规划视角下老旧小区协同治理研究

张旭莹

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060

城市更新进程中老旧小区治理改造是完善基层社会治理体系的重要途经，基层社会治理结构的不断耦合使得老旧小区逐渐成为较为特殊的社区治理模型。居民需求的不断提升也导致了老旧小区在城镇化进程中处于更加难以协调的地位，如何激发老旧小区协同治理的内在动力，是解决新时代民生问题的根本关键，当下正在推行的社区设计师制度给老旧小区协同治理提供了新的发展视角，从规划层面落实老旧小区协同治理于根于本都提供了新的发展机遇与探索路径。

1 研究现状

1.1 老旧小区的概念界定

老旧小区的定义随着时代的推进其含义也逐渐发生着变化，不同地区对于老旧小区的定义的界定也有着趋向性的不同，老旧小区在现如今泛指基础设施老化、服务功能缺失、物业管理亟需改善以及修建年限较早的社区[1]。

老旧小区存在的问题，有以下几种：

1.2 粗放式管理，治安形势严峻

大多数老旧小区建成时间较早，其房源大多由企事业单位的福利性住房组成，而物业管理概念的实质性引入大多晚于老旧小区的建成时间。其中粗放式管理应用于绝大多数老旧小区，大致原因是由于小区缺少物理屏障而导致的人员流动复杂化、物业管理服务的缺失而导致社区变动离散化，因此其治安管理模式的改变具有很大的现实性。

1.3 基础设施匮乏，生活便捷性差

老旧小区相较于建设时期，工艺及技术水平的大幅度提升，导致老旧小区整体设计标准和空间布局与现代社区圈存在较大差距。主要表现为社区绿化率较低、道路建设老化、公共空间设施不足，消防设施难以得到保障等。这些因素从根本上导致了在老旧小区生活的居民，生活便捷性处于弱势地位。

1.4 市场投入较低、改造资金不足

老旧小区于市场改造中其规模较小，经济效益相对较低也就导致了社会企业参与意愿较低。其改造主要为政府的民生保障工程为主，但以政府为主的单核力量对于其产业的承载能力，社区生态环境的改善产生的影响力难以有实质性的改善。市场改造资金的缺乏也是老旧小区难以协同治理的重要原因之一。

1.5 产权关系多元，社群关系淡化

部分老旧小区与新型住宅小区相比，产权关系较为复杂，这主要是因为在住房制度改革深化的背景下，老旧小区的部分公有住房可以进行出售，因此变成了商品房、承租公房、回迁房等，进一步加剧了产权关系多元化的现象。社区所有权结构的变化使得业主身份产生了变化，社群关系也由原先企业员工协同治理转向为多元主体共同治理，这也导致了老旧小区处于更加难以协同改造的境地。

2 老旧小区改造与治理的规划应对

2.1 规划编制引领小区改造

针对老旧小区存在的众多问题，其主要为空间约束性规划自成体系互不衔接，社区的主体功能可从根本上定位控制开发强度，空间均衡的概念也可以更好的应用于老旧小区改造。从国土空间规划层面、街区控规层面、社区治理层面来把控老旧小区协同治理改造的整体性、系统性及其内在规律，可着力解决规划重叠冲突、管理服务职责交叉重复、社区治理参与度低等问题[2]。

2.1.1 国土空间总体规划层面

一是基于县镇级国土空间规划，合理构建街道-社区两级生活圈。对于街道生活圈的建设，要根据统一的规划标准，配备完善的公共服务，包括优质医疗护理、文娱健身设施以及公共开敞空间等等，使得居民能够在街道服务范围内享受一体化服务。对于社区生活圈的建设，在配置公共服务设施时，要充分考虑弱势群体，包括老人、儿童、孕妇以及残疾人等，要进一步细化公共服务设施，以便民为主旨，要满足不同群体的需求。

二是要树立以人为本的规划理念，构建完善的公共安全应急体系。基于不同层级的实际情况，合理在城区、街道、社区设置应急场所，另一方面要合理的安排应急医疗设施。尤其是在后疫情时代，要科学、合理的利用应急场所，应采用“平战结合”的模式，平时，可以作为居民锻炼的场所，战时可作为隔离或者疏散的空间。

三是要基于老旧小区设施建设现状，实施“补、优、改”相结合的改造方式。“补”是指补充老旧小区不完善的设施设备，增设便民服务设施，如幼儿园、社区卫生服务站以及儿童活动场所等公服设施；“优”是指对老旧小区中的现存设施设备进行不断的优化，使得这些陈旧设施设备依然能够正常、稳定的运转；“改”是指对老旧小区的设施进行升级改造，例如水电暖的改造、道路改造、停车场改造等，使得各项设施满足居民所需所求。

2.1.2 街区控规编制层面

一是基于绿色生态理念，对老旧小区绿色系统进行全面科学、合理的规划。从整体上出发，对小区的容积率进行补充划定，需要注意的是在确定绿化容积率时，必须在保证居民娱乐活动空间充足性的前提下，可以在老旧小区内合理建设社区公园，且适当增加小微绿地[3]。

二是基于小区的公共空间分区，可对公共空间进行划分与定位，通过精细化的定位与服务需求可有效集聚具有相同特征或需求一致的社区居民，同时通过构建不同的层级，扩展其公共空间的服务范围，以社区居民需求为出发点的公共空间形态改变也可以提升居民的参与意识。

三是基于居民的需求，适当增加和升级管理设施。对于粗放式老旧小区，可以有效利用物联网系统管理，通过将社区、服务、家庭有效的高度集聚，可实现社区管理服务效率的大幅度提升，通过信息叠加与处理，精准服务每位社区居民，可最大限度满足居民需求。

四是根据相关规范标准，完善公共服务设施。对于老旧小区公共服务设施的配置，要进行统一规划和布局，并且规划方式采用集中与分散相结合的方式。引导公众参与到老旧小区规划当中，调查各类居民的需求，并且将居民的需求纳入到具体的规划当中。

2.1.3 社区治理层面

如今，老旧小区的社区发展规划仅靠“自上而下”已解决不了民生问题，唯有融入“自下而上”的社区发展规划，方能实现有效的社区治理。社区设计师设立的初衷也是为了促进社区发展和强化公众参与。通过社区自治，真正做到以社区居民意愿为抓手，建立更适合老旧小区的行政管理组织，同时也符合现如今大多数老旧小区改造形式(以征拆为主转向局部的微改造)。

社区设计师所能提供的软性服务，以策划社区多种多样活动为主，展示社区的典范项目，激发老旧小区居民参与社区治理的积极性，既可以让行政部门立足于老旧小区的真正需求，也可增强居民对家园的归属感与荣誉感。整合老旧小区内外资源，协同多方利益，营造良好的社区整体氛围[4]。

2.1.4 规划的具体实施

(1) 强化技防手段，提高治安效率

针对于一些粗放型老旧小区，无法通过新建围墙来进行改造，否则会对老旧小区的原始风貌产生差异化，而且由于部分粗放型老旧小区都是一些不规则地块，在一定上提高了新建的难度，其改造成本也过高，难以得到保障。所以在老旧小区改造过程中，可针对小区的治安水平引入物联安防设备，提升小区的安全性。例如监控摄像系统、人脸识别技术等等，应用在住宅小区当中，可以对业主身份进行辨别，一旦显示是外部入侵人员，监控系统会立即发出报警，这样就无形中为老旧小区构建了一道网络虚拟防护围墙。

在对老旧小区改造过程中，需要将公共区域监控系统与楼栋视频系统作为改造重点，住宅小区的各项系统与云平台相连接，云平台储存住户相关的信息数据资源，当公共局域监控系统或者楼栋视频系统运行过程中，会自动识别业主的信息数据，根据识别的结果，开启相关的功能，如报警防盗功能、黑名单禁行功能、预防老人小孩走失功能。在条件允许的情况，还可以改造智能门窗和智能门锁，这样可以大大保障老旧小区住宅的安全性。如图1所示。

图1 老旧小区智能防控系统流程示意图

(2) 搭建网络平台，提高生活便捷性

针对老旧小区配套设施不健全的问题，在互联网的背景下，还需要通过对互联网的运用，促进老旧小区配套设施的不断完善，为居民提供更加便捷的服务，满足居民不断变化的需求[5]。规划人员需要充分考虑居民的生活所需，为其不断完善老旧小区的各项功能，具体包括医疗服务功能、社区服务功能以及养老服务功能。在此过程中，还应充分发挥社区以及地方政府的功能作用，加强对各项资源的整合与运用，构建统一、实用、便民的服务平台。以健康导向出发搭建医疗服务需求较大的平台，收集老旧小区内居民的健康情况，通过将不同信息进行分类储存，共享到智慧社区平台上，最后统一汇总于社区各类医疗服务机构，便于远程诊疗与病程监控的实现。

(3) 科学调配资源、扩大道路通行能力

改善道路通行能力是老旧小区改造的重点。针对于老旧小区设计思路滞后以及车辆管理困难的问题，还需要规划人员对各项资源进行科学、合理的调配，提高老旧小区道路通行能力，通过将道路、楼院、社区等进行空间匹配，推动形成空间上点线面有机结合的片区改造模式。同时需要对老旧小区的周围条件进行充分的调查和了解，对停车资源进行开发和运用。在规划层面，可以采用竖向规划，增加相应的停车区位。政企单位的合作开发也可以实现车位数量的增加。与此同时还应加强停车位管理，例如开发实时停车监测APP，业主可以通过APP，预约停车位，远程查看是否有停车位，避免乱停乱放车辆的情况发生，在一定程度上，缓解车辆拥堵的问题。

(4) 运用社交网络，强化社群文化建设

针对于老旧小区产权关系多元造成的社群关系淡化，可以通过社交网络，加强社区居民之间的沟通，开展社区多样化的群体活动，以此丰富小区居民的生活，强化社群文化建设，进而构建和谐小区。利用沟通交流工具，构建信息化沟通交流平台，社区网格长及时的将相关信息通过社交平台告知居民小区；其次在构建社区文化过程中，可以引导社区居民的参与，同时社区采取积极奖励措施，给予相应的奖励。通过这种方式，可以增强居民的参与度，加强对社区文化的认同感，进而减少居民之间或者居民和社区之间的矛盾。

2.2 探索政府+物业+居民+规划人员多元主体协同治理模式

在现代城市不断发展的背景下，还需探索新型的社区治理模式。多元主体参与成员有街道党委领导、物居委会、业委会、物业服务以及规划人员。根据标准与社区情况，构建公共事物协同治理的新模式。针对于老旧小区，由街道党委领导统筹组织，成立物委会，按照老旧小区的规模，配备相应的物业管理人员，使得老旧小区改善工作重心前置，实现对社区工作的全链条管理，具体包括“发现、协商、决策、落实、监督”等工作，在具体的实施过程中，要统筹协调各主体之间的利益，调动各方力量，共同做好社区治理工作。尤其是针对部分老旧小区，还需要打造“红色物业”品牌，由“红色物业”来承接老旧小区的服务工作，运用信息技术打造智慧社区，以实现远程化办公。例如在疫情期间，部分老旧小区在街道党委领导下，协调“红色物业”来承接社区治理工作，与此同时与业委会协同合作，配备了楼门长，有序做好了防疫工作，实现联防联控，充分保障了居民的身体健康。对于规划人员，需对社区进行科学合理的规划设计，对建设、运营等工作进行有效跟踪，确保规划实施的有效性。

2.3 创新融资模式

想要加强老旧小区的有效改造，必须有足够的资金支持。政府的统筹协调、群众的广泛参与，才能实现多元化融资模式。老旧小区改造也应适当采用市场化运作改造方式，政府可给予适当的补贴。以城市更新为主要抓手，适当引入合作企业进行再开发，在开发过程中，要明确产权规划问题，注重配套设施的建设，以加强小区改造的效果[6]。

2.4 建立长效机制

老旧小区改造与治理问题无法一蹴而就，需要进行长期实践。为了保证老旧小区改造与治理效果，必须加强顶层设计，即应基于我国城市发展的实际情况，建立配套的政策，构建长效机制，为老旧小区改造与治理提供重要保障。建立完善的技术规范体系，从制度上明确老旧小区改造程序，与此同时，还应制定维护与管理方案，使经过改造后的老旧小区能够满足社会需求，提升城市的生活品质。

3 讨论

综上所述，现阶段老旧小区存在诸多问题，继续多角度、全方位改善，以政府为主导，坚持规划引领，充分考虑居民的实际需求，打造舒适实用的规划方案，营造共同设计，共建美好家园的氛围，使老旧小区改造成为造福人民，满足人民群众对美好生活需要的重要民生工程。