如何提出高质量审计建议的几点思考

■任智勇 林琳 刘俊廷

审计建议是指审计部门通过现场审计或审计调查，把审计发现的问题进行总结、分析、归纳，提出有利于审计对象加强内部管理、提高履职效益、促进廉政建设、改进领导决策的意见或建议。一般情况下，审计建议不在审计结论或决定中提出，只在审计报告中提出。在实际工作中存在审计建议内容空洞、对象错误、避重就轻、站位不高等问题。低质量的审计建议不被重视且较难落实，影响后续整改和审计效益。

一、存在的问题

1.内容空洞，千篇一律。审计建议内容空洞的问题具有普遍性和典型性，主要表现为审计建议过于原则化、笼统化，内容不具体。比如，“进一步强化管理，严格执行各项规章制度”“完善流程管理，简化审批手续”“切实做好日常安全维护与管理”“努力降低成本不断提高经济效益”“加强学习培训不断提高工作人员专业水平”等等。有些审计建议千篇一律、似曾相识，具有通用性，放在其他审计报告似乎也可以。审计建议缺乏可操作性，使审计对象无法组织落实。

2.对象错误，牵强附会。按规定审计报告只能向审计对象提出审计建议。审计报告发现的问题中，有一些是体制性、行业性问题，有些是单位自身问题，在做审计建议时必须宏观掌握，正确区分。在实际工作中，经常发生审计报告向非审计对象提出审计建议。一是向审计对象主管部门提出审计建议。比如，建议上级单位或主管部门“加强监督指导”“加强业务培训”“完善制度建设”。二是向审计对象的同业竞争提出审计建议。比如，建议同行业其他单位“高度重视行业风险防控”“严格同业自律”“加强行业互动协作”。三是向审计对象的管辖范围或服务对象提出审计建议。比如，要求辖内单位或服务对象“积极配合做好后续整改工作”“认真落实政策规定和上级要求”。

3.避重就轻，小题大作。作为审计报告的重要组成部分，审计建议应当具有针对性。但在实际工作中，审计建议往往被作为审计报告的一种定制格式生搬硬套。主要表现为：一是对于重大风险问题没有深入分析，存在“大事化小，小事化了”的思想。比如，审计报告描述了“多个未竣工项目合同无当事人签字”等问题，但审计建议仅为“规范重大合同签字”，没有从重大项目风险角度深入分析并提出建议。二是把一些可以立行立改的小问题“上纲上线”。比如，检查发现一次国库业务签退时间延迟了几分钟，突击抽查发现一名工作人员串岗，等等。审计报告对这些问题提出审计建议显得“小题大作”。

4.站位不高，低端徘徊。主要表现为：审计建议没有围绕审计发现的主要问题并结合整改的可行性提出；没有围绕落实党和国家方针政策、法律规章以及经济社会发展大局提出；没有围绕关键领域和重点环节存在的突出问题提出；没有围绕发现问题背后的体制机制性“病根”提出。比如，审计人员发现审计期限内“三重一大”会议未按规定要求编发会议纪要，也未作存档备查。但主审人主观判断这是全辖普遍性问题，虽然中央有文件规定但各级基层均未落实，认为仅要求审计对象落实这项规定，则“有失公平”。审计建议如若习惯于查错纠弊、就事论事，则难以提出高质量审计建议，导致审计建议始终在低端和微观层面徘徊。

二、原因分析

1.思想认识误区。无论是审计还是被审计，核心重点当然是能否发现问题以及反馈的问题能否及时整改到位。但由此认为“审计建议无关紧要，审计查处才是重点”，则是审计思想上的认识误区。有的审计人员认为审计建议过于具体，则审计对象无法整改；有的审计人员认为如果审计建议提出过高要求，则审计对象人力、物力和财力难以落实；有的认为审计建议没有强制力，即使写得再好，审计对象不采纳也没有价值。有的审计人员在审计过程中对发现的一些个性问题，没有进行深入的调查，也没有进行系统的分析和研究，导致问题的发现和定性仅仅停留在肤浅的业务操作层面，不能从深层次、宏观上揭示问题背后的真正原因，更无法根据问题产生的根源提出客观、切实可行的建议。

2.约束力不强。目前的法律规章以及各基层单位的审计制度，比较重视审计现场的操作是否规范、反馈问题的整改是否落实。对于审计建议的质量以及审计建议是否落实，并没有明确的规定。审计建议缺乏约束力和强制力，随意性较大，是审计建议质量低的制度层面的原因。在执行力层面上，审计部门对审计建议的落实情况关注不够，一般只关注审计决定的落实情况，对于审计建议的落实情况不够重视。

3.审计力量不足。基层单位审计任务重与审计力量不足的矛盾相对更为突出，也在一定程度上影响了审计建议的质量。据某单位统计，全市本系统辖内的县区级审计人员中，50 岁以上占比63%，高出整体均值27 个百分点；全日制本科及以上毕业生占比12%；专职审计人员占比不足4%；全年培训时间人均不足2 天。审计力量不足直接导致问题挖掘不够，问题查不透、查不彻底，最终导致审计分析不到位、审计建议质量不高。

三、几点思考

审计报告是反映审计成果的载体，在整个审计过程及业务中占据着核心地位。审计报告的优劣，体现了审计水平的高低。审计建议作为反映审计报告质量的重要组成部分，应当不断强化审计建议意识，重视提升审计建议功能。

1.进一步完善审计法规制度。将审计建议及落实建议要求纳入审计项目的重要事项，对不落实审计建议的，应视同未落实整改要求。正确划分责任追究与审计建议的界限，对法规制度已有明确规定、属于明知故犯的行为，则直接追究责任，不能以审计建议替代了事；对于存在风险隐患，但属于政策界线不清楚、法规制度不明确、内控机制不健全的，应予审计建议要求进行整改，以控制风险。对非审计对象的审计建议，可采用“审计建议书”的方式，如果确实存在需要向审计对象的主管部门或者其他相关单位提出审计建议的，按照国家审计准则的规定，应当另外制作和出具“审计建议书”，送达相关建议单位。

2.形成切实可行的建议，避免正确而无用的建议。作为促进审计问题整改的重要手段，审计建议应注重针对性和有效性，注重审计成果运用和审计职能延伸。一是审计建议要有针对性。提出审计建议指向明确，确实可行。提出的审计建议要明确清晰，让审计对象执行起来有据可依，或者有参照样本。二是审计建议要有可操作性。审计建议要切合实际，审计对象哪些问题需要改进，哪些地方需要加强，应提出的明确的改进措施和建议。三是审计建议应着力从宏观层面和全局范围思考和研究问题，所有审计事项必须事实清楚，证据确凿，程序完整。要抓住违规问题产生的关键环节和关键人员，抓住关键少数。

3.强化促改机制，总结建议成效。审计人员在审计现场应多与被审单位进行沟通，充分征求意见，切实提高审计意见和建议的针对性和可操作性，确保审计整改落地实施。审计项目结束后，应要求审计对象定期召开审计发现问题整改专题会，明确整改责任，推动整改落实。审计部门应加强问题整改追踪，建立问题整改销号管理台账。将整改质效纳入考核，对整改结果实施通报、公示和问责。对履职尽责的工作人员，在责任追究时从审计角度启用容错机制。同时，及时开展审计回访和后续审计，定期了解审计对象落实审计建议的情况。经常性地对问题整改情况和审计建议采纳情况进行总结，对筛选出的具有宏观指导意义的审计建议，及时上报上级有关部门，推动出台相关制度和办法，实现审计建议价值；对未被采纳的审计建议，应分析原因，吸取教训，实现审计建议能力再提升。

4.加强审计培训，提高建议能力。通过培训教育、现场辅导、风险解读等方式，实现审计监督关口前移。有条件的单位应尽量改善审计人员结构，确保审计力量能够满足风险防控要求。定期安排审计人员贴近业务、理解业务，多方位掌握业务信息，力争精通业务。定期对内外部审计发现的问题进行分析，详细了解问题成因，判断风险状况，提出高价值的审计建议。全面树立“重视审计建议”意识，不断积累各方面的知识，熟练掌握专业技能，养成善于提出问题、分析问题的良好习惯，要善于归纳总结，分析寻找原因，准确提出审计建议。