新发展阶段化解地方政府投融资平台风险研究

金陆璇 车云龙

1.东北财经大学；2.河北工业大学

引言：地方政府投融资平台是我国地方政府为满足城市基础设施建设、市政建设、公共事业发展等关系民生和经济建设的资金融资需要，联合组建的城投公司、城建公司、资产管理公司等不同类型的综合型经济实体，能够得到地方政府的土地、财政等政策支持，且更容易获得政府项目的资源倾斜以及信用背书，再以经营收入、公共设施收费、财政补贴等渠道作为还款来源，地方政府投融资平台为当地基础设施建设和经济发展提供了重要保障。

地方政府投融资平台作为地方政府的一种组织创新和制度创新，在城市基础设施建设和公共设施改善中发挥了重要作用，曾经有效缓解了地方政府财权与事权不匹配、地方基础设施建设扩张与财政资金短缺等矛盾问题，是体制矛盾下的阶段性产物。根据我国地方政府投融资平台调查显示，地方政府投融资平台重点对道路、交通、桥梁、学校设施改善为主，并且呈现逐年上升的趋势。

党的十九大以来，随着我国迈入新发展阶段，经济发展进入新常态，我国正处于深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的关键时期，新型城镇化建设、乡村振兴建设、新基建换挡升级、新冠疫情公共支出等新情况需要地方政府大规模投入资金开展各项基础建设，新形势下的融资现实需要越来越成为地方政府财政的巨大负担，但地方政府投融资平台经过多年无序发展，总体上已成为地方政府债务的最大载体，中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议都提出了坚决遏制新增地方政府隐性债务、严格规范地方政府投融资平台发展的要求。

一、地方政府投融资平台的发展历程

我国对地方政府投融资平台的发展政策一直处于动态调整中，历史上先后经历了“默许—鼓励—限制—规范”的变化过程。

我国地方政府投融资平台最早起源于上世纪八十年代初，当时广东省因修建铁路而为省内各地政府融资贷款，以建成后铁路收费来逐年偿还本息。1992年，上海市成立全国第一家城投公司—上海市城市建设投资开发总公司。1995年《预算法》的出台严格限制了各级政府通过举债获取资金的途径，地方政府为开辟新财源渠道，因中央政府的默许，各地开始纷纷效仿建设投融资平台的举措。1997年亚洲金融危机和2008年美国华尔街金融危机两次事件的发生，中央政府为成功应对这两场危机，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，迎来了地方政府投融资平台发展的高峰期。2014年以来，地方政府投融资平台由于缺乏规范的管控措施，到2020年底，我国地方政府债务余额高达25.66万亿元，政府负债率达45.8%，其中地方政府投融资平台所占债务比例最高，促使国家相关部门先后出台多项文件来限制地方政府投融资平台举债。

随着2018年中办、国办印发《〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》，2019年国务院印发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》，国家对地方政府融资平台债务管理提出了新发展意见，对地方政府融资平台发债、融资租赁等提出了新要求，各地方政府也纷纷出台相应文件加大金融风险防范，积极开展融资方式创新，遏制政府隐性债务，加强财政监督监管。

二、当前地方政府投融资平台存在的风险问题

2014年，财政部出台《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求对之前形成的地方政府投融资平台产生的债务进行清理和甄别，但由于各地对债务统计口径不同，使得平台债务尚未纳入政府性债务体系范围内，并没有显性化，成为了地方政府隐性债务。

首先，存在地区金融风险。近几年，我国地方政府投融资平台在投资规模不断扩大的情况下得到快速发展，但也带来我国各地负债率明显增高，举债方式日益多样化，部分地区政府负债率甚至已经超过了60%，而且平台融资借贷的方式一般都比较隐蔽，即便在相关金融监管部门的严格管控下，也很难测算真正的举债规模，过度的融资扩张为地方政府的正常运转带来了巨大的隐患，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任，或者成为商业银行体系的不良贷款，使得地区金融安全风险隐患增加。

其次，存在市场经营风险。受地方政府财力所限，平台的资本金并不充裕，并未形成真正的融资主体，使得融资的成本增高。平台公司开展的安置房、城市道路建设、环境绿化改造等大量公益性项目，一般主营业务收入不高，很难通过市场化经营的方式产生经营现金流量，难以通过市场化的方式取得项目产品收益，一旦叠加平台治理结构不健全、财务管理和经营水平低下等问题，很容易出现平台风险聚集扩大的问题。

再次，存在政策性风险。地方政府投融资平台变相举债行为主要体现为替地方政府向银行贷款或开展信托产品融资，地方政府为平台融资提供还款、担保、承诺等风险超过了仅应承担的政策、法律风险界限，新上政府付费项目超过了规定的审慎要求等条款，违反了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等文件规定。

最后，存在平台管理风险。平台的管理层及日常运转主要由地方政府职能部门的人员兼任，受管理体制、思维模式、专业能力等限制，平台公司普遍存在平台资产相关手续不完善、管理能力不高、债务风险偏大、资本运作规范程度不足和平台运转效率低下等问题，很多融资平台集团公司对下属子公司缺乏科学的监督和管理，平台本身缺乏造血功能，风险管理体系并未实质化，风险管控意识缺失，平台信息难以做到公开透明，监管机制不健全，平台公司、地方政府、金融机构三者间沟通渠道不畅，违规放款、资金挪用等不良现象频繁出现。

三、化解地方政府投融资平台债务风险的对策措施

2021年中央经济工作会议强调要“坚决遏制新增地方政府隐性债务”，相比于2020年“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”的表述更加严厉，预示着全国治理地方政府投融资平台的决心和信心毫不动摇，各地区也针对性开展制度创新、管理创新、技术创新，从多渠道入手，围绕平台债务多样化、隐性化等现状和趋势，彻底整治制度不健全、责权利不清、监管不到位等难题。

针对化解地方政府投融资平台债务风险问题，罗叙围绕优化地方政府投融资平台公司市场化转型提出了优化内部管理体制、做好资金管理和建立项目管理制度等内部治理建议，高敏[从建立财务管理制度等方面提出了防范策略，郭慧从对平台公司进行混改重组和促进平台公司产业链发展等方面提出了转型建议，何欣从加强银行风险识别能力、提升风险预警能力、健全贷款审批机制等方面提出了财务风险控制策略，学者们均从不同领域和角度对地方政府投融资平台治理提出了措施建议。本文主要从提升平台自身造血能力、加强规范化管理、创新投融资模式等角度入手，达到化解投融资平台已有债务、降低平台风险、推动平台市场化转型目标。

（一）提升平台造血功能，加快化解平台债务

按照2014年新修订的《预算法》要求，只有省级政府才有发债权利，而地方政府不允许发行债券，也不应当以间接形式承担隐性债务，因此各地区应加快清退投融资平台债务进度。

首先，全面梳理地方政府和平台应承担的债务范围、额度、偿还期限、违约责任等信息，建立可实施的债务清偿方案，分门别类的清偿化解各类债务。对于处于无实质资产，无现金流状态的平台公司，应加快推动平台公司的撤并处置，对具有相关专业资质、竞争力较强、规模较大的平台公司加快进行资源整合。

其次，改善平台公司盈利能力。加强平台公司现有资产资源的优化重组，强化平台自身造血功能，逐步提升平台自偿能力。大力培育经营性业务，充分履行地方政府独立经营权和收益权，不断优化经营结构，重视资源整合，从“建设城市”向“经营城市”转变，加快转型升级，实质性介入区域经济发展的整体价值链，逐步提升产品和服务的市场竞争力。提升除基础设施建设政府补贴收入以外的其他经营性业务收入比重，逐步参与到医疗卫生、文化教育、住房环保等社会经济各个投资领域，以市场化方式盘活展会、展厅等可运营式基础项目，以租赁、宣传等形式获取稳定收益，通过高效的产业经营反哺政府性投资项目建设。部分清偿难度较大的债务，努力通过延长还款期限、增加政府补贴、土地置换、出让经营性国有资产权益等多元化形式化解债务。

最后，引入偿债基金制度，建立投融资平台偿债基金和债权人基金管理委员会，平台与债权人共同签订债权化解协议，明确偿债内容和资金来源，共同监督平台偿债进度，共同协调解决偿债过程中遇到的突出问题。

（二）加强平台规范化管理，降低平台债务风险

首先，实施平台透明化、规范化管理，理清政府与投融资平台之间的关系，建立投融资平台现代企业经营管理制度、预算管理制度和人才岗位公开选拔制度，加快平台管理从粗放式向精益化转变，国有金融机构对地方政府实施审慎合规授信，避免出现政企不分、人事不分、财权与事权不匹配等不良现象，做到投融资平台经营主体责任明确。金融机构与地方政府共同打造投融资平台信息公开系统和金融信用信息共享平台，落实《关于全面推进政务公开工作的意见》及中央有关规定，实现地方政府隐性债务显性化、可视化管理。

其次，要提升风险预警能力，针对地方政府投融资平台公司数量众多等问题，分步骤、分级别建立并不断完善平台债务风险监控与预警机制，清晰认识平台自身潜在的风险隐患，设定平台风险评估指标和阈值，定期对风险指标进行定性和定量评估，根据风险警报及时进行跟踪应对。合理体现金融资本对投资回报、风险防控、增信等利益诉求，提高项目的可融资性，从源头上保障项目投融资落地。各类银行与地方政府投融资平台合作过程中，也应构建风险预警体系，确保平台债务风险保持在可控范围。

最后，加强对平台公司的投融资监管。加大风险外部监管、内部自查与应急处置能力，联合银保监、法务、国资委、审计局等多部门以及投资者、公司监事会等群体对资金和项目开展多方动态监管，视情引入第三方监督机制，及时掌握地方政府投融资平台公司投融资情况，结合企业内部财务控制制度，有重点的开展检查、核查工作，加强对投融资平台进行业务和资金流向审核，加大对“名股实债”等违规操作的审查审计，规范平台借贷行为，将地方政府的债务问题划入到部门的审计范围，对平台业务重点环节实施全过程实时监管，增强风险管控能力。对涉及公益性项目且偿债来源于地方财政的投融资项目、涉及地方政府隐性融资、过度依赖政府信用等行为，建立违法违规融资担保监管数据库，加大违规融资的问责力度。坚决禁止地方政府违规对投融资平台承诺担保、抵押等超范围行使行政权利。

（三）创新投融资模式，推动平台市场化转型

首先，合理调整投融资平台结构，对平台公司进行混改和机构重组，改变地方政府主导的传统经营方式，地方政府主动放弃投融资平台股份，向社会公开招募投资人，优化平台内部管理结构，使平台公司真正转变成为市场化运营的实体企业。

其次，创新投融资渠道，逐步改变融资渠道单一的局面，引入综合开发投资理念，积极创新项目商业模式，深入实施田园综合体、产城融合、特色小镇和生态环境治理等综合开发投资项目，探索全新的融资模式，协调协同推进经营性项目和非经营性项目实施，充分挖掘项目潜在的商业价值。广泛征求产业基金、银行、信托等相关金融资本的意见和建议，完善项目相关交易结构，确保项目投融资方案的合法合规。通过招商引资、吸引社会资本参与、发行企业债券等形式拓宽投融资渠道，积极运用PPP、TOT、BOT等模式，将政府性债务转换为企业债务，推动政府投融资平台贷款资产向着证券化发展，进一步减轻地方政府的债务压力。

再次，开展平台资源整合，培育投融资平台公司的核心竞争力，加大人力资源整合，落实现代化人力资源管理制度，明确人才是平台公司发展的核心资源理念，加强专业技术能力、投融资能力、项目投资建设管理能力以及运营管理能力等岗位人员素质培训。加大对外合作力度，构建平台公司合理运营团队，有效弥补自身专业能力和投融资能力的不足。开展地方政府的存量资产、资源、资本和政策以及必要的资金整合，加大力度开展平台资产优化重组，优化经营思路和管理体系，提高公司资产质量，做实经营性现金流，提高公司信用，优化资产负债结构，严控平台公司资产负债率不超过70%的红线，不断提高优质资产收益率。

四、结语

综上所述，随着地方政府投融资平台财务风险不断加大，将面临各级部门的越来越严厉的监管，为加快化解平台已有债务、有效化解平台债务风险，需要在投融资模式创新、提升平台自造血功能、加强平台规范化管理、加大平台监管、拓宽平台融资渠道等途径持续发力，逐步推动地方政府退出各类投融资平台经营主体范围，彻底厘清投融资平台与政府之间的关系，将平台潜在的风险控制在合理范围之内，确保平台公司能够实现持续稳定的市场化运转。