“合成作战”警务指挥体系的演进、现状与展望

李 蕤

（北京警察学院，北京 102202）

中国特色社会主义进入新时代，面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的交织叠加，面对百年不遇的“新冠肺炎疫情”，面对可以预见和难以预见的各类风险挑战，以习近平总书记为核心的党中央就“推进国家治理体系和治理能力现代化”“统筹发展和安全”“建设更高水平的平安中国”作出了一系列战略部署。坚定不移地走改革强警之路，持续推动公安工作现代化建设，是当前和今后一个时期公安机关面对的重大课题，也是防范化解重大风险，服务保障经济社会高质量发展，不断开辟“中国之治”新境界的题中应有之义。实践证明，突破原有的思维定式、运作机制、流程模式，构建统一、权威、高效的现代警务指挥体系，牵一发、动全身，是公安工作系统性重塑、整体性变革的关键环节，对于更好地履行捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁的新时代公安机关使命任务具有重要意义。

一、公安机关警务指挥体系的发展沿革

警务指挥体系，在整个公安工作中处于特殊、重要位置，发挥着贯通上下、联系左右、协调各方，确保公安机关政令、警令落地落实的“中枢”“纽带”作用。伴随公安事业的创新发展与不断进步，警务指挥体系从无到有，从摸索建立到日臻完善，主要经历了三个发展阶段。

（一）“机关化”“行政化”发展阶段

新中国成立后，在相当长的一段历史时期内，面对计划经济背景下相对封闭与静止的社会环境，公安机关在内部机构设置上，与政府其他行政机关基本相同，未专门设置具有独立机构编制、固定警力配置、明确职责任务的警务指挥部门，而是以办公室系统为载体依托，以“机关化”“行政化”运行为基本模式，实现各项警务工作的常态运行。以北京市公安局为例，直至上世纪80年代中后期，仍由办公室总值班室承担政令、警令的上传下达任务，客观来讲，这是与当时公安机关面对的形势任务相符合、相适应的。

（二）“军事化”“实体化”发展阶段

改革开放以来，商品经济持续高速发展，社会环境、利益格局深刻变化，“人、财、物”流动日益加快，规模日益增大、范围日益拓展，新情况、新问题、新挑战不断涌现、日益增多，对公安工作提出了新的更高的要求，原有的“机关化”“行政化”警务指挥体系，难以适应动态化、开放化的社会环境。公安机关实务部门和理论研究部门在军队管理相关实践和理论中找到破解答案，即建立高效的指挥部门。［1］上世纪70年代末至90年代末，以规范110接处警为核心，以构建实体运行、多级联动的公安指挥中心为牵动，积极探索、逐步建立了社会治安动态管控、快速反应机制。1986年，广州市公安局率先将原来的110匪警电话扩展为110报警服务台，并在此基础上建立了全国首个公安指挥中心；1987年，公安部部署在全国大中城市公安机关建立110报警服务台；1988年，时任公安部部长对公安机关的机构设置从五个方面提出构思，首要就是信息、决策、指挥，其次是侦查、社会管理、后勤保障和政工。［2］公安指挥中心的设立作为战略决策被确立并实施，“统一指挥、快速反应、合成作战、有力控制”成为适合当时社会治安形势需要的警务新模式，［3］各地公安机关指挥中心逐步建立和完善；此后，根据形势任务发展变化，各地公安机关进一步借鉴军队司令部的构建模式，坚持因地制宜、因情施策，建立了警务指挥部或警令部；1992年，公安部部署在全国公安机关建立指挥中心和巡警制度，突出显性用警、动态控制，最大限度把警力摆上街面，初步建立了快速反应机制，有效提高了公安机关对复杂社会治安局势的掌控能力和水平。

（三）“实战化”“合成化”发展阶段

2011年5月，公安部部署提出围绕情报预警、指挥处置环节建立统一指挥平台，突出警务指挥实战化要求，实现现场信息传递、情报分析研判、警务决策指挥于一体。［4］此后，随着“情指联动”“勤情对接”“情报指挥行动一体化”等理念的创新提出和实践运行，指挥中心逐步升级为情报指挥中心。各地公安机关指挥部门立足区域特点，持续推进“合成作战”警务指挥体系建设。以北京市公安局为例，2017年，为加速建立整体联动、合成作战的警务指挥体系，北京市公安局指挥部大力推进合成作战指挥机制，以多警种情报研判、快速准确指挥调度实现高效合成作战，改变了以往警务实践中各警种的单打独斗局面。［5］

二、“合成作战”警务指挥体系的主要特点与实践路径

上世纪70年代英国学者对警务指挥开展研究，将指挥体系概括为指挥结构，培训、演练与经验以及支持有效决策活动的程序和系统。［6］随着警务指挥实践的发展和科技的进步，英国警务指挥逐渐形成了金、银、铜三级指挥系统，分别代表了战略、战术和行动三个不同的指挥层级。［7］我国学者自上世纪90年代开始警务指挥相关研究，早期警务指挥的理论研究借鉴了军队指挥学的相关理论成果，将警务指挥概括为公安指挥员及其公安指挥机构对参战处警力的紧急处警和相关行动，［8］是重大警务处置行动进行运筹谋划和发令调度的活动。［9］

“合成作战”本为军事理念，是指军事行动中通过统一指挥，实现诸军兵种的协同配合和优势互补，以充分发挥整体威力，从而达到快速制敌的战术。［10］军事领域的“合成作战”与工业革命有着密切的关系，随着近现代的多次工业革命特别是机械化、信息化的发展，“合成作战”先后经历了“平面联合作战”“立体联合作战”“多维联合作战”和“一体化联合作战”等发展时期。［11］公安机关将军队合成作战理念与警务实践融合运用，2006年首先在命案侦查工作中提出了建立警种、部门的整体联动侦破案件的工作机制，成效斐然，合成作战在公安警务实践中逐步深入，合成作战内涵持续丰富。目前，关于公安机关警务工作“合成作战”概念尚未有统一界定，一些学者从不同角度对公安机关警务工作的“合成作战”进行了探索性思考。从实践层面看，各地公安机关“合成作战”模式在形态上略有差异，较为常见的如以强化情报引导为主的合成作战，通过不同形式的合成作战平台，对政情、社情、案情、警情和舆情等同步开展研判，从而实现对警务实践工作的支持。再如以强化指挥中心建设为主的合成作战，通过打造扁平化的警务指挥体系，实现“点对点”发出指令，实现最小作战单元与指挥中心的直接实时互通，确保快速反应、高效便捷。此外，还有以大部门大警种改革来改变组织方式的合成作战，通过归并职能、合并警种、警力前置等方式，重组警务资源，重塑业务流程。［12］无论何种模式，其核心均基于警务协同、提升警务效能、构建警务新机制。本文所探讨的“合成作战”警务指挥体系，即以实战化的警务指挥部门为牵动，最大限度整合“条线”系统的警务资源，实现多警种、多部门在情报信息、警力资源、方法手段等方面的对接、融合、协同，达到警务运行成效的总合成、最大化。从公安机关警务实践看，“合成作战”警务指挥体系有四个显著特征。

（一）警务资源的系统协同

“合成作战”警务指挥体系的构建基于系统性和协同性。在警务指挥体系中，各构成要素处于特定位置、发挥特定作用，彼此之间对接融合，最大限度地实现警务资源的集成化、规模化应用，最大限度地优化和提升了警务整体效能。同时，警务指挥体系延伸至各警种、各部门，释放各类信息能量，产生协作交流作用，进而使系统实现有序状态，实现整体联动、协同作战、支撑实战。

（二）警务决策的精准高效

警务决策过程通常包括基础信息全面收集、发展趋势分析研判、对策措施行动决策和政令警令下达执行等四个阶段，相互关联、相互支撑。“合成作战”警务指挥体系通过资源、机构等整合，形成高度集成、合成有力、快速反应的指挥体系，服从服务于警务决策层，确保警令、政令更加科学、精准、高效地制定执行。

（三）警务工作的闭环管理

“合成作战”警务指挥体系顺应大数据时代的“分散治理、整体供给”，借助各专业部门提供的基础数据、技术手段支撑，搭建系统平台、建立长效机制，实现对整个警务工作的“全周期”管理。通常包括情报研判、决策指挥、联动处警、专业支援、辅助保障及反馈控制，确保整体发力、统一指挥、快速反应、稳妥处置，实现对复杂局势、复杂情况的有效控制。在此闭环管理系统中，反馈尤其是现场反馈贯穿始终，是实现有效协调控制的基础，即对处置现场信息随时收集、综合分析研判，形成新的情报信息，并且作为新的变量，为指挥决策者的考虑提供依据，进而动态调整、修正完善已有的行动计划、勤务部署等，推送新的指令，循环往复。

（四）警务效能的综合评估

整个警务行动结束后，要突出问题导向，客观全面地进行复盘，综合评估警务效能，形成工作报告，提出明确结论，为进一步改进和完善警务决策、警务流程等提供科学依据。按照警务活动流程进行评估，内容包括情报信息的准确性、预警信息的针对性、行动指令的合理性、预期目标的达成性、舆情控制的有效性等。按照警务指挥要素进行评估，可以从警务指挥主体、警务指挥客体和警务指挥手段三个维度进行评估。

从警务实践看，各地“合成作战”警务指挥体系的核心是构建大数据智能应用。其实践路径，首先是“共建共享”，应涵盖各种基础数据，包括建立公安机关与政府各部门之间的政务数据共享交换，实现系统内部和各外部系统之间的信息共享和互通。其次是“智能研判”，在汇聚整合的数据资源支撑下，动态关联，“人工+智能”的方式对数据进行深度分析研判，多维分析比对，形成研判成果指挥行动。“合成作战”警务指挥体系应涵盖情报、刑侦、经侦、网安等相关业务警种，依托专业、专人、专班，形成“数据——分析——指令——行动——反馈——评估”的运行流程。再次是“优化机制”，机制的优化是指挥体系高效运转的重要保障，现阶段健全完善“情报、指挥、勤务、舆情”一体化运行机制①2021年1月，赵克志部长在全国公安厅局长会议上，提出“加强各级公安机关情报研判预警、合成作战平台建设，健全完善‘情报、指挥、勤务、舆情’一体化运行机制”。，以更好地服务日常、应急、战时不同状态下的警务工作，全面提升警务实战效能，全力提升社会治理能力。

三、健全完善“合成作战”警务指挥体系的现实意义

“十三五”圆满收官，“十四五”全面擘画，全面建设社会主义现代化国家，向第二个百年目标进军的新征程已经开启。立足新的历史起点，坚定不移走改革强警之路，进一步健全完善具有中国特色、符合时代要求、顺应现代警务发展潮流的“合成作战”警务指挥体系，着力解决好“脖子以上”的问题，打造公安工作的超强“大脑”，对于推动新时代公安工作转型升级、提质增效必然起到事半功倍的效用。

（一）健全“合成作战”警务指挥体系，是推进公安工作现代化的重中之重

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视公安工作，习近平总书记统筹国际国内两个大局、发展安全两件大事、网上网下两个战场，就加强公安工作作出了一系列重大战略决策部署，引领公安工作发生了根本性重大变化。特别是习近平总书记出席的全国公安工作会议、亲自为中国人民警察队伍授旗并发表重要讲话、重要训词，科学回答了一系列具有方向性、原则性、根本性的重大理论和实践问题，为新时代公安工作指明了前进方向、提供了根本遵循。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话、重要训词精神，关键在于不断深化对新时代公安工作的规律性认识，有效破解体制性障碍、结构性矛盾、机制性束缚、保障性困扰，固根基、扬优势、补短板、强弱项，全力推动公安工作现代化。健全“合成作战”警务指挥体系，正是公安工作现代化的引领性、标志性任务，其内核是对情报主导警务战略的进一步深化，以“情报、指挥、勤务、舆情”一体化为牵动，提升警务工作的系统性、整体性、协同性，带动警务工作实现从“粗放”向“精细”，从“被动”向“主动”的跨越式发展。

（二）健全完善“合成作战”警务指挥体系，是动态、开放社会环境下驾驭复杂治安局势的客观要求

党的十九届五中全会明确提出，要统筹发展和安全，要把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。［13］近年来，随着经济社会的持续高速发展，特别是城镇化的加速推进，网络金融、电子商务、共享经济等新业态、新产业蓬勃发展，使“人、财、物”的大流动突破了时间、空间的限制，社会的动态性、开放性空前加大。伴随社会转型，过去被暂时掩盖的一些社会矛盾不断释放，新的社会矛盾不断产生。从全国刑事案件运行态势看，1999年立案数量呈现大幅攀升，此后保持高位运行态势；2008年再次呈现跳跃式攀升（详见图1）。特别是因社会矛盾引发的个人极端暴力案事件时有发生，并在融媒体条件下迅速升温发酵、形成舆论热点，冲击社会公众心理。这反映出原有的社会控制模式越来越多地表现出不适应性。公安机关作为“平安中国”建设的主力军，必须健全完善“合成作战”警务指挥体系，不断提升事前精确预警、事中精细处置、事后精准稳控的能力和水平，切实把各类风险隐患发现化解在未发之时、萌芽之时。

图1

（三）健全完善“合成作战”警务指挥体系，是实现公安工作内涵式发展的重要路径

习近平总书记指出，“和平年代，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的队伍”“风里来、雨里去，战严寒、斗酷暑，‘白加黑’‘五加二’”“没有节假日、休息日，几乎时时在流血、天天有牺牲”。与艰巨繁重的安全保卫任务相比，我国公安机关普遍面临着警力捉襟见肘的问题，广大民警长期处于高强度、超负荷、连轴转的工作状态。根据国际标准，不低于万分之二十五的比例能使国家强制体系在维护社会稳定方面具备效力，可以理解为一定比例的警察数量是衡量国家强制力的重要指标。［14］根据公开资料显示，截至2017年全国公安机关警力总量200万人，警民比尚未达到万分之十五（见图2①其中2008年—2010年为14.3～14.1，2012年—2017年为14.8～14.4。），［15］低于欧美发达国家。在社会治安形势深刻变化、社会治理压力成倍增长的背景下，面对警力总量配置不足与短期内难以大幅增长的现实情况，健全完善“合成作战”警务指挥体系，整合利用警务资源，实现“无增长改善”，才能最大限度地提升警务运行质效。

图2 1986年—2017年中国警察与人口比例表

（四）健全完善“合成作战”警务指挥体系，是打造智慧警务建设“升级版”的重要载体

随着5G、物联网、云存储、区块链、人工智能等网络和信息技术的迅猛发展，科技信息化日益广泛而深刻地渗透到社会生产、生活的各个领域。就公安工作来说，通过多年来的不懈努力，智慧警务建设特别是警务大数据建设已初具规模、成效突显，推动公安工作实现了质量变革、效率变革、动力变革。技术创新永无止境，智慧警务建设始终处于“进行时”。在智慧警务建设迭代推进的大背景下，通过搭平台、建机制，共享利用各警种、各部门智慧警务建设成果，健全完善集强大计算能力、海量数据资源、高度信息共享、智能应用服务、严密安全保障、警务运行支撑于一体的“合成作战”警务指挥体系，进一步打破公安机关内部的信息壁垒、数据烟囱，整合专业优势、资源优势、手段优势，实现数据流与业务流、管理流的深度融合，形成实战化、集约化、规模化应用效应，不断提升公安机关核心战斗力，必将有力推动传统警务向现代警务的顺利转型。

四、“合成作战”警务指挥体系的运行现状及存在问题

“合成作战”警务指挥体系的建设完善，是一项庞大的系统工程，涉及到警务力量、资源、手段等诸多方面，并要同步兼顾常态警务运行和突发案事件应急处置，各地公安机关立足区域特点，健全完善工作机制，有力支撑警务实战，持续提升战斗力，服务经济社会发展大局。但部分区域也尚有提升空间。

（一）“情指行舆”衔接不紧密

公安机关2010年起始自上而下建立专门的情报机构，［16］较之指挥部门起步较晚。一段时期以来，情报部门与指挥部门各自独立存在，一定程度存在着信息流转不畅、决策环节繁多、指挥行动缓慢等问题。面对警务实战需要，各地公安机关逐步在指挥部门内部建立起综合情报研判体系，但在一些地方情报部门仍游离于指挥部门之外。2019年公安部内设机构大调整，首次设立情报指挥中心，进一步推动“情指行一体化”，不断提升维护国家政治安全和社会稳定的能力水平。从现阶段全国各地公安机关机构设置看，主要有9种称谓，包括情报指挥中心、指挥部、指挥中心、情指联勤中心、情报研判及应急指挥中心、情报中心、警令部指挥中心、案事件管理指挥调度处、情报信息总队等。部门设立的分离，一定程度制约了合成作战指挥成效，还需要从体制机制上进行融合和完善。

（二）扁平化指挥发展不均衡

现阶段公安指挥扁平化指挥的研究和实践主要是从取消中间层级着手，运用先进的信息技术和网络通讯技术实现“点对点”指挥，旨在首先快速反应、快速处置。但扁平化的理解和应用，不能局限于将中间管理层的工作转交，简单地减少中间层级和扩大高层管理者的管理幅度，关键是中间层级的作用如何发挥，是需要从组织结构和管理体制上进行思考的问题。警务指挥的过程是综合对涉及到的人员、资金、物资、信息、装备等各种要素的组合和协调，诸多要素的匹配程度直接关系到警务指挥的效率和效果。［17］过程中借助现代信息通信系统指挥员可以跨越层级直接“点对点”指挥现场一线警力，实现无障碍的信息传递，但涉及到的人力资源、物资资源、装备保障等仍需按照原有层级进行配置和流转运行，出现业务流程、管理流程与信息流程不相适应，［18］某种程度上影响着扁平化指挥效能。

（三）专业人才培养相对滞后

现有公安指挥体系基本分为横向的指挥跨度和纵向的指挥层级，二者呈反比关系，横向的指挥跨度越大，则纵向指挥层级越少。公安实践中，一线警务指挥员的业务能力、指挥保障条件等影响着指挥跨度，同时，在智慧警务建设飞速发展阶段，信息处理效率和技术设备已经能够充分满足工作需要，警务指挥人员的能力建设则成为影响指挥效能的关键因素。查询中国人民公安大学、中国刑事警察学院、中国人民警察大学、南京森林警察学院、铁道警察学院等26所公安院校官网，开设指挥专业的12所，开设“公安指挥”或者“警务指挥”课程的有19所。2003年第一篇关于构建公安指挥学的文章发表于“公安教育”，为指挥专业的建设和指挥人才的培养奠定基础，但是与蓬勃发展的公安指挥实践相比而言，与传统侦查、治安等优势专业比较而言，公安指挥的理论研究和人才培养亟需重视和推进。

五、公安机关“合成作战”警务指挥发展的思考

现阶段我国公安机关警务指挥实践主要是警种指挥与综合指挥并存，这种“二元”结构多头指挥对指挥中心的权威性和统一性有一定影响，某种程度上影响合成作战指挥效能。［19］“合成作战”警务指挥体系的良性运行，迫切要求打破原有的部门利益藩篱，实现最大限度的资源共享、统筹使用和集成效应。

（一）持续推进警务指挥体系化

随着公安改革的深化和智慧警务的发展，警务指挥体系化既是必然趋势，也是发展方向。高效流畅的警务指挥体系，最为关键的就是要明确涉及到的不同层级、不同部门，在整个警务指挥体系中的指挥关系，从而实现情报流转、指令下达、勤务部署和舆情应对的无缝衔接，整体提升指挥效能。要梳理明确指挥关系和指挥责任，进行指挥权的合理分配；要系统梳理情报信息的收集、流转、研判链条，形成合成作战的着力点；要健全完善强化合成作战的运转流程，强化拉动演练，提高实战效能。实现体系化指挥必须要有体系化的技术支撑，警务指挥部门应包括大数据技术支撑、信息通信技术支撑、图像视频技术支撑、综合分析研判技术支撑等，从而实现综合高效的现代警务指挥。［20］

（二）持续推进机制运行常态化

从警务实践看，纵向可建立符合不同区域特点的指挥体系，涵盖市局、分局、派出所、街面警力的四级指挥体系，从而实现指令的上传下达和无障传输。［21］横向可建立公安机关合成作战的专家库，由高素质、复合型专家人才组成，同时定期动态调整。公安内部的专家主要是发挥警务实战的专业优势和经验优势，包括情报、侦查、治安、特警、新闻等不同领域；外部专家则可考虑组建行业领域、高校专业教师等，能够为合成作战的开展提供城建、气象、水文、金融等专业领域的咨询建议。［22］

（三）持续推进资源管理集成化

健全完善“合成作战”警务指挥体系，需要打破已建信息系统的信息孤岛，以智慧警务建设成果为依托，打破警种、部门界限，高度整合信息资源，建立统一的合成作战平台，推动管理集中、科技集中，实现上下贯通、左右关联、情指一体、多元支撑。警务实践中，各公安机关指挥中心通常在指挥大厅中设置侦查、治安、交通等不同业务单位的指挥席位，能够实现一定程度的信息融合和交流。但更为重要的是应持续提升指挥过程中的信息流转、高度整合、资源共享，无论指挥者在何时何方，都能动态掌握各类信息，为指挥调度和分析决策服务。合成作战平台应具备基础数据的融合、通信手段的融合、指挥信息的融合，依托各类大数据资源，形成市局、分县局、派出所、具体点位民警的纵向贯通，横向则能够联通侦查、治安、交通等各专业警种，［23］打造集“指挥、情报、勤务、舆情”于一体的指挥作战平台。

（四）持续推进人才队伍专业化

现阶段公安指挥方面的人才培养滞后于警务指挥实践的发展。聚焦公安队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设的要求，公安指挥人才的培养，首先要明确公安指挥学科属性。目前，存在公安管理学学科和警务指挥与战术学科。结合公安实践的发展与需要，可以把公安指挥方向作为公安管理学学科下特定的、具体的人才培养方向，承载着院校培养公安指挥人才、服务公安工作的重要职责，在公安管理学学科发展导向的指引下，更多地偏重宏观的公安管理而非微观的指挥战术技能。其次要明确公安指挥人才培养目标。从学历教育的培养目标看，可定位于重大突发案事件处置中为领导决策提供辅助服务者和一般案事件的指挥者；从在职培训的培养目标看，可定位于快速处置突发案事件，妥善处置复杂案事件，具备一定的指挥艺术。再次要明确公安指挥人员应当具备的能力素质。公安指挥中心是各类情报信息汇集和研判的中心，是各类警情接报与处置的中心，是全局警力部署调动的中心。因此，指挥人员必须具有坚定的政治素养、综合的业务知识、良好的心理素质等，同时应具备信息研判能力、先期处置能力、现场把控能力、预案编制能力和沟通协调能力等。

随着公安实践的不断深入发展，2019年公安部情报指挥中心的设立，标志着指挥机构职能体系的形成，指挥职能的独立前后经历了30余年，也是目前最晚独立的一类公安基本职能。［24］随着国家经济社会发展的需要和公安战略的调整，“合成作战”警务指挥体系势必依托大数据的建设应用，以“情报、指挥、勤务、舆情”一体化为牵动，持续提升实战效能，更好服务于公安工作高质量发展。