催生新产业新业态新模式，而且为传统产业和传统基础设施赋予新的动能。新型基础设施的边际效益较好、投资乘数效应较大，适度超前开展新型基础设施投资，既应当作为短期拓展投资空间、扩大有效投资需求的重要抓手，更应当作为长期扩大有效供给、优化供给结构的重要战略举措。有别于传统基础设施主要依靠政府投资建设的特点，新型基础设施的产业属性较强、技术迭代较快，适度超前投资要调动企业的积极性和创造性，充分发挥企业投资的主力军作用。

充分认识加快新型基础设施建设的重大意义

新型基础设施是信息技术革命和互联网技术革命的融合发展产物，是以信息网络为基础，以传输、储存信息和数字计算为主要功能，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。加快新型基础设施建设是2018年中央经济工作会议上作出的重大战略决策。2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信（5G）、工业互联网、大数据中心等建设。按照中央决策部署，国家“十四五”规划纲要提出，围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设新型基础设施。新型基础设施的内涵、外延并非一成不变。现阶段新型基础设施重点领域主要包括5G网络、工业互联网、卫星互联网、物联网、人工智能、云计算、大数据中心等领域，主要建设目标是支撑信息化、智能化发展，支撑互联网经济和数字经济发展。

新型基础设施建设催生新经济、新消费发展。新型基础设施顺应了我国经济社会信息化、智能化、数字化发展的新趋势、新要求，顺应了人民群众对美好生活特别是消费转型升级的新需要。新型基础设施属于扩大有效投资的重点领域，也是“十四五”时期乃至更长时期内重要的补短板、强弱项、增后劲领域。加快新型基础设施建设不仅有助于促进短期投资需求增长，而且从长期看具有巨大的供给效应。新型基础设施本身是信息技术、互联网技术等高技术产业化应用和發展创新的结果，又进一步支撑乃至催生新产业、新业态和新模式等新经济的发展，特别是顺应了经济社会转型发展、高质量发展的新趋势、新要求，有助于创造新兴新型消费需求。

新型基础设施建设为传统产业发展赋予新的强大动能。工业互联网、数据中心和人工智能等新型基础设施在传统产业具有巨大的潜在需求，有可能为传统产业插上信息化、智能化的“翅膀”。其既有可能为传统产业从采购、物流、库存、生产和销售等各个环节提供精细化管理的重要载体，也有可能为企业生产资源和要素的优化配置提供集约化管理的重要平台，从而助推企业降库存（甚至基本实现零库存）、降成本、增效率并进一步提升企业综合竞争力。比如，建筑施工企业依托互联网和数据中心可以实施跨区域多个甚至所有在建工程项目的动态管理和监控，实施工程项目建设各类资源要素的统筹和集约优化配置，实现不同工程项目资源要素的互联互通和共建共享。又如，传统制造业企业有可能依托物联网和数据中心等新型基础设施对客户开展产品全生命周期的动态售后服务，包括开展故障预警、远程维护、质量诊断、远程过程优化等在线增值服务，从而拓宽服务发展空间，拓展产品价值空间，实现从单纯生产制造向“制造+服务”的融合一体化发展和转型升级发展。再如，银行等金融机构依托互联网和大数据中心等新型基础设施，实现与工商、税务、统计等有关部门的信息互联互通，在很大程度上可以缓解我国现有金融组织体系的结构性缺陷和信息不对称等突出问题，有助于提高金融服务实体经济的能力，更好地满足实体经济尤其是中小企业的投融资需求。

新型基础设施建设为传统基础设施插上信息化、智能化发展的“翅膀”。新型基础设施也可以为传统基础设施和公共服务等公共领域赋能，提高其服务质量和效率，提升其标准化、集约化、精准化管理水平，降低其建设或运营成本，提高其经济、社会和环境等综合效益。新型基础设施还有助于提高传统基础设施和公共服务等公共领域的边际产出效率，扩大其服务边界范围和服务容量。同时，新型基础设施与传统基础设施融合发展、共建共享具有广阔的发展空间，有助于实现资源和要素的优化配置与集约节约利用——这将不再是单纯的新型或传统基础设施，而属于融合基础设施。比如，智慧路灯杆既能实现传统的道路照明功能，还可以通过大数据处理实现智慧照明，从而为传统道路照明赋能（降能耗、降成本和提高照明效果），甚至还有可能集成5G基站、交通信息数据采集、交通安全动态监控、新能源汽车充电桩等新型基础设施的功能，更大程度地实现资源要素的集约化利用。实际上，这样多功能集成的路灯杆属于典型的融合基础设施，很难定义为路灯杆、充电桩还是城市数据采集终端。

加快新型基础设施建设是夯实国家经济竞争力的重要抓手。新型基础设施的5G网络、工业互联网、卫星互联网、物联网、人工智能、云计算等重点领域，代表了全球新一轮科技和产业革命的重要发展方向，已成为不可阻挡的时代潮流。新型基础设施及其与各领域的深度融合发展具有广阔应用前景和巨大发展潜力，正对各国经济社会发展产生着战略性和全局性的影响。新型基础设施已经成为经济社会发展新的重要增长点，也是当前世界各国尤其是主要发达国家竞相大力支持鼓励发展的重点领域，对于提高国家整体经济竞争力、保障国家经济安全具有重要的促进作用。新兴基础设施建设不仅催生新经济、新消费，还隐含大量新技术、新标准等重要市场要素之争，涵盖宏观、中观和微观等不同层面的新信息、新数据等重要资源之争，甚至涉及国家经济安全和产业安全之争。加快新型基础设施建设，占领了新型基础设施的新技术、新标准等制高点，将大大提高国家经济社会的运行质量和效率，提高国家经济竞争力，将意味着在很大程度上抓住了引领乃至主导未来世界经济发展的“牛鼻子”。

科学区分新型基础设施与传统基础设施的特点

新型基础设施也具有基础设施的一般特点，也为经济社会活动提供重要基础和条件，提供相关数据信息资源和要素。新型基础设施主要在于其新的技术经济特点、新的服务对象和新的应用场景，为经济社会发展带来新的强大动能。

第一，技术经济特征不同。新型基础设施主要体现为人力资本投资以及相关信息技术与设备投资，技术进步空间巨大，技术迭代快，尤其是上游技术进步对新型基础设施的服务质量和水平具有重大影响。而传统基础设施几乎都属于重资产或资本密集型行业，技术进步空间相对较小，边际产出效应呈现下降趋势，但直接的产业关联度高，短期拉动经济增长作用较为明显。从需求侧看，加快新型基础设施建设无疑有助于扩大有效投资，但短期扩大投资需求、促进稳投资的作用不如传统基础设施;从供给侧看，传统基础设施的边际产出效益呈现下降趋势，而新型基础设施正处于快速发展阶段，长期的供给作用巨大，边际产出效益高。

第二，服务对象不同。传统基础设施属于有形的基础设施，主要服务于有形的人流与物流，重在提供生产生活条件，提供有形的生产资源和要素，从而助推工业化、城镇化发展。而新型基础设施建立在数字信息技术和互联网技术快速发展的基础上，大多属于无形的基础设施，主要承载传输信息流和数据流，重在为生产生活提供无形的数据和信息资源要素，从而为工业化和城镇化发展插上信息化、智能化的“翅膀”，赋予城镇化、工业化发展新的强大动能。新型基础设施还服务于传统基础设施，提高传统基础设施的服务范围、服务质量和效率。

第三，应用场景不同。新型基础设施为数字经济和“互联网+”经济的发展提供基础和保障，为人与人、人与物以及物与物提供万物互联互通的基础和条件。新型基础设施具有巨大的乘数效应，支撑信息化、智能化转型与发展，催生新产业、新业态和新模式发展，促进产业融合发展，创造新兴新型消费需求，从而为经济发展带来新动能。新兴基础设施承载传输的信息数据资源要素属于重要的市场要素，具有广阔的应用“蓝海”。传统基础设施主要提供公共产品和公共服务，支撑城镇化和工业化发展，支撑农业、商贸、物流和制造业等传统产业发展，传统基础设施的潜在需求虽然很大，但应用范围和空间已经得到较充分挖掘。

第四，投资边际效益不同。经过多年投资建设，我国在传统基础设施领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑和保障。但客观上，传统基础设施投资的边际效益在逐步降低，较好收益的项目不断减少，这也是经济发展和城镇化发展的规律使然。新型基础设施正相反，投资边际效益较好，投资带动消费甚至创造新兴新型消费的作用更大，投资的乘数效应更好，因而适度超前开展新型基础设施投资的宏观效率更好。也正因此，从扩大有效投资、促进经济稳定运行的需要看，适度超前开展新型基础设施投资无疑是很好的抓手。

充分调动企业投资建设新型基础设施的积极性

新型基础设施投资具有很大的经济、社会、环境和安全等综合效益，但总体上其产业属性更强，作为公共产品的非竞争性和非排他性的特点不如传统基础设施突出，甚至有的新型基础设施本身就是企业自己需要建设和使用的，如电信企业、商业银行、电子商务等企业的大数据中心。特别是，新型基础设施重点领域的技术进步快，上游关联产业的技术和设备以及下游需求或应用场景开发在时间和空间上均具有一定甚至较大的不确定性。总体而言，新型基础设施本身具有新兴产业和高技术产业的特点，投资新型基础设施重点领域在很大程度上类似于产业投资尤其是创新创业投资。实践中，很多市场导向的社会投资者包括产业投资基金等金融资本已经投资进入了新型基础设施重点领域及其关联产业领域。

为此，在新型基础设施重点领域的投融资模式选择上，各级政府要明确政府投资边界范围，要积极有所作为，更要做到有所不为。新型基础设施原则上应当以企业自主投资模式为主，主要基于产业化运作和市场化融资，投融资风险主要由企业承担。这其实也是新型基础设施与传统基础设施主要依靠政府投资的一大区别。如果按照“铁公机”、“水电气热”等传统基础设施领域以政府投资为主导的投融资模式，限于政府部门及其所属国有企事业单位的专业人才、技术能力特别是项目运营管理能力和经验不足，再加上政府投资能力制约，新型基础设施重点领域恐怕很难建设和运营好，很难保持长期可持续发展，甚至很可能导致政府背上沉重的债务包袱。特别是，新型基础设施重点领域重在通过激发下游开发应用场景、激发信息数据资源的市场化应用等途徑获取投资回报，政府投资主导的投融资模式在挖掘新型基础设施的商业价值和开发应用场景，从而创新商业模式和盈利模式等方面，既缺乏足够的激励机制，也缺乏必要的投资风险约束机制。

考虑到新型基础设施投资具有较大的技术、经济、社会和安全等外部效益，新型基础设施项目本身也有较大的投资风险，各级政府有必要、也可以积极有所作为，更好地引导企业投资方向，更有效地调动企业投资的积极性。为进一步加快新型基础设施重点领域建设步伐，支持引导企业投资新型基础设施重点领域，加快推进新型基础设施项目投融资落地，地方政府可根据本地新型基础设施重点领域建设的需要，出资与社会资本包括产业资本和金融资本联合设立新型基础设施投资基金，通过投资基金的市场化运作和专业化管理助推新型基础设施重点领域适度超前投资。

为更好地推动适度开展新型基础设施投资，支持企业投资新型基础设施项目及其应用场景项目，地方政府也可以参照支持新兴产业项目和高技术产业化项目投资建设的做法，对新型基础设施项目给予一定比例的政府投资补助、贷款贴息或运营补贴资金支持。当然，对于智慧城市、智慧交通等政府负有投资责任的新型基础设施项目，可以规范审慎引入政府和社会资本合作（PPP）模式，还可考虑争取通过发行地方政府专项债券筹集建设资金。