全过程人民民主视域下的权力监督

“全过程人民民主”是对中国式民主理念和民主形式的一种全新概括，是政治理论的重大创新。党的十九届六中全会指出：“必须坚持以人民为中心发展思想，发展全过程人民民主。”民主是保证权力正确行使的根本途径，民主监督是公共权力健康运行的重要基础。如何通过“全过程人民民主”建设，推进对权力运行的有效监督？本栏目聚焦“全过程人民民主视域下的权力监督”这一核心议题，特邀多位专家从不同维度进行研讨和阐述。

清华大学任剑涛教授认为，与“全过程人民民主”监督形态相匹配的必然是“无缝隙监督”。无缝隙监督就是将民主监督“全链条、全方位、全覆盖”落实于“全过程人民民主”之中。民主监督不仅仅是全过程人民民主的一个环节，而是在五个构成环节上展开关联监督，同时注重权力无缝隙监督的自身结构建设。天津师范大学佟德志教授等认为，广义上的民主监督即全过程监督，其复合结构包括:全方位监督，即党内监督、国家监督和社会监督；全覆盖监督，即监督关系和监督领域的全覆盖；全链条监督，即纪律监督、思想教育、制度监督、协商式监督、群众监督和网络监督。全过程监督是人类民主监督的新形态，须通过形成合力效应发挥其独特优势。北京航空航天大学任建明教授认为，西方基于选举民主的民主监督具有时段上的局限性，中国特色民主监督实践具有丰富性和多样性。西方民主理论将民主程度简单等同于民主选举制度且忽视制度执行效果。基于中国特色民主理论和实践，可以构建一个新民主理论框架，包括民主价值、民主制度以及环境变量。其中，民主制度执行是中介变量，环境变量主要考虑廉洁程度，是调节变量，三个因素共同决定民主程度。复旦大学、香港城市大学公婷教授认为，社会反腐包括信任、共识和参与三个要素。香港廉政公署的实践表明：“信任”即民众对政府反腐败工作的充分了解和信任；“共识”即社会对反腐败的必要性达成共识，实现零容忍；“参与”即民众积极参与廉政治理，付诸行动。“信任”和“共识”是“参与”的基础，而“参与”则是达到“信任”和“共识”的手段和路径。复旦大学唐亚林教授认为，西式公权力制约监督的消极模式导致三大不良后果：即私域失去道德性，成为绑架公域的温床；反政府反权威反智识，加剧政治极化现象和社会不平等；无法内生出具有使命性、责任性和引领性的政治领导力量。中国公权力制约监督模式是“合力监督式有为政府”的积极模式，强调日常事务决策的人民全过程参与，其有效的中介平台是“三重一大”决策制度。北京大学庄德水副研究员认为，监察监督具有人民性，其核心源于人民主权；监察监督具有全过程性，其优势在于人民民主。监察监督应主动适应全过程人民民主要求，实现监督“人”与监督“事”的统一；突出监察监督的主体，彰显全过程人民民主优势；创新监察监督的方式，运用法治方式推进监察监督。

主持人 董石桃

“全过程人民民主”中的权力无缝隙监督

任剑涛

(清华大学政治学系教授)

民主形态的确定，跟民主监督形态的确定，是内在而紧密地联系在一起的。因此，当“全过程人民民主”这个新概念，在《中国的民主》白皮书中得到系统阐释，并被确认为中国的民主形态之际，那么相应说来，权力监督的理念也就需要刷新。

在某种意义上，如果说民主不是实行民主的掌权者和潜在掌权者的一种自我封闭、自我接洽、自我评估的行为方式的话，则民主必须是开放性的、相互性的、互鉴性的行为模式。以“全过程人民民主”的定位，即其作为“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”(引自《中国的民主》白皮书，下引称白皮书，为避累赘，引文不再出注),相应地，也就应当建构起由监督的诸环节、监督的全领域、监督的总布局和监督的好结果构成的无缝隙监督体系。在我们对中国式民主做出一个极为高端的定位的时候，也就必然需要思考与民主过程相与随行的监督新理念、新形态、新举措和新做法。这才是一种民主与监督适配而不至于失衡的表现。

将民主形态与民主监督形态关联起来思考，一方面需要延续以往我们关于民主思考的大思路，另一方面也需要认识中国民主形态及其特殊性。近期一些关于中国民主的论述，试图告别原有的大思路，即认为中国民主是世所独有的民主形态。需要矫正这一看法，重回中国坚持既久的民主大思路。这一大思路的宗旨是，只要共享了民主概念，那么任何类型的民主，它所处理的基本问题，从民主选举、民主决策、民主实施、民主评估、民主监督，都会体现出民主的共性。在凸显民主共性、保有民主之作为民主的基本理由的前提条件下，才能在次级意义上发现中国民主的特性。循此思考民主类型与监督类型之间的关联，便成为认知中国民主类型与民主监督类型的预设条件。

白皮书对中国民主类型的定位，出现了一个重要变化：此前，中国的民主类型被确定为“中国特色社会主义民主”，而这次将中国民主类型定位为“全过程人民民主”，这是一个推进。因为“中国特色社会主义民主”的命名，强调的是中国民主的国家独特性，但这一民主类型的独特内涵有待揭橥。换言之，它的类型学意义，还有待呈现。“全过程人民民主”的提法，一方面，在中国特色民主的内容上、内涵上，有了明确解释与明显推进。另一方面，又将中国特色的民主与其他民主类型的共性鲜明凸显出来。这就是白皮书开篇就明确指出的：“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”这一表述，不仅让人们知晓，中国特色的民主与世界各国的民主共享着现代民主的共同特质，而且是中国执政党和执政基础即人民所坚持的基本政治理念与制度模式。就此而言，不仅对人们理解中国民主的基本特征具有助益，而且对近年坊间流行的非民主、反民主理念也是一个明确回击与拒斥。

可见，理解中国民主，必须在民主各种类型的共性上和“全过程人民民主”的个性上去进行关联思考。相应地，理解与中国民主类型相一致的民主监督类型，也就在相同的进路上获得方法论启示。简言之，与“全过程人民民主”的监督形态相匹配的，必然是“无缝隙监督”。这是事关监督理论与实践的一个全新学术命题。为此，不仅需要自觉意识到民主形态与监督形态的理念更新，也需要在相应的监督制度设计与具体举措上推展，并取得内在关联的一致认知。

循此，下述几个方面的认识，可能有助于人们从关联视角理解“全过程人民民主”中的“无缝隙民主监督”机制。

第一，需要确认，“全过程人民民主”是对“中国特色社会主义民主”在内涵上的一个明确、一个透显、一个推进。

将两个概念及其内涵做一对比可知，后者是对中国正在推进的民主形态作出的一个阶段性概括，远不是一个内涵与外延都确定下来的民主类型；而前者则是一个直接针对西方民主形态确定下来的中国民主类型。既然明确将中国民主类型确定下来，那么也就需要进一步确认，“全过程人民民主”究竟是一种什么样的民主类型？相比于白皮书指出的、存在种种缺陷的西方民主来讲，“全过程人民民主”肯定是一个理想类型的民主。作为理想类型的民主，民主的具体运作形态、构成性要素、环节性递进、具体性结果，就不是认知这一民主类型的重点所在。它的结构性特征，才是把握其关键特征的要害。这样一种民主的理想类型，与民主实际运作的各个环节、实际状态、得失情形、利弊表现这些经验性的因素，不是一种一一对应的关系，不应当从经验的低位去认知这一民主类型的高端定位。

一些学者在阐述“全过程人民民主”的时候，把中国当下的民主经验形态，与“全过程人民民主”的理想形态混为一谈。似乎“中国特色社会主义民主”之作为“全过程人民民主”，已经臻于完美状态而不用再发展了。这样的解读，大可商榷。因为，“全过程人民民主”作为一种理想形态的民主，只有在对这个民主形态进行定位的时候，它才是成立的。这是一个意愿性的表达、一个目标性的表达、一个价值性的表达。

白皮书明确强调，“全过程人民民主”呈现的目标，是将“过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主，人民民主和国家意志相统一”。对此，人们会说，既然白皮书用的是“实现了”这几个统一的表达句式，那么也就意味着，这几个统一已经是一个既定形态或者过去时态，它已经是完全彻底体现出来的结果状态。这样的想法，有将中国民主机械固化下来的风险。须知，“实现了”几个统一的中国民主，存在全局实现和局部实现两个意指。白皮书并没有说我们完全彻底、透里透外、绝无遗漏地实现了“全过程人民民主”。这就意味着，这一民主形态存在长期发展的余地，它是一种发展形式的民主，而不是一种终结状态的民主。

在“全过程人民民主”的运行机制定位上，白皮书强调它必须“是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。这也意味着，在各个社会要素上、在社会运行的各个领域中、在构成社会主义民主的诸环节上、在展开民主的种种举措上，“全过程人民民主”都有它的理想性。因而，以这种民主的理想类型来讲，如何结合它的理想目标，并把它的现实做法关联起来审视，建立与之相适应的民主监督的理想类型，也就成为“全过程人民民主”提出之后，匹配与理想类型的民主相一致的民主监督的理想类型的必须。

“全过程人民民主”在基本性质上，“是人民民主，人民当家作主是中国民主的本质和核心”，不只是一人一票的选举式民主。因此，民主监督也就需要与“全过程人民民主”相与伴生，成为一个以人民为中心的监督体系。而人民是划分为社会群落和众多个体的，它不是铁板一块。因而，民主实施与民主监督在理想形态与实际形态上的相互衔接，就需要将以人民为核心的民主形式，相应地落实为以人民为中心的监督形式。其坐实为民主监督的主体，就是社会各个组织和公民个体；其显现为民主监督的状态，是对整个民主结构——从民主选举到民主监督的全过程，进行无缝隙监督的这样一种理想监督类型。就此而言，一个基本定位是，理想类型的民主监督是跟理想类型的“全过程人民民主”的一个严丝合缝的对接。可以说，无缝隙民主监督与“全过程人民民主”的相衔接、相吻合，构成了“全过程人民民主”必须的无缝隙监督的对应类型。所谓无缝隙监督，就是需要这一监督形态“全链条、全方位、全覆盖”落实于“全过程人民民主”之中。倘若在 “全过程人民民主” 哪一个构成链条、方位与覆盖面上出现缺失，那么，这一民主形态“最广泛、最真实、最管用”的主要特性就难以全面体现出来。可以说，这是一种人民随时随地在场，而未曾须臾缺席的监督形态。只有这样的监督形态，才与“全过程人民民主”相匹配。

第二，既然“全过程人民民主”注重民主运行的后果，它“不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”，因此，在整个民主的实行过程中，就相应地需要寻求无缝隙监督的有效落实。

这样的民主监督形态，就需要突破作为“全过程人民民主”的一个构成环节的民主监督的局限性思维，将民主监督的类型学的思路，与民主监督的环节性思维，做适当的切割。从而将民主的环节性监督机制，提升到与“全过程人民民主”相同地位的无缝隙监督机制。因而，民主监督应当在主体、客体、制度安排、价值理念、运行机制与效用评估、运行复起等有关监督的构成环节上，一以贯之、相互衔接、彼此互动、因果顺接。

要成功建构一个无缝隙的民主监督体系，需要将民主监督作为与民主运行等位等价的机制来看待。这就需要在民主运行主体的确认和民主监督客体之间建立起一种切换关系。就民主监督主体来讲，人民是无可怀疑的监督主体。但人民对民主的监督，不是主观随意的行为就可以奏效的。因此，还必须建构一套有助于人民有效监督的机制、体制、制度与措施，这样才能真正将人民监督落实到“全过程人民民主”的各个组成部分上去，既使“全过程人民民主”的总体运行过程保其理想性质，也使构成民主监督的总体机制得以保全，进而让民主之构成环节的监督落到实处。如此，有必要跳出“全过程人民民主”一个环节的民主监督，来审视与“全过程人民民主”相伴始终的无缝隙监督机制。在“全过程人民民主”的五大环节(民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督)中，民主监督是整个民主机制构成中的一个环节，因此可以说这是一种环节性监督的定位。这个环节性监督的存在是重要的，因为它对“全过程人民民主”的完整构成具有不可缺少的环节意义。不过，如果仅仅将民主监督限定在民主的一个环节上，是不足以真正保证“全过程人民民主”的。原因很简单，只有跳出环节性监督思路，才能把民主监督提升到与“全过程人民民主”相一致的高度，才能真正落实人民权利，才能进行真正有效的监督，才可能保证在民主的环节性、领域性、权利性、效用性上全面落实监督权利，让监督的各组成部分实现总体统合和无缝连接。这不仅是一个关乎无缝隙民主监督基本特性的问题，也是一个关乎“全过程人民民主”是不是人民民主的本质保真问题。

作为无缝隙监督的总体设计，宗旨在于让“全过程人民民主”构成的五大环节不致出现疏离。从过程来看，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节，既需要各自按照其功能定位而运行，不至于造成对接缝隙；相应地，也需要在五个构成环节上展开关联监督，实现对权力的无缝隙监督。假如做不到对权力的无缝隙监督，民主监督的效用性，就无法与“全过程人民民主”的效用性吻合起来。从监督地位上看，作为“全过程人民民主”的环节性监督，在位势上要低于作为伴随全过程民主始终的无缝隙监督体系。

这一民主监督体系，至少有三个基本特点。

首先，与“全过程人民民主”等位等价的无缝隙监督，是保证这一民主类型在理想性定位上的人民性特质的必须。因此，所谓无缝隙监督，意味着必须体现这一监督体系的社会普遍性、个人普遍性。换言之，在监督主体上，依宪而立的公民个体、公民组织与其他社会组织，都是无可争议的监督主体，都是无可置疑的监督行为者。国家权力尊重这些监督主体及其行动，激发他们对“全过程人民民主”监督的主动性、投入性和认真感。如此才会使监督主体真正挺立起来，既使监督有效地展开，也使监督真正实现无缝隙运行，并真正启动监督“全过程人民民主”的有效机制，以保这一民主形态的现实性品格。

其次，必须强调，在任何情况下，无缝隙监督充分地呈现为一个一无遗漏的监督机制。除了在主体上充分发动社会公众，激活社会机制外，是无法设想这一监督机制是如何落实的。换言之，这样的监督机制，一定是白皮书中所提到的“枫桥经验”。但无缝隙监督中的枫桥做法，是扩大的做法：既不限于基层，也不限于治安事件；而应是扩展到所有权力层次、所有公共事务的枫桥进路。这使得“全过程人民民主”的各个构成环节都不缺少监督者，从内部的“吹哨人”到外部的公众监督，各类监督主体，一应俱全、从不缺席。监督的落实，就此可期。在此，民主监督过程的重要性和结果的重要性，具有内在的一致性。因为，人民对全过程民主的监督，犹如他们对全过程民主的实施一样，是他们主体权力/权利的鲜明体现。就此而言，“全过程人民民主”即是人民行使民主权力，也是人民行使监督权利的民主类型。如果让民主监督流于过程，而遗忘民主监督必然强调的效用性，那就与“全过程人民民主”的规定性相疏离了。进言之，民主监督既不单纯是动机性监督，也不单纯是后果监督，而只能是结构性监督。就监督的结果而言，首先需要诉诸结果状态来说明，而不能用动机状态来解释。

再次，与“全过程人民民主”相匹配的无缝隙监督，常常可能面对两种风险，一种风险就是流于文献性监督，另一种风险是流于德性化监督。前一种风险说的是，事关监督的文献制定得非常充分，各级党政机构发布文件甚多，对各级机构及其从业人员都有相应的民主监督职责规定，也似乎开掘了相应的民主监督渠道，各种纸面上做出的监督规定让人信心十足。但在实际实行与效用评估的时候，监督结果却与文献规定之间明显疏离。这是一种没能将民主监督落实为可行的制度举措所必然导致的结果，它一定会导致民主监督的失效。后一种风险说的是，民主监督的所有措施都依赖于监督者与被监督者的道德自觉，一切惩罚性规定不过是威慑性的，或者只是针对极少数公权私用的典型案例的。这是一种近乎唱高调的监督理念。这等于在道德诉求与实际监督之间，筑起了一道高墙。为了真正落实无缝隙监督体制，有必要将“全过程人民民主”中的民主监督环节，与“全过程人民民主”总体上的无缝隙权力监督，进行适当区分，这样才能保证“全过程人民民主”从纸上走向实际，相应保证无缝隙监督既有文献支持，也有刚性制度的支持，而不只是成为一个修辞学的突破。

第三，需要注重“全过程人民民主”中的权力无缝隙监督的自身结构建设。

首先，一定要区分两种类型的监督同时在场。两种类型，即正面监督、积极监督、诱导监督，与负面监督、反面监督、消极监督。“全过程人民民主”的民主监督，着重点不能单纯落到反腐倡廉是后一种监督上面。过去以廉政为导向的、拒腐防变的监督理念和制度布局，以及我们思考民主监督的地位、机制、功能和作用的惯性思路，需要在白皮书的指引下，进行结构化的调整和改变。如前所述，无缝隙监督的挺立，是为了保证“全过程人民民主”的民主特质。因此，如何将后一种监督类型调适为两种监督同时浮现的新机制，使监督成为发挥积极促进作用，而非单纯发挥防止或惩治功能的机制。

其次，监督监督者，始终是一个有效监督机制的难题。何以防止无缝隙监督体制中的行为主体自身的蜕变，也同样构成无缝隙监督机制收到预期成效的一个难题。为此，需要一个制度建制来保证无缝隙监督中监督者能够承受得住质疑和考验。换言之，这一监督机制需要防止“人民的腐败”。在“全过程人民民主”中，政协正是可以发挥这一功能的组织建制。政协是作为全过程民主之协商民主环节的组织机构，但这个机能也是可以扩展开来看的。一方面，宪制审议是协商民主的重头戏；另一方面，协商民主的实际进行又主要是针对政策举措的。两相扣合，就可以发挥校正权力真正为人民服务，又为人民有效监督权力运作提供保证。只有这样一个积极保证民主的正面效用，也就是让人民当家做主的民主及其监督形态，才能让权力发挥它维护和升华民主的积极功能。如此，无缝隙监督方能成为更加有效、更为高阶的监督模式，也才更为符合“全过程人民民主”的民主制度要求。如前提及，由于无缝隙监督乃是人民参与的监督模式，人民的普遍参与与有序参与就成为必须：有序参与，是强调人民参与的具体方式是有制度依托的；普遍参与，是强调人民参与的自然权利。无缝隙监督的参与者，一方面是监督者的复合主体，另一方面是监督者自身相互监督的混生主体。

再次，需要强调无缝隙监督在外部和内部监督上的合拍和效用导向。这一监督模式是“全方位、全链条、全过程”的，即伴随着“全过程人民民主”的实施而展开的监督行为。因此这种正面的、积极的、促进性的监督理念、监督体系和监督举措，以及相应的评估方式，必须兼顾民主与监督两个方面。为此，需要相应的理论刷新或理论推进。一方面，作为“全过程人民民主”构成环节的民主监督，需要在立法(人大)监督、民主(政协)监督、行政(政府)监督、监察(部门)监督、司法(机构)监督和政府的审计、财会、统计监督等方面有力展开监督行动。但其中最为关键的是群众监督。这是一种将权力监督与权利监督结合起来的监督模式。但如前述，在“全过程人民民主”的环节性监督机制之外，需要建构起无缝隙监督机制，让“全过程人民民主”环节性监督机制中的具体构成环节即群众监督，上升为全民监督。人所共知，人民群众，它在社会分层上，既有社会上层，也有社会中底层，其诉求大不一样；在表现形态上，既有集合性群众，也有分散性群众，行为模式迥然相异。因此，公民个体、法人组织，都需要有不同的介入监督的渠道。对“全过程人民民主”中出现的职务违法、职务犯罪行为，以及展现的积极有为、改善公共利益有力的行为，他们是最了然于心的。故而，另一方面，必须将“以人民为中心”的群众监督扩展、升华为“全过程人民民主”的无缝隙监督机制。这就必须高度开放社会空间。从而让国家和社会在互动中，极大地拓展民主监督在“全过程人民民主”运行中的效用。这就势必要求突破行之既久的内部监督模式，将内部监督与外部监督有力地结合起来，借此实现监督的强有力道德动力与强大社会动力的结合，让“全过程人民民主”的理想性坐实为现实性。

全过程监督：主体、客体与程序

佟德志1，张朝霞2

(1.天津师范大学政治与行政学院教授;2.天津师范大学政治与行政学院博士研究生)

一、引 言

2019年11月2日，习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道古北市民中心时指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。此后，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，这一概念进一步发展为全过程人民民主。[1]发展全过程人民民主不仅成为中国共产党未来民主政治发展的重要方向，也落实到法律体系的建设过程中。作为全过程人民民主的重要链条，民主监督与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理相衔接；同时，就民主监督本身来讲，它也存在着一个全过程的问题。从这个意义上讲，发展全过程监督，既是全过程人民民主的重要内容，同时也是民主监督自身逻辑发展的要求。

学术界对全过程监督的概念还没有系统的理论阐释与科学论证。就我们对中国学术期刊网(CNKI)的检索来看，虽然全过程监督在文章的标题当中曾经出现过，但这些文章大多是对具体工作的总结。比如，涉及到干部选拔任用的全过程监督[2-4]、对卫生工作的全过程监督[5]、对财政的全过程监督[6]、对招投标的全过程监督[7]等等。对这些具体问题全过程监督的研究为我们提供了丰富的个案经验，但针对全过程监督的理论总结，尤其是从发展全过程人民民主的角度来理解全过程监督的相关文章还没有出现。但是，全过程监督的理论总结和论证，对于研究民主监督有着重要的意义，对于发展全过程人民民主也是不可或缺的。本文试图从全过程监督的历史逻辑、实践逻辑与理论逻辑出发，提出全过程监督的概念，以便更好地落实民主监督，发展全过程人民民主。

值得说明的是，民主监督有广义和狭义之分。狭义的民主监督通常指人民政协的三大职能之一，即由人民政协及各民主党派进行的民主监督，在下文中用协商监督来替代。而广义的民主监督则从民主监督的目标出发，即保证权力运用得到有效制约，因而包括人大监督、协商监督、行政监督、监察监督、审计监督、财务监督、统计监督、群众监督以及舆论监督等一切监督形式。[8]本文所指的民主监督是广义上的民主监督。

二、全方位监督

全过程监督是全方位的监督。也就是说，在对权力进行监督的过程中，各种监督主体都可以从不同的方位行使监督的权力，从而形成全方位监督的复合体系，发挥合力效应。在中国的全过程监督当中，全方位监督既包括了党内监督，也包括了国家监督、社会监督，这三种监督形式构成了全方位的监督网，提高了监督的有效性。

党内监督是全方位监督的重中之重，是民主监督的根本。对中国共产党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。[9]在原有的制度、组织框架下，通过新的法规制度、明晰的主体责任以及监督思想建设，形成多层次、全方位的党内监督体系，对于营造风清气正的党内氛围起到不可磨灭的作用，充分发挥党内监督在全过程监督体系中的主导作用。

党内监督主体形成了全方位的网络。依据2016年最新修订的《中国共产党党内监督条例》的相关条款规定，当前党内监督包括党委(党组)全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督，层层压实党内监督主体责任，织密纵向与横向监督网，特别是党的十八届三中全会提出，纪委双重领导体制开始走向具体化和制度化，另外，党中央积极探索派驻体制建设，充分发挥派驻优势，确保党内监督无死角、无盲区。

国家监督是全方位监督的重要形式。包括国家权力机关主导、国家监察委员会、国家司法机关、审计机关、统计机关、财政部门等实行的人大监督、国家监察、司法监督、审计监督、统计监督、财会监督，打造了包括权力监督、国家监察在内的综合监督，以及司法监督和其他各项专门监督在内的多维度的国家监督体系。

人民代表大会的监督是一种典型的民主监督。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，宪法第三条明确规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。我国人民代表大会的监督权主要包括两个方面:一是立法和决策监督，二是对它产生的国家机关的工作内容进行监督。人大监督及其所依托的人民代表大会制度是我国国家监督体系的起点和核心内容。

为了实现对全体公职人员全方位的监察，国家监察体制改革不断向纵深推进。根据改革试点经验，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，将作为行使监察权的专责机关——国家监察委员与纪委合署办公，之前分散在纪委、行政、司法等领域的监督职能被有效整合。[10]这一决定不仅使国家监察体系更有权威性，也为党内监督与国家监督协同合作提供了联通之路。

除人大监督和国家监察的综合性监督以外，当前我国的国家监督体系还包括司法监督、审计监督、统计监督、财会监督等专门性监督。其中司法监督发展历史最久，1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》颁布，其中第四条规定要“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”，这标志着司法监督正式确立。改革开放以来，我国法制建设加快，司法监督不断推进，更是在近年的司法实践中探索多种新形式，包括建立最高人民法院巡回法庭、跨行政区划的人民法院和人民检察院，此外还建立检察机关提起公益诉讼制度，强化检察机关的法律监督作用。[11]

社会监督是全方位监督的特色形式。新时代的中国面对基数庞大的党员群体和不断扩充的国家机关，仅仅依靠党内监督和国家监督难以应付，更需要社会监督力量作为补充。社会监督是指不具有国家权力的各种社会力量，依法对国家机关及其工作人员行使公权力进行的监督。[12]当前我国的社会监督体系主要包括民主监督、群众监督和舆论监督。[13]社会监督通过调动人民群众、人民政协及各民主党派和新闻媒体等监督力量，通过更灵活多变的形式和渠道，对党内监督、国家监督予以补充。社会监督就像一双“无处不在的眼睛”，对党和国家机关及其工作人员形成一种“软约束”，[14]在近些年起到了越来越显著的监督作用。

人民政协的协商监督是社会监督的重要内容。从1949年第一届政协会议开始，协商监督就一直是人民政协和民主党派人士参与国家管理的重要方式。毛泽东在人民代表大会制度建立以后，强调了中国共产党与民主党派长期共存、互相监督的作用，奠定了政协监督的总基调。人民政协的民主监督不仅没有减弱，反而不断得到加强。时至今日，人民政协仍然在发挥着政治协商、民主监督、参政议政的职能，成为全方位监督中非常有特色的一个环节。

三、全覆盖监督

全过程监督是全覆盖监督。党的十八大以后，党中央对监督工作的重视程度不断加深。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，强调要确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。《决定》对完善和健全监督体制等相关问题作为重要内容进行战略部署，指出必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。全覆盖的全过程监督体系建立并逐渐完善，实现了监督关系和监督领域的全覆盖，形成了针对所有党和国家机关及其工作人员，涵盖了国家权力运行方方面面的全覆盖监督格局。

首先，全过程监督实现了监督关系的全覆盖。我国当前的民主监督体系包括党内监督、国家监督和社会监督三类以及十个要素。但这十个要素之间并不是相互独立的，也不仅仅是单向的监督与被监督的关系，监督主体与监督客体并不是固定不变的。同一个机构在不同的监督关系中会有不同的身份定位，某种监督关系中的主体又会成为另一种监督关系中的客体。在这种全覆盖的监督关系中，所有党和国家权力机关及其工作人员都受到了监督，权力能够全面、有效地被关在“制度的笼子”里。

中国共产党是执政党，统领全局，协调各方，这奠定了中国共产党的监督主体地位，中国共产党可以通过纪委、巡察等方式对国家机关及其工作人员进行监督，也能监督民主党派的运行。但同时，中国共产党也是接受监督的对象，这种监督不仅来自多层次、全方位的党内监督，也来自于外部监督。在党内监督中，各个层级的党组织都是监督主体，都有监督权力，但又都是监督客体，都有接受监督的义务，上级党组织监督下级党组织，同级党组织之间可以相互监督，党员之间也可以相互监督，纪委对党的纪律进行监督，但又受到外部的监督。外部监督中，人民群众、其他党派、国家监察机关等都可以通过各自特有的监督形式，对中国共产党实行监督，其他监督主体也能够使用舆论监督等方式对其进行监督。

人民代表大会是国家最高权力机关，“各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督”[15]。从这个意义上，它是监督的主体，监督各级国家机关。但同时，各级人大“由民主选举产生、对人民负责、受人民监督”，它又是人民监督的对象。考虑到国家监察机关也由人民代表大会产生，受其监督，国家监察机关自然要受到人民代表大会的监督，然而，根据《中华人民共和国监察法》第三章规定，国家监察机关对中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关等都有监察权，其范围几乎涉及到包括人民代表大会在内的所有国家机关及其工作人员。人民代表大会和国家监察机关就构成了相互监督的关系。

其次，全过程监督实现了监督领域的全覆盖。中国的全过程监督不仅包括了政治领域，更包括经济领域。保障党和国家机关及其工作人员的权力运行受到约束是全过程监督体系必须实现的基本目标，自然形成了覆盖政治和经济等全部领域的全覆盖的监督体系。

全过程监督覆盖了政治领域。党的十九大以后提出和强调政治监督这个重要概念。政治监督是以政治领导、政治根基、政治生态、政治本色、政治生活、政治行动、政治信仰、政治能力为主要监督内容。[16]政治监督的主体由两部分构成：一部分为法院、检察院、审计部门、政府督察机构以及党委、政府或部门专门履行政治监督主体责任的组织和人员；另一部分为专门行使政治监督的机构，如纪检监察、巡视监察等。[17]这些监督主体根据政治监督的主要内容，对党和国家机关的工作人员的政治活动进行政治监督，以尽可能地防范政治隐患、消除政治风险、避免政治事件发生或恶化。

全过程监督覆盖了经济领域。为保证民主监督的全面性和根本性，党中央高度重视经济监督，不断完善经济领域监督的内容和法规。经济监督也由审计监督、统计监督两驾马车发展为审计、统计和财会三驾马车。不仅监督的形式更为丰富，监督的重要性也在不断加强。审计监督是由审计部门依法审核检查所有管理使用公共资金、国家资产与国有资源的党政机关、国家行政机关及企事业单位的财政财务收支活动、经济效益等，维护国家财政经济秩序，促进国家廉政建设。[18]统计监督则由统计部门对其他各级行政机关的各项统计数据进行监督，为国务院以及各级政府关于经济社会发展的重大决策部署当好参谋助手，同时一定程度上遏制数字腐败现象。财会监督作为经济领域的基础性监督手段，不仅能为统计监督奠定数据基础，还能与审计监督实现衔接与互补。[12]这三种经济监督形式相辅相成，包括了所有党和国家机关及其工作人员的经济权力运行过程，实现了经济领域的全覆盖。

四、全链条监督

全过程监督是全链条监督。也就是说，在对权力进行监督的过程中，各种环节都会以不同的方式、遵循特定的程序行使监督的权力，从而形成全链条监督程序，形成监督的合力效应。中国的全过程监督，在不同的过程当中，创造了不同的监督形式。比如，在党内监督的环节，形成了行之有效的纪律监督和思想教育形式。再比如，协商式监督是在中国的政治协商环节，与协商民主一起构建的监督环节。在群众监督的过程中，中国的权力监督更是创造出了形式多样、行之有效的监督链条，形成了全链条监督。

纪律监督是党内监督的重要链条，起到了一般的法律监督起不到的作用。中国特色社会主义建设进入新时代以来，党内监督的纪律性法规不断健全。党中央依据党章的规定，制定并严令执行中央八项规定，随后又陆续推出包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等在内的一系列党内法规制度，更为具体地明确党内监督的内容，严明党的纪律和规矩，使党章与党规更具权威性和可操作性。

党内监督的教育环节，丰富了民主监督的链条，使得民主监督的链条前移。通过思想政治建设的方式，对监督对象进行各种教育，是中国民主监督全链条的一个体现。党的十八大以来，全国上下先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”、“学四史”主题教育，这些党内专题教育活动，从思想上引导广大党员干部破除党内存在的形式主义、官僚主义等不良风气和思想问题，增强党员对监督工作的认同感和接受度，促使普通党员和党员干部主动完成自我监督，积极接受人民监督，形成良好的党内政治生态。[19]

制度监督是全链条监督的基础和保障。党的十八大以来，习近平总书记在充分把握民主监督的历史经验，深刻总结民主监督实践的基础上，结合新的历史时期面临的新任务，认识到强化制度建设对于强化民主监督的重要价值。习近平总书记在党的十八届中央纪委二次全会上突出强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”[20]实际上，从改革开放之初强调民主的制度化法律化，到新时代强调协商民主的制度化发展，包括十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，都是在加强制度建设，也为制度化的民主监督提供了基础和依据。

协商式监督，是全过程民主监督的创新形式，体现了民主监督的全链条。《中国共产党党内监督条例》首次将人民政协民主监督纳入党内法规，彰显了人民政协及各民主党派的民主监督作用。中共中央办公厅于2017年印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(以下简称《意见》)，将人民政协民主监督定义为“协商式监督”。《意见》指出“协商式监督”包括会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督等五种监督形式。实际上，这些监督形式在人民政协和民主党派进行民主监督的过程当中，被经常性地使用，并收到了良好的监督效果。

以信访的方式来体现群众监督的环节，也有着非常鲜明的特色。新中国成立后，面临严峻的国内外形势，为了巩固执政党地位和新生政权，毛泽东十分重视人民群众的监督作用，曾颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，以鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。[21]随后，为了更好地发挥人民群众的监督作用，1954年宪法规定“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督”。自此“接受群众的监督”被写入国家的最高大法。时至今日，虽然信访制度有着各种各样的争议，但作为群众监督的一种形式，仍然发挥着重要的作用，是全过程监督的一个链条。

网络监督，成为全过程监督在新媒体时代的新形式，是全链条监督的重要一环。随着信息通讯技术的不断发展，我国各种网络新媒体也得到了飞速的发展，成为民主监督的重要内容。中国的网民在网络上对各种事务发表自己的看法，提出各种意见，甚至对权力的腐败行为进行举报、监督，越来越成为全过程监督的重要一环。适应这种形势，各级党委和政府设立网信部门，收集民意，体察民情，并通过各种渠道反映情况，对权力进行监督。

五、全过程监督的复合结构与合力效应

我们看到，在全过程人民民主的基础上，中国的民主监督形成了全过程监督的基本样态。中国的全过程监督是建立在人民民主基础上的全方位、全覆盖、全链条的民主监督。就主体来看，中国的全过程监督是以党内监督为主导、国家监督为核心、社会监督为补充的全方位监督；就客体来看，中国的全过程监督关系、监督领域等方面基本上覆盖了所有的权力主体和权力运行的领域，是全覆盖监督。就过程来看，民主监督不仅与民主选举等其他民主形式一起构成全过程人民民主的重要链条，还在自身形成了纪律监督、监督教育、协商监督、信访监督、网络监督等丰富的监督链条，形成了全链条的监督。

各种监督手段都有其合理性和优势，但在面对复杂的权力体系时，每一种手段都会存在其固有的局限性。如果各种监督手段之间相互独立，各自为战，就很难对复合的权力体系实现全过程监督，很难形成良好的监督效果。只有将各种监督方式综合起来，全面发挥全过程监督的优势，才能把权力关进制度的笼子。这种顶层设计使得我国的监督体系虽然包括了各种监督要素，但这些监督要素并非各自独立，而是相互融合，联结贯通的，各监督主体和监督手段之间存在着千丝万缕的联系，形成了全过程监督的优势。

新时代加强全过程监督，必须坚持和完善党的领导。监督的主体越多元，监督的内容越全面，监督的任务也就越重，监督就越需要系统性、协调性。全过程监督突破了传统权力监督的单过程，是人类民主监督的一种新形态，这种全方位、全覆盖、全链条的监督就更需要有一个强有力的政党来领导，起到统揽全局、协调各方的作用。所以，加强全过程监督，就必须坚持和完善党的领导，全面从严治党，加强党对监督工作的领导。

新时代加强全过程监督，必须坚持以人民为中心。中国全过程监督体系的形成，就是以人民为中心，基于全过程人民民主形成的，这是中国全过程监督的特点，也是中国民主监督体系的优势，只有提高监督系统之间的协同性，形成了内外联动监督体系，才能更好地利用中国特色社会主义的制度优势，发挥民主监督的效能。从这一经验出发，新时代加强全过程监督，也需要以人民为中心，以全过程人民民主来统领全过程监督。

新时代加强全过程监督，必须发挥监督的合力效应。从监督主体来看，必须努力推动各监督主体要素的有效整合，从而发挥合力。比如，纪委监委合署办公，使得国家监督和党内监督能够整合现有的职能，现有的人力资源，有效衔接，互相配合，形成全过程监督的合力。未来，全过程监督能否更好地发挥作用，不仅在于全过程监督复合体系的形成，还在于这一体系的各个要素之间能够通力配合，有效衔接，发挥合力效应。

[本文系国家社会科学基金重点项目(21AZZ003) 研究成果]

全过程民主与权力监督：实践比较与理论发展

任建明

(北京航空航天大学廉洁研究与教育中心教授)

近两年来，中国特色社会主义民主实践被总结命名为“全过程民主”或“全过程人民民主”。[1]对比西方民主实践，中国全过程人民民主实践具有哪些特色和优势？西方民主理论的逻辑缺陷与解释困境是什么？基于中国的全过程人民民主实践以及相关理论所发展出来的新民主理论应当是什么样子的？是否具有理论的合理性与普遍的解释力？在全过程人民民主视域下，权力监督和民主监督会有什么变化？未来应如何加强？这些问题是本文将要关注并试图探讨和回答的。

一、民主与民主监督实践比较

从普遍的西方民主实践来看，其内容主要就是选举民主。西方民主实践重视制度发展，局限于其民主实践内容，主要制度就是民主选举制度。在西方民主实践中，普遍认为好的民主选举制度是：一人一票的、匿名的、直接的、竞争性的选举制度。也就是说，凡符合这些标准的选举制度，就是好的民主选举制度或民主实践，反之，不是一人一票的、非匿名的、间接的、缺乏竞争性的选举，就是不好的民主选举制度，甚至是不民主的。基于选举民主的西方民主监督，有两个特点：一是监督主要是在选举阶段发挥作用，具有时段上的局限性;二是从作用机制来看，属于纵向问责机制，即选民用选票淘汰掉不好的候选人。

美国总统选举一向被认为是西方民主及民主选举制度的样板。尽管美国实行的是“选举人制度”“赢者通吃”“两党制”等一套特殊选举规则，但依然可以认为,自20世纪60年代之后，美国的总统选举实现了“一人一票制”；投票站设置的秘密写票间是为了保证选民不受干扰，能够基于个人意愿填写选票，做到匿名、自主参与选举；虽然有“选举人制度”这一“中间”环节，但依然可以认为美国总统是由选民直接选举产生的；总统候选人至少有两位，意味着选举具有竞争性。

基于这套民主的定义与实践，似乎是十分完美的。然而，随着时间的延长，西方民主及民主监督实践存在的问题也逐渐暴露了出来。美国著名经济学家斯蒂格利茨2011年5月在《名利场》杂志上发表过一篇文章，标题与林肯所讲的全体人民的民有、民治、民享针锋相对，认为美国只是1%富人的民主。[2]2011年9月17日，美国纽约爆发“占领华尔街”民主抗议活动，很快蔓延到美国很多大城市，以及英国、德国、日本、意大利等许多西方国家。这场民主抗议运动被统称为“占领运动”。在“占领运动”期间，西方社会惊呼，民主失灵了。抗议民众普遍认同斯蒂格利茨的观点，认为自己属于99%(We are the 99%)，没有民主权利，呼吁“还权于民”(power to people)。1%人的民主其实就是西方民主实践效果的一个真实写照。

与西方民主和民主监督实践迥然不同，中国特色民主实践具有多样性和丰富性。这种丰富性至少体现在两个方面：一是包括不同领域的民主，例如党内民主、人民民主(人大代议制民主、基层群众自治民主)、协商民主等；二是民主制度涵盖五大方面，即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度。[3]其中，民主监督被作为一类专门的、独立的制度。中国民主实践的一个标杆或样板案例是村民自治与村级民主试验，包括“四民主”“两公开”。村级民主选举制度与西式最优选举制度安排一致。村级民主监督有一套制度保障，有专门监督机构即村务监督委员会，有具体的监督制度，近几年来一些地方还引入了技术监督手段，显著提升了监督效率和效果。从实际效果来看，中国民主和民主监督实践要远好于西方。当然，这并不是说，中国民主实践已经是最好的了。总体来看，中国民主和民主监督实践仍需不断丰富，民主选举制度和民主监督制度仍待发展，民主程度和民主监督效果仍待提升。

关于中国特色民主实践，仍有必要商榷的是名称或术语问题。最新名称或术语强调“过程”，特点是“全”。相关学科已经提出的主要过程模型主要是三个：一是决策过程模型，包括决策、执行、评估、反馈(改进、建议、问责)等环节或要素；二是质量管理过程模型，即戴明环(PDCA循环)，包括计划、执行、检查、处理等四要素；三是选举导向的过程模型，包括选举、施政、下次或下届选举。无论是单一过程模型还是多个过程模型，都无法涵盖全部的中国特色民主实践内容。有鉴于此，名称还需斟酌，可考虑去掉“过程”限定，称中国特色民主实践为“全面民主”或“全民主”。

二、民主理论发展与权力监督实践展望

理论的重要功能是解释、预测和指导实践。因此，从理论视角思考分析中国和西方的民主实践是十分必要和重要的。首先，在西方民主实践的背后早已有成熟的理论，甚至可以说是先有理论后有实践。现代主流的西方民主理论将民主定义为选举民主，制度则主要是民主选举制度，最优民主选举制度则是前面提及的四个标准。将西方民主理论转换为一个理论模型，如公式(1)所示。在该理论或模型中，民主选举制度是自变量，民主程度是因变量。民主程度就是民主实践的最终结果、效果或绩效。

民主选举制度=民主程度

(1)

西方民主理论至少有两大逻辑错误。其一，简单、直接地把“因”当作“果”。原因会对结果产生因果性影响，是结果的重要决定因素，但原因本身并不是结果。从原因到结果，往往要经历复杂的过程，除了特殊的机制，还有时间等因素。然而，西方民主理论就是这样简单划等号。考察很多的西方民主理论研究，在测量民主程度时，往往就直接用民主选举制度来替代民主程度，而不是去直接测量实际的民主程度。其二，“一因”等于“全果”。民主选举制度即使再重要，也只是民主程度的一个原因，而不是全部。将这一个原因等价于全部结果，显然犯了明显的逻辑错误。甚至“一因”都残缺不全。以美国为例，其所标榜的“民主选举制度”主要只是制度设计部分，在民主选举制度执行中由于一些重大干扰因素比如利益集团、金钱政治等的介入，使得选举制度执行的结果严重偏离了制度设计的初衷。

既然理论和模型是错误的，对实践的解释或预测就不可能正确。不仅不正确，还出现颠倒黑白的结果。基于该理论和模型，美国民主实践效果(即民主程度)自然就是很高的，属于民主典范或灯塔。同样基于该理论和模型，世界上的很多非西方国家，包括新加坡，民主程度就都很差。美西方也一直认为新加坡的选举不是直接的，一些限制性措施还制约了选举的竞争性程度，甚至认为新加坡就是李家威权体制，总之不属于民主国家。事实上，新加坡民主程度要远好于很多美西方国家。基于实践标准，一个不能对民主实践作出正确解释和预测的理论，显然是不正确的，不能成其为理论。有鉴于此，就有必要跳出西方民主理论窠臼，重新构建一个新的民主理论和模型。

我们基于中国特色的民主实践及相关理论，尝试建构一个新的民主理论和模型。该理论与西方民主理论有本质的不同，因此，可被称为新民主理论。新民主理论的解释框架如图1所示。

图1 新民主理论的解释框架

在新民主理论框架中，民主程度依然是因变量。但是，民主程度的影响因素或自变量不再局限于民主选举制度，而是包括民主价值、民主制度以及环境变量；民主制度又需要拆分为民主制度设计和民主制度执行，其中，民主制度执行是中介变量；环境变量主要考虑廉洁程度一个因素，是调节变量。上述因素共同决定民主程度。

先逐个定义与解释新民主理论框架中的各个变量。(1)民主程度是指一个国家或地区实施民主的最终结果或效果，即最广大的人民群众在多大程度上行使了民主权利、参与了民主治理并实际享有了民主。民主程度究竟如何，最终应当由广大人民群众根据他们实际参与民主政治生活的切身感受或体会来评判，例如，是否真正拥有民主选举、决策、管理、监督等权利，在多大程度上行使了这些权利，行使的最终效果是怎样的。也就是说，民主程度需要单独、专门测量，而不能由某个或某些自变量所替代。(2)民主价值是指一个国家或地区的执政集团或政治集团成员实际具有的民主价值情况。民主价值究竟如何，不应由执政者自己来评价，而应由人民大众基于实际观察或切实感受来评判。(3)民主制度是指一个国家或地区为实现民主所制定实施的一套相关制度，具体又包括制度设计和制度执行。民主制度设计是指一个国家或地区都有哪些具体的民主制度，每项制度的核心安排或规则是哪些，制度设计的科学性或合理性程度如何。民主制度执行是指一个国家或地区民主制度的执行情况，按照民主制度设计进行实施的具体程度，以及在民主制度执行过程中效力如何。基于中国的全过程人民民主实践，民主制度包括一系列制度，而不限于民主选举制度，主要有五大制度：民主选举制度、民主协商制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度。(4)环境变量其实包括一组变量，如民主实践所处的具体时代背景与发展任务、法治建设状况、廉政建设状况等。考虑到廉政建设状况(廉洁程度或腐败程度)对民主价值和民主制度具有直接的、重要的影响，进而影响到民主程度，因此，在环境变量中，可主要考虑腐败或廉洁程度因素。

新民主理论解释框架具有逻辑上的合理性。第一，民主程度不应由民主制度一个要素决定，民主价值应当是一个独立于民主制度的重要要素。西方政客口头上强调民主价值，甚至将“民主价值观”或“共同价值观”作为口头禅，但他们其实严重缺乏民主价值。美国政客尤其典型，他们事实上是为少数人服务，骨子里持有的是利益集团价值。在马克思主义民主思想和中国共产党人的心目中，高度重视民主价值，坚持以人民为中心或人民至上。正反两方面事实均说明，民主价值因素具有重要性，不能被忽视。民主价值和民主制度之间应当存在互动关系。第二，民主制度要素应当拆分为民主制度设计和民主制度执行两个变量。一般而言，制度设计要比制度执行更重要。在机制设计理论看来，不仅在制度设计环节就应充分考虑制度执行问题，甚至还应当设计出具备“激励相容”和“信息效率”特征的制度(机制)，从而使得制度执行变得简便易行，甚至具有“自动执行”功能。但是，从大量的制度实践来看，制度执行还不能被制度设计所包办。不仅如此，在该理论框架中，民主制度执行还应当作为一个中介变量，无论是民主价值还是民主制度设计，都应当通过民主制度执行对民主程度产生影响。第三，民主价值和民主制度一定存在于特定的环境之中，因此，在新民主理论解释框架中，还应当考虑环境变量。作为调节变量，环境变量会同时对民主价值、民主制度设计和民主制度执行产生一定的影响作用。需要特别解释的是环境变量对民主制度设计的影响。美国就很典型，其严重的政治腐败在历史上就实质性地影响了民主选举制度设计，从而有利于利益集团等因素对民主选举的干预。

为了定量地诠释新民主理论，可将上述新民主理论解释框架转化为新民主理论模型，如公式(2)所示。

民主价值*(民主选举制度+民主协商制度+民主决策制度+民主管理制度+民主监督制度)*民主制度执行*廉洁程度=民主程度

(2)

民主价值、民主制度都十分重要，不妨假定二者的权重是相同的，取值范围都设定为0～10分。考虑到民主制度设计比民主制度执行重要，不妨将二者的取值范围分别设定为0～5分和0～2分。民主制度包括五大制度，五大制度在功能方面或许存在一定的重叠，另外各制度的权重或影响力大小也会有差异。不妨假定五大制度之间是独立的，权重也是一致的，故其取值范围都可选0～1分。清廉因素当然也有程度区别，取值范围可设定为0～1分。这样，民主程度的数值范围就是0～100分。模型中的所有变量数值越大，表明建设或发展的程度就越好。

除了前述逻辑解释，这里列举两个个案对新民主理论及模型的解释力予以说明。首先看美国个案。西方国家普遍缺乏民主价值，美国尤甚，其数值很小，不妨取1.0；西方民主制度主要是民主选举制度，考虑到国际社会普遍认为西方的民主选举制度比较好，尤其以美国的民主选举制度为标杆，不妨取美国民主制度设计数值为0.9；假定美国民主选举制度执行的情况还是算好的，其数值为1.8；美国政治腐败严重，参考透明国际的国家清廉指数数值，美国的清廉程度数值取为0.7。这样，美国民主程度的最终得分约为1.1分。在满分100分中得分是1.1分，与斯蒂格利茨所讲的“1%民主”相符。①其次看新加坡个案。假定新加坡的各变量取值分别是：9.5、4.5②、2.0、0.95，则新加坡民主程度得分是78.7分，是美国的70倍，比美国好很多。这说明，新民主理论和模型能同时较好地解释美国和新加坡的民主实践状况，至少与结果和事实相符，而不像西方民主理论，得出完全有悖于实践和事实的解释结果。需要指出的是，上述逻辑解释与案例证明都不是科学严谨的证明。严格地说，上述新民主理论解释框架还只是一个理论假说，还需要经过严格的实证检验，只有通过了实证检验，才能成为科学的理论。

最后，简要地说明与展望一下权力监督实践。权力监督是一项复杂任务，需要多项监督制度，民主监督只是若干权力监督制度中的一项，而不是全部。在全过程人民民主视域下，尽管民主监督可以发挥更大的、更多的监督作用，但终究不能包打天下。笔者曾在相关研究中讨论了有效监督权力的制度安排，提出过一个“二三四”监督制度框架。[4]“二”是指两种监督制度类型，即纵向监督、横向监督。“三”是指三大监督制度，即民主监督、组织监督、权力制约。民主监督和组织监督都属于纵向监督制度，权力制约则属于横向监督制度。“四”是指有效监督制度需要具备的四个条件，即信息、能力、资源、责任(或问责)。从我国最新的权力监督实践来看，组织监督是长项，要能破解两大权力监督难题，即“一把手”监督和同级监督，权力制约和民主监督都还有待强化。群众日常监督的主要功能是为专责监督机构提供信息以克服监督信息的不对称，其作用发挥还有较大提升空间，需要进一步强化专责监督、完善信访举报制度。

【注释】

① 斯蒂格利茨所说的1%民主是基于人数比例，本模型则是基于分值占比。

② 新加坡的民主制度设计还是不错的，该分数是其制度设计的总体得分。

社会反腐三要素：信任、共识、参与

公 婷

(复旦大学全球公共政策研究院、国际关系与公共事务学院讲座教授，香港城市大学公共政策学系客座教授)

一、引 言

腐败，作为一个社会顽疾，威胁着各个国家和地区的社会稳定和经济增长。许多政府都为控制腐败做出了努力。一般而言，政府会依靠强大的反腐败机构，通过查处、监督、问责等方式自上而下地治理腐败。而实践证明，仅仅依靠高压政策，强力控制和严格查办，未必能完全奏效。廉政治理作为一项社会工程，必须高度重视自上而下与自下而上的策略之结合。民众的参与具有深远的意义，不仅有利于控制腐败，也有助于构建预防腐败所必需的社会生态。更重要的是，社会高度参与下的廉政治理展示人民的意志、保障民主的权利，同时又是民主监督的具体体现。

本文将体现民意并且由民众直接参与的腐败治理视为一项社会工程，亦可称为“社会反腐”。其包括三个要素：一是“信任”，即民众对政府反腐败工作的充分了解和信任；二是“共识”，指的是社会对反腐败的必要性达成共识，实现零容忍；三是“参与”，也即民众积极参与廉政治理，付诸行动。这三个要素相辅相成，缺一不可。“信任”和“共识”是“参与”的基础，而“参与”则是达到“信任”和“共识”的手段和路径。

将腐败治理作为一项社会工程，是因为它反映的是“以民为本”的理念，它必须了解民情、反映民意、凝聚民心。“社会反腐”远比“运动反腐”和“权力反腐” 复杂和困难得多，但它意义非凡，是保障民众权益，普及社会廉洁观，权为民所赋，权为民所用的充分体现。如果社会对反腐败缺乏共识，民众对廉政机构不予信任，不支持也不参与，那么，腐败治理就成了一句空话。

要成功打造反腐败的社会工程是极具挑战性的，因为它必须在“信任”“共识”和“参与”三方面都获得成效。这也是为什么世界上反腐败成功的地区少之又少的原因之一。而我国的香港地区却是这方面的典范。香港自廉政公署成立以来，四十多年如一日，将反腐倡廉作为一项巨大社会事业，倾听市民的心声，凝聚民众的力量，鼓励社会的参与。 它的实践说明了社会反腐的必要性和可行性。

二、信 任

信任，对于建立一个和谐和清廉社会十分重要。信任包括人与人之间的互信，有助于在社会成员之间建立诚实、透明和平等的交往关系。同时，它也包括民众对政府的信任，这种政治信任为政府行为的合法性提供支持，促进善治。一旦实现了善治，提供符合公共利益的政策，又会为社会带来稳定和公平，进一步提升民众对政府的信任。相反，政治信任的缺失会造成民众对政府机构的信任水平下降，最终带来更严重的腐败问题。

香港的实践表明，民众的信任对于治理腐败至关重要。在20世纪中期的1950年代和1960年代，也即廉政公署成立之前，香港社会的贪污腐败问题十分严重，渗透到社会各个角落，甚至成为一种常见的生活方式。例如，有些警员向出租车和小巴司机及商贩等索贿；市民在和政府部门打交道时，常常要先行贿才能获得服务；有些消防员先收受贿赂，才打开灭火器灭火；没有通过考核的驾驶员可以私下购买驾驶执照；在私营部门，提供非法佣金更是司空见惯。面对严重的腐败问题，特别是在强大的社会压力下， 当时的港英政府于1974年2月宣布成立廉政公署。

虽然廉政公署拥有强大的法律地位和实际的权力以及可观的预算，但当时整个社会氛围对它的工作开展并不十分有利。市民厌恶腐败，并期待社会作出改变，但他们对廉政公署是否能够成功持怀疑态度。当廉政公署首次提出要在各地区设立办事处方便市民时，有些人认为这是将社区污名化，会让人们感觉社区内腐败问题十分严重。因此，第一个社区办事处是以其所在的大厦而不是地区命名的。[1]79-1081977年对贪腐警员进行部分特赦①之后，不少人对廉政公署的信心进一步下降，也使廉政公署未来的工作蒙上了阴影②。

然而，廉政公署肃贪的决心和承诺是不容动摇的。为了重新赢回民众的信任，它开展了大量“劳动密集型”的工作。重点是通过海报、传单、电视连续剧和广播节目等途径广泛宣传廉洁的重要性，并且与社会团体保持互动，廉政公署工作人员甚至深入社区，上门与居民倾谈，解释廉政公署的工作，以争取市民的了解和信任。他们特别关注一些易受腐败影响或者信息相对较少的群体，如小商贩和渔民，与其促膝谈心。他们也在学校和社区举办各种反腐败宣讲和展览，强调反腐败符合市民的真正利益。总之，它向社会释放了明确的信息，廉政公署是值得信任的，它定能将香港打造成一个“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的清廉社会。曾参与创建廉政公署并担任首任社区关系处处长的余黎青萍女士接受笔者采访时说，廉政公署向市民展示了明确的态度：“你若斗胆腐败，我们会起诉你；你若试图腐败， 我们会阻止你；你若不想腐败，那才是真正达到了个人道德高位。”③

廉政公署是这么说，也是这么做的。 它之所以能够取得民众的信任，更重要的是它在反腐败工作中取得了令人满意的成效。廉政公署在年度问卷调查中设计了两个重要问题：一是“廉政公署值得您的支持吗？”二是“您认为廉政公署的反腐败工作是有效的吗？”历年的调查结果都显示，高达90%以上的的受访者对于第一个问题给予了肯定的回答，同时有80%以上的受访者认为廉政公署的工作非常有效或比较有效。当问卷调查进一步追问受访者为什么支持廉政公署时，他们给出的主要原因是，廉政公署一直以来能够有效预防腐败，廉政公署能够维持社会廉洁，廉政公署使公平正义得到了保障，廉政公署有很高的破案率，廉政公署对于腐败形成了很强的威慑力， 等等。市民的回答说明廉政公署受到了社会的高度信任。

在香港，市民已将廉政公署视为维持这个城市生活方式和经济运行的重要保障。廉政公署的声誉得益于它通过宣传不断唤起人们对过去腐败盛行时的痛苦回忆，它坚持不懈地对腐败进行调查和检控，以及它广泛联合社会各类群体共创清廉与诚信。

三、共 识

大力肃贪和广泛的宣传活动树立了廉政公署的信誉。然而，它是否能在廉政治理过程中凝聚社会的共识呢？这是廉政公署成立之后面临的另一挑战。

廉政公署成立后最初几年的社会调查表明，市民对腐败的看法不一，甚至有不少误解。许多人并没有意识到腐败问题的严重性，对腐败持容忍态度。例如，廉政公署在1977年做的一项问卷调查显示，仅6%的受访者认为腐败是一个严重的社会问题，到了1978年，此比例进一步降低，只有2%。大多数受访者认为腐败同诸如犯罪、住房、交通、老龄化等社会问题相比，算不上什么大问题。尤其令人担忧的是，一些受访者认为，给低薪公务员一点小费是可以接受的。④对于坚决反对政府雇员收取任何形式小费的廉政公署而言，这显然是一个需要注意的问题。

廉政公署的工作策略是“加强接触、提升意识、鼓励参与”，也被称为“社区关系三部曲”。[1]87-89首先，廉政公署希望通过与市民密切接触，了解他们对腐败的态度；其次，在准确把握社会对腐败认知的基础上，致力于提升社区的廉洁价值观；再次，也是最重要的，就是鼓励社区团体和市民积极参与廉政建设。通过多次大规模的社会调查，廉政公署也清楚地意识到在社区工作中需要特别关注哪些群体，例如，年龄较大的、教育程度较低的以及一些新移民。并且看到了社会上哪些存在偏差的观念需要纠正。廉政公署认为，需要在以下几方面加强宣传，构建共识：一是私营部门的腐败与公共部门的腐败同样严重；二是给公务员小费，哪怕是低薪公务员，都是违法的； 三是行贿者与受贿者同样犯罪；四是民众对《防止贿赂条例》和廉政公署工作的认同。

为了凝聚反腐倡廉的共识， 廉政公署积极向民众科普廉洁知识，广泛联系学校及各类社会团体，如宗教组织、志愿者协会等，与他们建立伙伴关系，邀请它们参与廉政建设，同时也加强与私营企业的接触。特别值得一提的是，针对私营部门的廉洁问题，廉政公署于1995年在社区关系处下面设立了香港商业道德发展中心。该中心的工作受到了社会各界的关注。它致力于向工商团体推广与商业道德操守相关的信息、课程、法律和典型案例，传递这样的观念：如果各项经济交易都遵守法律法规，各项投资和创业都处于公平公正的环境之中，那么每个人都会生活得更好。换言之，它努力使“廉洁的社会环境让每个人的生活更美好”这一观念成为社会的共识。

廉政公署的宣传形式多样，触及面广，既涵盖了各类媒体，也考虑到了不同群体的特点。比如，廉政公署在YouTube视频网站的卡通频道、幼儿园孩子的作业本和青少年的网络游戏中，设计了智多多(一只飞天兔子)的卡通形象，向青少年和儿童阐释“公平”这个概念，并通过漫画的形式来讨论一些真实案件中的热点问题。廉政公署的宣传计划包括在电视和电台上发布宣传短片以及每两到三年更换一次的海报。精心设计的海报凸显反腐的重点议题。廉政公署的各类宣传活动每年可接触到几十万人和上千家机构团体。仅在2017年，廉政公署就为69 000名中学和大学的学生开办了讲座，为26 000名公务员举行了660场研讨会，还为公共机构的9000名职员举办了200场研讨会； 与此同时，廉政公署还与超过70家银行和70个商会以及1600家之多的社区团体保持着联系。⑤

在廉政公署的不断努力下，香港社会对于廉政建设的重要性有高度的共识。民意调查显示，当问及一个廉洁的社会对香港总体发展是否重要时，99%的受访者给予了肯定的回答。[2]即便在当今腐败问题已经得到很好控制的情况下，市民们对此仍保持清醒的认识。

四、参 与

腐败治理作为一项社会工程并不是主观的、抽象的，而必须通过市民的具体行动体现。就社会反腐的三个要素而言，参与是信任和共识的反映，更是两者的升华。腐败治理的成败取决于民众的参与程度，这主要是基于三方面的原因：第一，许多腐败案件的暴露是源于民众的举报，如果反腐败机构不积极动员民众举报腐败，那么它的信息源就会枯竭；第二，民众的参与体现社会对腐败的容忍度，如果人们将腐败视为正常或无法改变的现实，腐败就会有更多的发展空间；第三，只有获得民众的支持，才能使反腐败政策得到广泛的民意基础和执行效率。

廉政公署尤其重视提升民众举报腐败的意愿，廉政公署以民众举报腐败的意愿作为主要指标，用来测量民众的信任与支持。在廉政公署成立初期，尽管腐败问题十分严重，但市民的举报意愿并不高。廉政公署于1977年所作的首份问卷调查显示，如果被索贿，只有47%的受访者会选择投诉；大多数人说他们没有时间，或者投诉程序太过繁琐。同时，相对于公共部门的腐败，受访者更不愿意投诉私营部门的腐败。甚至有受访者认为，如果没有受到伤害，就没必要举报腐败。⑥

廉政公署为改变这些观念作了种种努力，希望民众在以下方面形成正确的认知：腐败是一种社会弊病，其对于社会平等及经济发展都有重大影响；社会应对腐败零容忍，无论腐败出现在公共部门还是私营部门，无论腐败嫌犯收受贿赂的高低，无论当事人是行贿还是受贿，都是不能接受的；每一位市民都有责任和义务举报腐败，从而将腐败分子绳之以法。

廉政公署希望市民充分了解为什么要举报腐败及如何举报。它希望市民在看到腐败的社会危害后能够勇敢地站出来予以抵制。例如，廉政公署工作人员访问家庭主妇时会问她们是否忍心看到自己的子女在腐败横行的黑暗环境中长大，也让出租车司机意识到警察索贿会使他们的收入严重受损。廉政公署认为，如果腐败被视为一种孤立现象，认为其不会直接影响到个人利益，那么，反腐败的重要性就会被低估。只有强调廉洁与市民自身利益之间的关系，才能使民众对腐败从被动接受转为主动举报。

廉政公署同时也采取多项措施鼓励举报。它开通了举报腐败的热线电话，并予以广泛的宣传，它的社区办事处接受市民上门举报，承诺并践行对举报人及信息的严格保密和保护。根据廉政公署近年所作的调查，有76%的受访者表示在过去的一年中曾耳濡目染过廉政公署的宣传信息，当受访者被问到哪些宣传信息印象最为深刻时，排名最高的一是“不要行贿”，二是“举报腐败”。当问到是否愿意举报腐败时， 约有78%的受访者表示愿意。⑦这一比例较之廉政公署成立初期的不到50%有很大的提升。

经过多年的努力，廉政公署的“社区关系三部曲”取得了显著成效：市民对腐败的危害有了更清楚的认识，他们更多地了解了廉政公署的工作，也更加信任它、支持它，更愿意举报涉嫌腐败的案件，以实际行动参与廉政建设。

五、结 论

在香港，腐败曾经是一个普遍现象。在廉政公署和全社会的不懈努力下，香港成功打造了腐败治理的社会工程，有效地遏制了腐败，市民的廉洁观念得到极大的提升，“崇廉”“思廉”“守廉”成为广为接受的价值观。“社会反腐”策略在这个成功的故事中发挥了极其重要的作用。它使得廉洁意识深入人心，培育了社会对腐败的零容忍，为政府和反腐败机构的腐败治理提供了强有力的支持。在这方面，香港的经验是有借鉴和启发意义的。

香港的经验告诉我们， 腐败治理是一项长期和艰巨的社会工程。 廉政公署四十多年来的不懈努力，无疑是成功的，它深为香港广大市民所支持和信任。香港作为全球最清廉的地区之一，名扬中外。

[本文系香港政府研究资助局优配研究金项目(11603219)研究成果]

【注释】

① 1977年10月，发生了大批警员包围廉政公署的事件。缘由是当时警队贪腐问题严重，廉政公署大力追缉，引发警队不满。冲突发生后，时任总督的麦理浩爵士感到震惊，但别无选择，只能对贪腐警员进行部分特赦，将廉政公署的调查仅限于1977年1月1日以后发生的腐败罪行，但不包括已从警队解雇的人。

② 资料来源：《廉政公署1979年问卷调查报告》。

③ 对余黎青萍女士的采访。

④ 同上。

⑤ 资料来源：《廉政公署2019年度报告》。

⑥ 资料来源：《廉政公署1979年问卷调查报告》。

⑦ 资料来源：《廉政公署2018年问卷调查报告》。

公权力制约监督的决策维度考察：一种基于全过程人民民主的新视角

唐亚林

(复旦大学国际关系与公共事务学院教授)

一、引 言

当今世界，关于公权力制约监督的思考有两种模式：一种是消极模式，即依据“人性恶”和“权力恶”双重恶的理性人假设，建立民众对政府天生不信任、公权力行使由不同部门和不同人分别执掌的“分权制约式有限政府模式”，其主导模式主要表现为以美国英国为代表的现代西方资本主义国家政治制度体系，其主要构成包括三权分立制、多党竞争制、公开选举制和任期制等;另一种是积极模式，即依据“把权力关进制度的笼子”和“勇于自我革命”内外部监督和自律相结合的党性人假设，[1]建立人民与执政党和政府间相互信任、公权力行使由执政党和国家共同执掌的“合力监督式有为政府模式”，其主导模式主要表现为以中国为代表的现代社会主义国家政治制度体系，其主要构成包括三治一体制①、协商民主制、选贤任能制、基层民主制等。

当今世界政治制度体系的这两大类公权力制约监督模式，在现实运行过程中呈现了两种完全不同的走向。我们可以从以下两大方面看出二者的性质差别以及由此奠定的绩效区分：一是是否体现了将制度与人二者有机结合的特点；二是是否体现了通过广大民众对日常事务决策的全过程参与，将民主的性质和质量、民主的形式和内容、民主的过程和结果等有机结合，并有机统一于一国现代民主实践过程的特点。当然，即使这两大类公权力制约监督模式呈现了如此巨大的差别，它们在公权力制约监督的绩效方面均各有千秋，也各有利弊，二者在长期的相互竞争中的优劣也因是否符合各国自身的发展情形而受到广泛关注和比较探讨。此外，对于“分权制约式有限政府模式”的公权力制约监督消极模式，无以解决资本对公权力深度绑架的影响，尤其是由议会、政府与利益集团相互勾连并主导公共政策与公共利益分配的政治过程[2]以及“深层国家(Deep State)”或“影子政府(Shadow Government)”的消极后果，由于不在本论题的讨论之列，故不做进一步分析。本文主要是从中西关于公权力制约监督模式的来龙去脉视角，讲清楚究竟哪种模式更能体现让广大民众广泛真实有效地参与公权力制约监督全过程的实质。

二、见制度不见人：西式公权力制约监督消极模式之阙失

现代西式公权力制约监督模式的生成过程，起源于对君主专制制度下君主垄断决策和发起行动的“完整权力”(integral power)的后果的恐惧和担忧，即公权力完整地掌握在难以受到制约监督的君主手中，容易引发腐败，并造成对公民自由权利的侵害。为此，现代西方思想家和政治家就想到了通过分散权力(intercursive power)的方式，即通过将公权力在参与者之间实行权力划分和平衡的方式，以及通过讨价还价和联合决策的程序来解决双方目标与利益之争，最终达到限制约束公权力之目的。而最初设计用于限制约束完整权力的措施，则主要包括三权分立制、立法和司法审查制、任期制、公民自由权制、上诉和请愿制。[3]这种关于公权力制约监督的思路、理论与实践模式，最早成型于以英国为首的现代资本主义国家。

然而，这种将公权力一分为三，让不同的部门和人员分掌立法权、行政权和司法权的举措，虽然改变了一人独掌公权力而缺乏监督所带来的诸如腐败等严重负面后果之格局，却带来了当初制度设计者所无法预料到的三大日渐固化后果，即笔者曾经总结过的“制度无以统合不确定性问题”(后来完善为“原初制度设计无以统合后续不断增强的复杂性与不确定性问题”)[4]。

1.私域失去道德性主张，成为绑架公域的温床

本来孕生现代西式政治制度体系的公域与私域二元划分思想，随着私域的核心主体——现代企业及其联盟势力的膨胀与资本力量的异化，催生了私域可以任意监督干涉绑架公域，而公域却无法对日渐膨胀和异化的私域范围以及它的核心主体如现代企业及其联盟进行有效监管，而这一点恰恰是建立在以保护私人财产权之名的基础之上的。

公民在公共空间里围绕公权力而展开的活动，通常被称为公共生活，其所涉及的领域构成公共领域或政治领域，它与由家庭生活以及凭借个人意愿进行信仰与兴趣选择的个人良知所构成的私人领域相对。[5]西式公权力制约监督消极模式的公域与私域二分思想基础，滥觞于古希腊城邦生活，孕生于西方中世纪市民社会的兴起，成熟于民族国家的建构历史进程，可日渐受制于以保护私人财产权为取向的现代企业主体及其联盟的涌现，并在现实生活中发生高度异化。也就是说，西方政界和学界将作为市场主体的现代企业及其各类联盟形态严格划定和归属到私域范围，并让它们可以通过“铁三角”“军工复合体”“企业共同体”等方式对公域进行影响、游说、干预，甚至可以通过隐蔽的或合法的方式与公权力机构及其人员“暗通款曲”“公然交换”，形成以资本联合与垄断为核心特征的企业联合体等的统治权，进而导致私人财产权以体系化的方式与私域主体、公域主体相互作用，并侵入到公共生活，是现代西方政治制度体系的现代变异与根本变质。比如，“企业共同体将经济权力转化成政策影响和政治通道的能力，连同它与中产阶级社团和宗教保守派结盟的能力一道，使得它成为联邦政府中最有影响的力量”。“经济权力、政策专家和持续的政治胜利之间的结合，使得公司的所有者和主管们成为支配阶级(dominant class)，他们不仅掌握着绝对的权力，而且拥有权力形塑其他群体和阶级必须活动于其中的经济和政治框架。”[6]反过来，公域或公权力却不能对私域和私域的核心主体现代企业及其联盟进行有效制约与监督，否则就会犯了所谓“风能进、雨能进、国王不能进”的“私有财产神圣不可侵犯”之“天条”。

2.反政府反权威反智识的政治文化，加剧了政治极化现象和社会不平等状况

民众天生不信任政府，精英将民众视为群氓，反政府反权威反智识的政治文化让社会分裂为少数的统治者与大多数的被统治者两大阶级，政治极化现象日渐突出，社会不平等状况日趋加剧。如前所述，在西式公权力制约监督消极模式下，人性是恶的，公权力是恶的，政府是坏的，大众对政府天然持有不信任态度，只能建立“有限政府模式”，由此导致反政府反权威的政治文化根植于西式社会的土壤而难以消除；与此相对应的是，少部分具备知识、财产和闲暇时间乃至自认为更具社会公德心的绅士精英，由于比普罗大众更具知识优势、财产优势与时间优势等，因此更容易获得权力，并垄断对信息、知识、事务和国家治理的解释权，进而获得了精英对大众的统治权。“绅士和普通人有着不同的精神世界、不同的情感性格、不同的气质。普罗大众‘生来就只是吃喝拉撒、生老病死，最终被遗忘’。”[7]

这种把社会民众划分为杰出者和平凡者、绅士和普通人、雍容风雅者与粗鄙无知者等两大群体的认知结构及其后果，必然导致精英对民众的普遍不信任，甚至将其当做群氓，由此产生国家始终由少数的精英群体对大多数民众进行统治的统治意识和治理结构，自然难以生发出“人民是国家的主人”“人民是历史的创造者”等主体性意识与人民性原理，这从根本上与西式资本主义政治制度体系所宣称的“人民主权”“生而平等”等价值追求相悖，最终导致“一条鸿沟始终横亘在美国政治理想与制度、实践之间”[8]的格局，成为现代西方政治制度体系天然难以逾越的反智屏障。

3.西式现代政治制度体系中无以内生出具有使命性、责任性和引领性的政治领导力量

西式现代政治制度体系的原初设计原则与制度框架日渐固化，且其既有政治制度体系架构内相互牵制的多元主体结构与通过易变且可操纵的民意选择而登台的政党或政府，无以内生出可以超越党派利益、资本利益、集团利益和区域利益等利益束缚，且具有使命性、责任性和引领性的政治领导力量、政治领导群体与政治领导人物，进而导致没有一个上台执政的政党和政府能够对民众和国家真正负责，这种现象成为现代西方政治制度体系的普遍事实，这充分说明了现代西方政治制度体系陷入了自我更新动力严重不足、日益陷入内卷的困境。

我们知道，现代西方政治制度体系是适应农业社会简单化的生产方式与生活方式的需要而生长出来的，它是建立在信息流动不充分、精英群体可以通过审慎辨明方式讨论公共生活的重大问题、整个社会分化为少数的统治者(精英)与大多数的被统治者(大众)的社会结构等基础之上的，而随着经济社会的发展变迁，社会结构趋于复杂化，流动性增强，尤其资本利益与党派利益的结盟，导致既有政治制度体系一方面越来越难以统合日益增强的不确定性、复杂性、流动性与应急性问题；另一方面导致由竞争性党派政治架构所主导的国家权力结构日渐失去自主性、公正性和人民性，甚至让党派利益凌驾于国家利益和人民利益之上成为国家政治的常态，其结果是必然加剧“政治理想、政治制度、政治实践与政治绩效”四者间的日渐背离与相互冲突之状况。

现代西方政治制度体系的三大日渐固化后果，集中到一点，就是“见机构不见人、见制衡不见协调、见掣肘不见合力”的“制度与人分离格局”，而过于强调约束人性、制约公权力、保护私域、讲究程序、只认理性、不讲情感的制度至上主义，催生了有限政府、消极国家和僵化社会的各自运转与错上加错的局面，进而让整个国家和社会无以建构起积极主动、生机活力的自主性、能动性与情感性动力体系。

三、日常事务决策的人民全过程参与：“合力监督式有为政府模式”的成长

中国共产党构建的人民政府，其核心原理有四：一是人民当家作主，二是人民起来监督政府，三是人人起来负责，四是人民全过程参与国家和社会事务的管理。围绕着中国共产党领导的人民政府之四大原理，中国共产党领导中国人民构建了体系化、机制化与绩效化的当代中国政治制度体系，并在实践中不断调整、充实和完善，以最大程度地发挥各方主体与全体中国人民的主动性、积极性、创造性、合作性和团结性的合力作用，进而形成干事创业、发展创造的团结文化。其中，最为核心的政治制度是人民代表大会制度，不仅可以让人民当家作主，让人民起来监督政府，而且可以让人人起来负责，并让人民自己通过基层民主制度与基层协商制度等方式，全过程参与国家和社会事务的管理，进而实现千百年来“人民是国家的主人”“人民是历史的创造者”的人类政治平等之梦想。

一般来说，一种理想类型的现代政治制度体系设计，需要解决的核心问题或者说所要达到的主要目标，可以归纳为“四公”目标体系，即“公共权力的有效制约与积极行使、公民权利的有效维护与责任担当、公共利益的有效分配与社会生产、公共精神的有效提升与共同进步”[9]。以此标准来衡量和比较现代西中政治制度体系，我们可以发现现代西方政治制度体系只是实现了前两个“公”目标体系的一半，即“公共权力的有效制约”和“公民权利的有效维护”，而前两个“公”目标体系的后一半，即“公共权力的积极行使”与“公民权利的责任担当”之目标，则受制于现代西方“有限政府模式”以及立基个人主义的自由主义思潮而无以实现。至于后两个“公”目标体系，即“公共利益的有效分配与社会生产”与“公共精神的有效提升与共同进步”，现代西方政治制度体系则将其交付给市场机制与社会机制去发挥作用，也就是将其视为私域范围的事情，不需要公域去烦心费心关心，其结果是让现代西方资本主义国家陷入到了赤裸裸的社会达尔文主义而不可自拔，让社会不平等因素成为孕生政治极化、种族冲突、社会对立等政治乱象的根源。

从理论上去衡量当代中国政治制度体系是否达成“四公”目标体系，应该说是达成了，因为它是属于一个逻辑自洽的理想化政治制度体系设计；从实践上去衡量的话，我们要承认，在“四公”目标体系的不同目标维度上，尚存在发展不均衡不充分的状况，在“公共权力的有效制约”“公民权利的有效维护”“公共福利的有效分配”等方面，我们一度做得不够好，或者说还有很大的努力空间。造成这种政治理想与政治实践之间存在较大反差的原因，固然与社会生产力发展阶段、与大国发展有很大关系，更主要的原因在于从理论上虽建构了逻辑自洽的政治制度体系，但对于如何将制度优势转化为治理效能这一重大现实问题，也就是在通过体制机制的创新，将制度的执行力落到实处，尤其是在加强广大人民对基层日常事务决策的全过程参与，形成合力监督式有为政府模式等方面，我们做得还不够到位，需要不断改进和完善。

说到底，治国理政事务不仅在于构建体系化的制度体系，而且在于通过有效的连接与落地机制建设，让广大人民自觉主动、全链条全过程的参与、协商、监督与评估成为制度体系的运作常态，惟如此，才能凸显“人民是国家的主人”这一政治制度体系的真谛。在当代中国，将既有政治制度体系的优势转化为治理效能的中介平台，就是各级各地各单位各部门实行的“三重一大”决策制度，即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项，需要通过民主集中制的方式，在尊重人民意志、体现人民利益、倾听人民意见的基础上，由各级各地各单位各部门的领导班子集体作出决定。

如果将“三重一大”决策事项的内容进行合并和抽象的话，可以得出各级各地各单位各部门公权力日常运作的三大表现形态，即“治事权、用人权与财政权”[10]，由此形成当代中国公权力日常运作的“新三权划分模式”。从公权力制约监督的决策维度看，如何决策“事”(治事权)、选拔任用什么样的“人”(用人权)、怎样花好“钱”(财政权)，属于广大人民群众非常关注和关心的议题，也是全过程人民民主所指向的治国理政事务。因此，通过倾听人民的呼声，从最基本、最基层、最关键、最关联、最关心的“事”“人”“钱”三大日常决策事务出发，建构人民的表达权、知情权、参与权、监督权、评价权等系统化链条化过程化的运作机制体系，是将全过程人民民主落到实处的具体表现，也是“合力监督式有为政府模式”生成的关键。

从公权力制约监督的决策维度出发，我们一方面可以通过“治事权”“用人权”“财政权”的全过程参与、协商、监督与评估，打开全过程人民民主的发展空间；另一方面可以通过政治领域、经济领域和社会领域等事务的人民全过程参与，既开创中国式公权力制约监督之道，又拓展中国式民主的发展形态，开创超越现代西方精英民主形态，构建一个真正属于中国人民自己的新型大众民主形态，从而为人类社会民主新形态的最终构建奠定理论与实践基础。

【注释】

① “三治一体制”，是指坚持中国共产党的领导(党治)、人民当家作主(民治)、依法治国(法治)“三治”的有机统一，三者有机统一于中国社会主义民主政治伟大实践。将原来的“三治合一制”概念修改为更贴切的“三治一体制”概念，是受刘仁义先生的启发，特此鸣谢！

监察监督的全过程人民民主建构研究

庄德水

(北京大学国家治理研究院副研究员)

国家监察体制改革是强化党和国家自我监督的重大决策部署。党的十八大以来，我国形成人大与“一府一委两院”的新型国家权力结构，国家监察体制改革取得重大发展，进入集中统一、权威高效的反腐新阶段。现有国家监察理论研究，比较关注宏观层面上的国家监察体制改革路径、法律设计、运行方式等内容，中观层面上的监察程序、权力结构、职责配置等内容以及微观层面上的法法衔接、权利保护、人员管理等内容，而对于具体监察职责、监督运行等内容研究不足。强化权力监督是国家监察制度设计的逻辑归依，监察委员会是遵循全过程人民民主要求而设立的专责监督机关，监察权是一种新的国家权力，内含监察监督权、监察调查权和监察处置权。本文尝试在全过程人民民主视角下研究监察监督权的运行现状和发展对策。

一、监察监督的运行特征

监察监督具有政治性，其基础在于坚持党的领导。强调坚持党的领导，等于抓住监察监督工作的本质和核心，推动监察监督在复杂的形势中迅速聚焦工作重点、精准发现问题。坚持党的领导既能够解决监察监督运行过程中遇到的体制性障碍和机制性梗阻，保证监察监督的有效性，又能够推动监察监督围绕党和国家重大战略决策开展工作，把监督力量延伸到政策执行全过程，保证监察监督的长效性。可以说，坚持党的领导是监察监督的政治基础，也是监察监督的价值方向。监察机关的定位是政治机关，这决定了监察监督是一项政治工作，具有鲜明的政治性质，也决定了监察监督是一种政治监督，要运用政治思维和方法开展工作。监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，是加强党对反腐败工作的统一领导的重要举措，实现依规治党和依法治国、党内监督和国家监察的有机统一。在政治权力方面，监察监督通过对监察对象的权力监督，达到监察对象的自我管理，保证监察对象的廉洁自律、权力正义和社会公正。在政治关系方面，监察监督保证公权力的廉洁运行，建构合理的权力结构，协调党和国家内部的政治秩序，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间。

监察监督具有人民性，其核心源于人民主权。“人民性是监察制度的本质，也是监察工作的价值追求。”[1]人民是宪法和法律所确认和保障的民主和政治权利的主体，依照法律规定管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。在这个意义上，监察监督权代表了人民意志，监察监督是人民权力和人民监督的具体化，是人民参与监督的专门形式，虽然人民不直接行使监察监督权，但通过人民代表大会可以掌控监察监督权。《监察法》规定：“各级监察委员会对人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。”在这里，监察监督权受到一般意义上人大监督的制约，要受到人民的间接监督。监察监督的要义在于保证人民权力服务于人民、防止人民权力被滥用。以人民为中心的发展思想是监察监督的衡量标准，人民群众反对什么、痛恨什么，监察监督就要坚决防范和纠正什么，围绕人民群众关注的难点、痛点、堵点问题开展工作，让人民群众感受到国家监察力量。以人民为中心的发展思想，要求把保障人民利益贯穿在监察监督全过程。人民性保证了监察监督的生命力，促使监察监督从法律层面落实到人民利益，把人民当家作主具体体现到国家政治生活和社会生活，体现到人民对自身利益的实现和发展上来。

监察监督具有全过程性，其优势在于人民民主。国务院新闻办公室《中国的民主》白皮书指出：“在中国，解决权力滥用、以权谋私的问题，不能靠所谓的政党轮替和三权分立，要靠科学有效的民主监督。中国结合本国实际，探索构建起一套有机贯通、相互协调的监督体系，形成了配置科学、权责协同、运行高效的监督网，对权力的监督逐步延伸到每个领域、每个角落。”[2]监察监督是重要的监督形式之一。随着国家监察体制改革的深入推进，监察监督触角在纵向上已延伸到基层，在横向上已覆盖到所有公共领域，在过程上已贯穿于公权力行使的各个环节，成为全过程人民民主的重要内容。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，人民民主运行的每一个环节都离不开监察监督的保障，监察监督日益融入人民民主的运行链条，对违反人民民主要求、损害人民民主权利、破坏人民民主原则的行为及时纠正。全过程人民民主要求坚持以人民为中心，探索坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的民主新路。国家监察体制具有鲜明的时代特色和中国特色，体现了中国独特的文化基因、治理传统和实践基础，与此相适应，监察监督具有全过程性价值，事实上“嵌入”全过程人民民主内部，其本身既是人民民主的重要体现，也是人民民主的保障力量。全过程人民民主是监察监督的实践要求，要求监察监督以实现人民民主为重要目标，监察监督丰富了全过程人民民主的内涵，让人民民主具有鲜活的实践形式，借助监察监督形式落地，把人民当家作主具体体现到国家政治生活和社会生活的方方面面，体现到人民对自身利益的实现和发展上来。全过程人民民主赋予监察监督新的要求，应当把监察监督纳入全过程人民民主的政治实践。监察监督不能仅仅满足于实现党风廉政建设和反腐败工作，要拓展监督范围和提升监督质效，推动国家治理现代化和人民民主制度化。

二、监察监督的运行困境

国家监察体制改革不断深入推进，监察监督所具有的全覆盖、全方位、全过程优势得到释放，其地位和作用更加凸显。但从当前立法立规状况和实践情况来看，监察监督仍存在制度和技术双重困境。

监察监督存在制度困境，与其政治要求不相匹配。在理论上，一方面，监督是纪检监察机关的首要职责，这是由监察机关的法治属性所决定的，具体化为政治监督和日常监督；但另一方面，现行法律法规对监察监督的规定仍比较原则。《监察法》第十一条第一款对监察监督作出原则性规定，要求“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。除此之外，《监察法》其他条款并没有对监察监督作出更为详细规定。《监察法实施条例》专设一节对《监察法》第十一条第一项规定内容予以细化：“坚持执纪执法贯通的理念，针对监察监督的特点，把纪检监察机关开展政治监督的目标任务、丰富内涵和着力点转化为监察法规规定，同时体现把监督寓于日常工作之中、融入权力运行全过程的要求。”[3]但从整体内容体系来看，相对于党内监督以及监察调查和政务处分等法律制度规定，现在缺少专门的监察监督方面的法律法规。

基于纪检监察机关的合署办公体制，党内监督在党和国家监督体系处于主导性作用，监察监督往往要借助党内监督发挥作用，但监察监督具有独立性，有其特定的职责和功能。监察监督在监督对象、监督任务、监督程序等方面不同于党内监督，比如监察监督重在对公权力行使过程进行监督，而党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一；监察监督的对象是行使公权力的公职人员，而党内监督对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，监察监督对象范围要大于党内监督，监督对象显得更为复杂。这些不同决定了监察监督需要采取与党内监督不同的思路和方法。只有如此，纪检监察机关的权力监督才能更好地以统一整体效能形式显现出来。

监察监督存在技术困境，与其工作要求不相匹配。从《监察法》第十一条第一款规定可以看出，监察监督的职能可以分成三部分：一是廉政教育，这是一种预防性监督；二是对依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况进行监督，涉及权力的合法性、合规性、廉洁性，这是一种过程性监督；三是对道德操守情况进行监督，这是一种评价性监督。监察监督重在事前和过程监督，事后的纠正由调查、处置职责来实现。这样做，一方面有利于监察监督职责的发挥，另一方面有利于监察职责与调查、处置职责之间形成一个有机的监察链条。监察监督是监察调查、监察处置的前提，重在发现问题线索，但从总体规定来看，对监察监督权如何行使，监察监督如何运作仍不明确。目前《监察法》和《监察法实施条例》的主体内容是监察调查，比如调查措施使用和程序。但在实践过程中，不得不承认，监察委员会的职责更多地表现其后果为调查、处置，人们对监察委员会的印象和认知偏重于执法办案，而对监督职责的认知不足，监督职责处于相对“失语”的尴尬状态。出现这一状况，其要害在于监察监督未能突出其核心功能，无法在工作成效方面给社会公众形成深刻印象。从监督的本义来说，监督是一种全过程的管理控制活动，权力行使过程都不能脱离监督，监督对权力行使形成规范性压力。监察监督对权力的管理控制具有一定的强制性，但总体威慑力弱于监察调查和监察处置。这在一定程度上影响了监察监督的整体效能。

根据《监察法实施条例》规定，监察监督的教育范围包括思想教育、为人民服务教育、宪法法律法规教育、优秀传统文化教育以及警示教育。这些对教育的规定显得过于笼统，没有对廉政教育内涵进行有效界定，也没有突破现有相关公职人员教育体系。监察监督的工作方式包括收集群众反映、座谈走访、查阅资料、召集或者列席会议、听取工作汇报和述责述廉、开展监督检查以及谈心谈话、以案整改、监察建议等方式。在实践中，从监察监督的定位来说，哪些属于监察监督的核心方式和特有方式并不明确，未能体现监察监督的特色和威力。监察监督不同于其他监督形式，有其特定的职责，但从目前立法状况来看，这方面的特点并不突出。这些规定不仅没有提升监察监督的地位，反而使监察监督陷入日常事务。监察监督与监察调查的界定不甚清晰，纪检监察机关内设监督检查室与审查调查室，监督检查室整合了党内监督与监察监督的两项职责，但监督检查室与审查调查室的职责分工存在一定重合性。

三、监察监督的民主建构

在历史上，监督制度随着民主政治的发展而发展，不同的民主类型决定了权力监督的模式和运行效能，中国民主制度的优势赋予了权力监督立体化和系统化。国家监察制度是人民民主发展的产物。监察监督理论、实践、制度只有主动适应全过程人民民主要求，把握全过程人民民主发展趋势，采取新的工作思路和方法，才有可能取得新的突破和创新。

首先，要丰富监察监督的内容，实现监督“人”与监督“事”的统一。从监察监督的设计来看，监察监督是一种“盯人式监督”。但在具体工作中，“人”与“事”其实是分不开的，虽然《监察法》规定的监察对象是“公职人员”，但不能据此就简单地认为监察监督只“盯人”不“盯事”，这些公职人员正是由于“行使公权力”才被列入监察对象，“人”因素的背后是众多“事”的过程。例如，对公职人员实行监察问责，会综合考虑具体“事”的情形和细化人员责任。因此，监察监督是对“人”的监督与对“事”的监督的统一。现在的关键是如何科学配置监察监督权，让监察监督真正发挥其职责。党的十八大以来，纪检监察机关通过实行“转职能、转方式、转作风”(“三转”)来调整职责，“‘三转’的实质是要求纪检监察机关找准职责定位，明确主责主业”[4]35。“过去我们的工作发散有余、聚焦不足，外延不断扩张，管了大量不该管的事，而真正的本质和要害又没有守住。”[4]35纪检监察机关的“三转”主要发生在国家监察体制改革之前，国家监察体制改革之后，中央对“三转”提出了“更高水平、更深层次”[5]的要求。纪检监察机关的“三转”所退出的领域有很大一部分属于原来的行政监察，在这种情况下，重组的监察监督如何明确其工作领域就成为了一个现实问题。全过程人民民主要求实行全覆盖式监督，监察监督应对公职人员实现全覆盖、对权力行使过程实现全覆盖。监察监督应坚持从政治上大局上考虑问题，聚焦“监督的再监督”，把重点领域和关键环节的履职情况纳入监督范围，加强对党员干部在政治立场、政治方向、政治态度、政治活动等方面的监督，不断提高监察监督质效。监察监督要与服务保障相结合，既重点监督监察对象的“人”和“事”，担当作为、履职尽责，也保障人民群众的“人”和“事”，维护利益、促进发展，解决人民群众关心的切身问题。

其次，要突出监察监督的主体，彰显全过程人民民主优势。全过程人民民主不是历史上的“大民主”，那些历史上的“大民主”不仅无法发挥监督作用，而且会让监督本身失去意义，让监督陷入民主认识误区。推行人民民主，并不意味人民群众都要直接行使监督权，而是通过专门机构实行监督，各级监察委员会即是行使国家监察职能的专责机关，代表人民对行使公权力的公职人员行使监督权。对一个国家的民主而言，对权力的监督和制约是现代民主政治的应有之义，监察监督制度的完善程度是衡量全过程人民民主发展程度的指示器。全过程人民民主需要全过程监督，强调民主政治运行的公开性和程序性。从职责上说，监察监督应主动适应全过程人民民主提出的监督要求，扩大民主实践主体，对参与的广泛程度、责任的履行情况、制度的执行情况以及权力的运行方向等进行监督检查，从“监督式民主”途径丰富人民民主内容。在公开性方面，监察监督要提高开放度，工作进展要主动向社会公开，扩大社会影响力和拓展民主实践空间，让社会公众能够参与监察监督工作。监察监督下沉到基层一线，通过特约监察员制度扩大监督范围，让监察监督权能够渗入社会领域，弥补监察机关与社会联系的不足，为监察监督提供助力。在程序性方面，监察监督要规范工作程序，工作成果形成专项报告接受人大的监督。这里的人大监督属于一般意义上的监督权，超越了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》所规定的监督内容。人大监督具有至上性，监察监督要服从于人大监督。

再次，要创新监察监督的方式，推动监察监督具体化。全过程人民民主具有标识性，相较而言，当前监察监督不是缺乏手段和措施，而是缺乏代表性、典型性的“独门法宝”，换言之，缺少让监察监督区别于其他监督方式的有效标识。监督对象不是区分不同监督方式的标准，监督机制的不同，才是区分不同监督方式的关键。对此，要创新监察监督机制，让监察监督成为腐败线索的发现机制和腐败问题的预防机制。在发现机制建构方面，监察监督要与合规管理、廉洁评估、制度审查等相结合，丰富发现渠道，提高发现的精准性。监察对象的复杂性决定了传统的监察监督方式无法适应新问题，合规管理、廉洁评估、制度审查等方法运用可以拓宽监察监督思维，让监察监督从单纯的反腐败转向廉政管理，运用管理方式解决监督不力问题。在预防机制建构方面，要创新廉政教育，把廉政教育纳入国民教育体系，全方位提高全民廉洁意识。廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。从一般意义上理解，廉政教育与监察监督是并列关系，但结合《监察法》立法内容以及廉洁教育初衷，应当认识到，廉洁教育虽不具有强制力，但具有潜移默化功能，可以为权力运行设置思想防线。预防腐败首先要解决人的思想观念问题，达到“不想腐”目标。廉政教育纳入监察监督范畴后，教育方式方面要注重集体教育和自我教育相结合、谈心提醒和关爱教育相结合，对公职人员存在的苗头性问题早发现早提醒；教育媒介方面要充分运用现代新媒体技术，推行模拟式互动教育，创新现场教育载体、廉政文化载体，用贴近生活的故事、带有温度的事例开展教育。

最后，要运用法治方式推进监察监督，实现监察监督的法治化。监察监督制度具有“权力监督”制度优势，是“权力监督”在民主国家层面的表现形态。2018年《宪法修正案》通过施行，我国宪制结构层面发生变革，意味着中国特色社会主义法治体系新增一个法律部门即监察法。2019年10月，全国人大常委会发布《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，授予国家监察委员会监察立法权，监察立法成为我国立法体系的重要内容。《监察法实施条例》是监察委员会制定出台的第一部监察法规，但监察法规体系发展并不会止步于此。一个完整的监察法规体系包括监察主体法、监察实体法、监察程序法、监察组织法、监察监督法等内容。条件成熟时，要适时制定专门的监察监督规定，这是一部专门的监察法规，明确监察监督的重点对象、主要任务、工作原则、体系结构、运行机制和保障条件等内容。监察监督纳入监察立法，将进一步推动监察监督的法治化，保证监察监督权力的正确行使。总之，监察监督离不开法治力量的支持。法治化是监察监督的发展方向，要发挥社会主义法治优势，保证监察监督在法治轨道上运行，更好地实现全过程人民民主。

[本文系国家社会科学基金项目(19BDJ024)研究成果]