城市轨道交通PPP 项目网运分离运作模式研究

李洪彬

（中铁建轨道运营有限公司，北京 101100）

1 引言

城市轨道交通是现代城市内大型基础设施之一，大力发展该项目能有效改善城市公共交通环境，显著提升城市的综合竞争水平。大量的资金投入是城市轨道交通项目快速发展的基础，应结合本地当前的财政情况、城市经济及商业化整体发展水平，选用适宜的投融资模式。2003 年，北京地铁4 号线引入香港地铁进行合作，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施公私合作模式（PPP 模式）。同时，“网运分离”是近些年发展起来的一种新型管理模式，其是原铁道部管理国家铁路网建设与运营过程的重要改革方向，为建设现代轨道交通企业制度提供了优质条件和发展思路。

2 “网运分离”概述

当前，国内针对“网运分离”的研究多集中在铁路运输、电网建设等方面上。蒋媛媛等[1]把“网运分离”模式作为研究对象，考察了该模式下不同的运作类型，并检验分析了该模式用于国内产业中的可行性，摸索出和基本国情相吻合的铁路产业改革模式。

高小珣等[2]解读了“网运分离”在欧盟铁路内的应用情况：铁路运营企业提供特定时段及区间范围中的路网资产使用权是路网公司的主要收入，基本及特殊服务费是资产使用费的基本构成部分，前者主要包括线路使用费、商业性运输的业务。也有人员[3]在研究中指出，为达成建设的目标性原则，保证铁路组织改革实践中取得良好效果，应尽早推行铁路重组的混合运营形式，把梳理产权关系作为起始点，逐渐建设出边缘清晰、权责明了、政资有效分离、管理过程科学化的铁路运输企业。

3 基于“网运分离”模式运作PPP 项目的思路

主要思路是遵照“业务整合分类规划，错配连接交易结构”的规则，剖析项目内在机制含有的重要因素，结合轨道项目投资建造及运营管理方式的不同特点，推行“量身定做”方法，将其细化成规划建造与运维管理两大模块，统一应用PPP模式运作，并融合“持久经营，融资延展”这一现代化理念。在以上两大阶段中，使更多的社会资本参与到轨道项目运营及建设中，使专业主体承担专业项目的执行过程，一方面呈现出轨道项目不同实施阶段内层级之间形成的交错运行机制，另一方面使不同业务范畴交易链条的清晰度显著提升，实际交易关系更加简洁化，更有效地把控具体交易过程，促进各级政府补贴机制更灵活实施。

项目规划建造模块可以应用政府按照项目应用者的实际付款情况，结合绩效考评结果支出可行性缺口补助的形式。政府通过采购招标的形式确定社会资本的预期回报率，也基于招标形式确定项目建造定额下浮率，通过规范化绩效考核方式确保社会资本得到应有的投资回报。

运维管理模块应用投资-运营-移交（IOT）模式。具体是政府创设的轨道公司先通过独资创设项目运营公司，再采用增资扩股的形式吸引更多的社会资本参与到项目中，促成运维模块的PPP 运作过程。项目运营公司可以采用政府授权形式获取基础资产的使用权，也可以通过租赁或购置形式取得车辆等装置局部资产使用权。为了能将轨道交通成网运作模式的优越性发挥到最大化，全面提升交通线网运营管理实效，项目运营公司会整合线网上所有的运营业务，减少协调投入，逐渐产生规模化效益，且运营公司也会主动聚集大批量高质量资产，确保轨道项目后期融资有更稳定的基础。

运营公司是轨道运维阶段的项目业主方，执行项目运营过程中涉及的运营服务、设备维保及更新等诸多任务，针对项目运营的相关商业风险，通常是社会资本或运营公司承担，政府部门承担的风险类型有最低客流需求、法律风险等。

4 具体运作方案

4.1 规划建造模块

具体是按照“资本金投入+ 建造及维护期绩效考评并传导”的PPP 合作模式设计该模块，在引进社会资本环节中，可以设置相应的建设资质规定要求，合理捆绑项目总承包方与社会资本的股权投资，这样针对规划建造阶段形成的施工承包考评结果，可以顺利地基于传导机制传输到和社会资本投资预计投资回报有关的绩效考评领域内，并通过项目建造质量与社会资本方的股权投入逐渐构建出风险关联机制[4]。采用科学设置合同条款的形式，在政府与社会资本或项目建设公司之间科学配置风险因素，逐渐打造出风险共同承担、互利共赢的大局面。

4.1.1 交易结构

1）政府方采购

执行机构结合政府下达的项目PPP 合作实施方案，通过运行政府采购流程选出社会资本，把采购标的作为考评绩效的基础指标，社会资本方的竞争性指标较多，如项目的预计投资回报率、概预算下浮率等。社会资本方最后能取得的投资回报，要综合考虑竞争性中标价，绩效考核情况测算而来。

按照政府采购结果，轨道公司和社会资本通过合作创设项目建设公司，获得项目业主资格，主动承担项目可批复范畴中的所有投资。项目公司和机构签署PPP 合作协议，科学确定权利义务范畴与风险承担机制，取得政府经营授权后，负责执行投资建造、基础设施维保工作，并获得一定的票务分配收入回报，通过绩效考核以后，正式确定缺口补助金额，政府方进行补助。以南宁轨道交通为例，其是本市轨道交通投资建设的唯一主体，市政府在政策、资金及资产等诸多方面对项目均进行大力支持，2016—2018 年，建设公司分别获得市财政局拨付的专项资金分别为14.52 亿元、62.08 亿元及42.05 亿元。2018—2020 年，运营公司收到政府补贴分别为3.18 亿元、6.24 亿元、10.03 亿元，补贴金额逐年大幅增长。

2）项目建造管理

结合政府项目采购对外公开的中标结果，建设公司和具备一定资质的社会资本方签署施工总承包协议，并负责执行具体的项目建设及管理工作，按照前期约定的方式实施机构考核项目施工总承包，在总承包方的结算中呈现相应的绩效奖惩情况，同时在政府的缺口补助中开展增减核算，真正实现PPP 项目绩效考评的传导机制。

3）项目融资

建设公司负责轨道项目的投融资，政府方要按照PPP 合作协议约定的内容，准许建设公司把将来能获得的租金、票务配置收入、缺口补助等用在融资抵质押方面，进而实现部分融资目标。社会资本方结合协议内容承担其部分项目融资责任或帮助融资过程推进的义务，并结合金融机构现行的合规性要求，对外提供一定的融资辅助性条件[5]。

4）项目资产的应用

城市轨道交通项目建成以后的运营期，政府结合项目实用性的测评结果为轨道基础设施运营提供适当租金，当然也可以是项目运营公司支付一定租金。针对项目公司投资形成的车辆、设备等资产，可以考虑提前将其移交给政府，当然也可以是运营公司租赁或采购。

5）绩效考评机制

依照PPP 项目合作协议内设定的内容，城市轨道交通项目建造期间由项目建设公司承担工程建设形成的考评结果，有效实施PPP 项目下的传导机制。运营期承担基础设施必要的维保职责，基于规范化的绩效考评过程，有效推动PPP 项目之下的提质增效的杠杆机制，捆绑项目建造过程中社会资本的长期责任和投资行为。本文提及的“必要的维保职责”特指和基础设施质量有关的责任，例如，轨道不均匀沉降、隧洞局部裂痕等。在本方案设计时融合“网运分离”理念，可以把设备类的维保责任移交给项目运营公司。

4.1.2 补贴机制

1）预期投资回报

即通过采购招标的形式确认社会资本的投资回报情况，这不是一项固化指标，在履行PPP 合作协议过程中，应结合设定的绩效考评方法做出相应调整，借此方式使社会资本方获得一定回报。

2）项目建设期按照总承包施工协议核算考核奖惩金额

城市轨道交通项目建造过程中，针对工程总承包方在质量、工期、安全等方面出现的问题，政府或其指定机构进行科学有效管理，并按照合同内设定的违约条款，对施工承包方进行惩处，结算总承包价款时体现出具体的奖惩款数额[6，7]。

3）预期综合成本的考核额度

综合成本主要由项目公司的融资及运营成本构成。如果项目真实的融资成本和协议内设定的利率水平之间存在显著差别，那么可以按照利率的差异比例考核有差别的部分，参照考核结果做出奖惩决策。

4.2 运维管理模块

轨道交通运维管理阶段基于IoT 模式运作，为了将线网自身的优势发挥到最大化，一般会整合轨道交通线路，将其整合至同一个运维管理模块的PPP 合作范畴，借此方式真正实现网运分离，在项目运营期创造出更多的效益，并清楚设定项目投资的风险边缘，基于PPP 项目设计建立投资和运营的关联性、回报和服务之间的匹配性等，这样便能在项目运营公司内部建设出多层级调控机制，精准区分政府与市场风险。交易结构如图1 所示。以广州地铁公司为例，其运营过程中紧扣地铁项目推行多元化经营业务，项目自身具有较强的外部效应，以地铁项目为支撑，公司主动开发相关商业、沿线土地资源及地铁设计、培训等诸多业务。有资料记载，2020 年全年，广州地铁总客运量24.13 亿人次，日均客运量659.16 万人次，最终实现票务收入45.84 亿元，实现营业总收入128.91 亿元，其中，非地铁运营业务收入占比达54.18%。

图1 运维管理模块的交易结构图

5 结语

本文设计的“网运分离”运作模式符合轨道交通PPP 项目实施政策、文件要求，具有较高的可操作性。通过实施“网运分离” 模式能协助政府更好地选择施工承包商，使其在项目设计、建造、施工阶段的专业性发挥到最大化，并实现对以上阶段风险的有效控制。项目运营阶段能选出专业性更高的运营商，进而全面提升项目运营管理及服务水平，提供更高质量的公共服务项目。