组织权威运作视角下大城市边缘区空间形态演变机制探究

白淑军，张晨光，肖少英

（1.河北工业大学 建筑与艺术设计学院，天津 300401；2.河北省健康人居环境重点实验室，天津 300401）

近些年我国大城市在快速发展过程中引发了大量影响城市空间良性运转的相关问题，其中边缘区作为大城市空间扩张的重要载体，已逐渐成为保证城市空间发展质量的关键要素。在城乡二元结构下，由于长期被城市总体规划编制所忽视，边缘区空间并未得到全面认知而成为各类土地政策、社会要素间角力的场所，形成了难以进行有效治理的发展困局。因此，揭示影响边缘区空间形态演变的作用机制不仅有利于化解大城市发展与经济效益间的矛盾，同时也能为城市空间治理提供启示。

一、国内外研究进展

（一） 影响大城市边缘区空间形态演变的诱因梳理

多年来大量研究结果发现，城市空间形态受到多种客观因素与外部条件的影响[1]。宏观上受制于政府组织运作的行政决策[2]；微观上反映了社会、文化与人类行为间的运作过程。影响要素主次层级间的相互作用与渗透共同决定了城市空间形态的持续演变[3]11。当前有关边缘区空间形态演变作用机制的研究成果涉及影响要素层面虽有迹可循，然而与城市空间发展的有机联系、逻辑关系尚不明晰，影响城市空间形态的机制研究尚处于浅层阶段，仍需深入探讨。

（二） 影响大城市空间形态演变机制的新角度——存在追求预算外收入的路径依赖

国内外针对城市空间形态演变背后的影响机制研究侧重角度有所差异，在西方成熟的市场经济与土地产权私有的背景下，城市土地价格上涨使得土地使用者所支付的成本上升[3]9，驱动着生产要素向城市周边疏散，学者们针对城市的研究多从扩大市场规模角度思考，侧重于经济学考量[4]18，竞租理论与市场区位理论逐渐成为解释边缘区空间演变的主要动因[5]。

我国的相关理论研究在时间维度上稍显滞后且土地制度存在着差异，因此对城市空间的研究多从影响因素进行规律总结，在边缘区空间形态演变机制的研究上定性描述较为普遍[6]8。税收分配制度改革后，经济发展与行政压力迫使地方政府寻求预算外收入的增长而在路径选择上形成了对土地财政的过度依赖[7]68。当前的研究逐渐注意到政府行为对城市空间形态演变起到了重要作用[4]17。追求经济效益而寻求预算外收入的动因源于现有预算的约束，因此研究从组织层面分析路径依赖对城市空间产生影响的机制动因，深入解析在该机制下组织行为及其背后的运作逻辑对大城市边缘区空间形态演变起到重要作用。

（三） 近些年我国大城市边缘区空间形态演变的新特征

发展建筑业和第三产业所创造的高额税收使得地方政府对于土地开发、固定资产投资与扩大企业生产规模的热情空前高涨[8]，权力寻租行为与民间争夺土地开发权的现象时刻影响着大城市的发展[7]69。近些年的城市化过程中边缘区空间形态由最初简单向外扩张演变为具有独特发展特性的生产活动空间[9]。在用地上呈现出耕地与建设用地混杂、空间组织结构破碎、横向无序蔓延的特征[6]13，演变历程主要表现为“离散化、去中心化与多核心化”的特点[3]8。对于城市空间的高品质发展，需要深入探究大城市边缘区空间形态演变的作用机制。

二、新视角下影响边缘区空间形态演变的相关核心概念

（一） 逆向软预算约束的概念

预算约束的概念源于新古典经济学对消费者行为的分析，预算限制成为经济行动者参与经济活动的根本逻辑[10]140。匈牙利经济学家科尔内（János Kornai） 认为国家公有制生产部门在经济活动中趋向于盲目追求产出而缺乏对生产效率的重视，当生产要素短缺时，企业领导者倾向突破生产预算限制向上级追加资源，由于难以有效履行硬性预算约束的承诺，计划预算难以执行而形成“软预算约束”的现象[10]139。科尔内指出产生该现象的机制源于公有制经济结构内上级部门依据产出额对企业绩效进行评价，导致企业在经营过程中收支约束关系被弱化而产生软预算约束的路径依赖。由于缺乏有效的价格机制束缚，地方政府极力追求预算外收入的增长而产生过度的经济需求，如争先兴办乡镇企业、扩大工业生产规模等[11]，这一现象与我国改革开放后早期的城市化进程相同步，工业化的速度快于城市化的发展[12]。随后税收分配制度改革带来了地方政府预算内财政收入的结构性调整使其行为模式得到重塑，自上而下的索取非预算收入，如农业上的提留统筹和土地出让金，这一现象即为“逆向软预算约束”。

近些年的研究发现传统政治经济学所定义的逆向软预算约束现象并非仅局限于政府组织内部，地方政府寻求预算外收入增长的主要方式依赖于土地资源[13]35，无形中激发了集体土地拥有者向市场寻求资本力量而主动形成合作关系的民间组织，同时也对土地开发产生的经济效益形成路径依赖[14]39，政府组织结构内部的约束现象在民间组织层级得到体现（图1）。各利益主体路径选择所引发的直接后果动态地展现了城市空间的变迁，而在争地的过程中隐含着组织权力间的持续博弈并影响到大城市边缘区空间形态的演变。

图1 路径依赖—预算约束的逻辑关系示意图

（二） 组织权威概念的提出

尽管不同组织结构突破预算约束的行为受到相关法规政策的牵制[15]30，但其背后的行为逻辑仍需进一步挖掘。社会心理学理论认为人类行为主要受其行为结果的奖励机制影响，组织结构设计中的激励机制触发了政府官员主动突破自身财政能力的限制与追求短期效益的动力对行政权力进行寻租，通过行使土地开发权力作用于城市空间[14]12。组织结构中的激励机制源于国家治理的需要并通过整合社会机制与顶层设计形成对资源的合理分配、协调各群体间的矛盾、承担提供公共设施的相关职能等[15]31。国家权力的集中使得政府组织在分配、协商社会资源等方面负担相应的治理成本，因此需要依靠具有等级差异的官僚组织将权力下放到各层级行政机构来实现治理成本的降低[16]68，并通过政策执行、资源分配与人事安排等手段形成为组织权威性背书的作用[17]17。在城市空间的具体开发层面上，行政命令通过授予政府组织土地发展权的形式影响城市建设活动，要素资源分配能力的垄断为集体与市场参与城市开发创造了壁垒[10]137，展现出强大的组织权威性。由此可看出参与土地开发环节中的组织行为决策始终受到组织权威的影响[18]77，间接地作用于城市空间的发展，权威与空间形态演变之间所存在的联系因此具有了合理性。

我国不同地区间发展比较优势产业存在着差异，市场与集体参与城市开发的权重常常决定地方政府主导土地发展权的能力[19]，在单一组织框架下组织权威外溢至不同组织间的博弈使得城市空间发展权力自然向拥有更多组织权威的一方靠拢[7]74，宁波市ZH 区炼化一体化项目建设的博弈结果就是民间组织权威的事实性展现。由此可看出组织权威的概念在主导城市边缘区空间发展权力的运用上与韦伯（Max Weber） 的理性法定权威理论对国家治理所产生的作用不谋而合。

（三） 概念间的相互关系

城市空间形态演变的本质涉及用地性质的转变，而不同组织因自身的路径依赖所引发逆向软预算约束行为以组织间权力博弈的结果影响着用地开发，组织权威蕴含在争地的过程之中[20]66。逆向软预算约束是争地行为，组织权威是争地行为背后的逻辑诱因，城市空间形态演变则是在这套行为逻辑运转下的结果。芒福德在其著作中强调：城市的发展源于参与者在特定空间内形成精神上的归属感与认同感，放大到组织层面则通过赋予权力的合法性与激励机制使得参与者认同权力的运作为权威的产生创造了条件，行为—驱动机制因此获得了正当性。

已有的研究认为边缘区空间形态演变过程展现了各个层面利益主体间的博弈[21]15，本研究所涉及的组织权威概念属于社会学范畴，城市空间形态演变为城市规划学研究的范围，而逆向软预算约束现象在社会学领域表现为在特定目标利益驱动下形成对组织权威的顺从，其结果则作用于城市规划学科领域中城市空间形态演变的层面上，建立了跨学科领域之间的沟通渠道。我国的土地政策和有关国家治理的政府组织结构具有特殊性[22]106，城市空间形态的变化同时受到自身普遍性与外部特殊性的共同影响，因此从路径依赖成因视角出发探讨大城市边缘区空间形态演变机制具有重要的理论与现实意义。

三、组织权威运作的理论基础

（一） 基础理论

1.社会组织学成本理论与信息理论的换元描述

社会组织学理论认为组织是个人到群体出于特定目标所形成的完整协作系统，不同的组织结构自身具有特定的交易成本，当社会的复杂程度提高相应的管理成本也随之上升，边际回报的衰减为逆向软预算约束的出现创造了条件[15]25。社会学家周雪光发现国家权力在行政组织实施上经常面临与地方政府信息不对称利益不匹配的困境，导致在权力下放的过程中出现不同政府层级间的博弈[18]74。为了有效执行政策安排，组织权威有时需要妥协于下级政府在执行实际任务过程中所面临的困难，为逆向软预算约束行为提供了权威依据[23]。

信息学理论中发送方将指令传递到接收方形成了信息的沟通渠道。在政府组织机构的实际运作过程中，权力传递的过程可提炼为委托方发送任务指令——管理方维护指令的有效性——代理方执行指令交代的任务；当执行者面临阻碍时会通过组织结构向上级发送请求额外资源的信息而形成反向沟通的闭环渠道，此为软预算约束的正向表达。为了维护组织权威与执行决策意图，上级部门采用激励机制中的刚性约束手段迫使下级政府完成行政任务，而形成了信息的再沟通渠道，权力通过下放在政府组织内部发包与抗衡之间形成动态循环，最终以逆向软预算约束的形式结束。组织权力的运作使得隐含其中的组织权威贯穿于行政发包的完整沟通环节，是行政组织机构路径依赖出现的根本动因，也为激发民间组织形成合作关系创造了条件，以争夺土地发展权的形式负反馈于城市空间开发过程中。

2.权威理论下的组织行为关系与社会事实的层次性

任何具有支配能力的权威运作都需要其所依附的权力诉诸必要的正当性辩护而获得合法性基础。韦伯认为权力的支配形式其核心在于支配者通过运用权力影响到被支配者的行为，在潜移默化中成为被支配者的行事准则而具备权威性被社会所认可，在社会实践过程中产生现实意义[20]68。冷方兴发现国家与社会的关系本质由最初社会盲目接受，到觉醒后抗争，再到合作的动态过程而形成影响空间开发的权威性，通过国家、集体和市场间的争地博弈得到有效展现[7]74。本研究所提出的权威理论进一步揭示了各组织间争地的行为本质，体现出各利益主体为影响城市空间开发合理性不断辩护的过程。

在稳定的组织结构运作下，权威关系有着与之相应的激励机制而产生不同组织层次间相互依附的特性[22]97。从国家治理层面上看，中央政府出于对国家利益的维护与实现国民经济有效发展的考量而形成了特定的路径选择[24]，地方政府在组织结构中则扮演韦伯权威理论中被支配者的角色。当权力结构框架内支配者出于维护组织权威的有效性无形中为被支配者追求预算外收入的权力进行背书[15]137，被支配者在行使权力的过程中身份发生转换而成为支配者，权威性也从政府组织结构外溢至组织外角色。由于民间组织相较于严密的政府组织在要素资源分配能力上存在着天然劣势[16]52，权威性的外溢为民间组织以争地的方式获得参与社会治理的权力创造了条件[25]。

人类社会的各类现象往往对应着可参照的社会事实[7]74，根据以上理论进行整理分析发现：城市空间形态演变是研究机制的起点，土地性质的转变位于物质空间层级，属于社会事实的直接体现。而深入到土地性质的转变，则源于不同组织路径依赖所形成的逆向软预算约束，属于浅层的社会事实表征，对土地开发权力的争夺是联系浅层事实与物质层级的纽带。政府行政组织和民间利益团体因各自所代表的权力归属产生的组织权威是影响用地性质转变的直接动力[26]，属于社会事实的深层表征，不同组织间就土地发展权的博弈形成了从组织权威到逆向软预算约束的关系纽带，通过联系不同社会事实层级介入到影响城市空间形态这一物质层面上。

（二） 理论渊源

约束与权威理论对城市空间形态的作用，融合了多学科领域的内容，既包括社会经济学的行为逻辑，也包括城市规划学科对空间形态演变机制的讨论。

1.权威影响空间形态的城市规划学基础

国内外针对城市空间形态研究的出发点有着本质的不同，竞租理论深刻地影响到供需双方的交易行为引导着国外城市空间的扩张[13]34，社会民间组织在城市土地开发上具有重要话语权，组织权威性向非政府组织靠拢。城市政体理论强调掌控要素资源分配能力的主体影响着城市空间的开发，税收和人事权的高度集中使得我国政府组织机构对资源配置具有绝对把控，城市化发展和基础设施投资所带来的巨额回报为中央政府制定政策到地方政府追求预算外收入提供了驱动力[13]33。土地政策和城市管理的实施为自上而下所施展的组织权威提供了法理依据，这与当前国内学者将研究重心聚焦于影响城市空间开发的制度环境相契合[27]87。虽然国外学者对城市空间开发的研究并未从组织层面进行系统性的考虑，但在有关城市边缘区空间发展的问题上仍存在相近的思考。

2.约束与权威理论的政治经济学基础

近年来政治经济学对社会组织的研究着眼于经济活动者间的产权分配问题，不完全契约理论认为任何契约都无法将组织内部的成员关系充分考虑，对资产的利用难以事先约定，因此通过谈判所形成的契约通常以持有剩余资产使用权的所有方进行预算约束而产生权威关系。在这一理论视角下，产权的意义变化为对资产使用的控制权[17]81。应用于政府组织结构下，控制权分配方式的改变影响了从中央到地方间的组织关系，通过握有政策制定、检查验收等方面的权力，辅以激励制度中央政府垄断了对各种控制权的实际把控[18]80，逆向软预算约束现象反映了对拥有资产使用控制权一方的服从，而形成权威认同。面对城市空间的开发，政府组织机构内部资产所有方在向资产管理方分配资产控制权的过程中，获得了争夺土地发展权力的组织权威性[18]83，但由于逆向软预算约束的作用而产生控制权的外溢，使得民间组织认同其自身同样拥有对资产的控制权，通过行使权力而对土地发展产生权威影响[28]64，如前文所述的宁波市ZH 区村民通过对开发权的不断争取而最终获得政府层面的认可。福柯（Michel Foucault） 的权力理论认为权威无时无刻不渗透于社会各组织的运行过程当中[7]73，权力关系的动态流动使得在权力结构下的支配者与被支配者角色因客观条件往复循环。在现实中不同的比较优势发展条件下，资源的开发权力自然落入到拥有更多剩余资产控制权的一方，其所依附的组织权威性因此得到加强。

（三） 研究思路：约束与权威——空间形态演变的逻辑链条

城市空间形态演变直接受到土地发展权在社会层次流转的影响，隐含着不同组织权力的路径选择。我国地理环境差异导致地区经济发展水平不均[27]35，缺乏发展比较优势产业的地方政府背负着为本地留守人口提供公共服务与清偿融资债务的刚性兑付压力，经济指标与人事考核迫使地方政府对土地出让金及通过发展建筑业所获得的高税收形成依赖而出现逆向软预算约束的现象[13]32。政府组织行政权力向下摊派影响到涉及土地开发相关集体与市场的利益，民间组织因此形成合作关系，组织间的争地行为为组织权威的合理性创造了条件，使得组织权力博弈获胜的一方具备影响城市空间开发的权威，提供了边缘区空间形态演变的初始状态。综上所述，组织的路径依赖是经济因素向空间因素转变的驱动力[28]64，约束与权威运作到城市空间形态演变的过程存在着完整的逻辑链条。

四、权威理论主导边缘区空间形态演变的运作过程

基于以上描述可以总结出一套完整的有关约束与权威运作影响大城市边缘区空间形态演变的作用机制。我国时空差异所创造出的资源环境势差提供了从政府机构到民间组织提升自身经济效益所形成路径依赖的条件，在政府组织层级权威关系影响下，逆向软预算约束行为的出现诱发了民间组织通过合作关系获得其所对应的组织权力。在争夺土地发展权的过程中，政府组织权力与民间组织权力博弈的结果赋予了获胜方影响土地开发的组织权威性而产生了不同的空间形态，权威性的差异化表达分化了边缘区空间的发展方向[7]67。

该运作机制下边缘区空间形态演变位于社会事实的物质层级，是逆向软预算约束行为争夺土地发展权行为所引发的直接结果，逆向软预算约束因此属于物质层级背后的浅层社会事实层次，是社会行为的直接表现。深入约束行为到空间演变间的逻辑链条中，蕴含着组织权力博弈提供影响土地开发法理依据的权威性，将浅层社会事实与社会事实物质层级相关联。浅层社会事实的出现同样源于权力博弈，在组织结构内部握有资产控制权的支配者通过激励机制对资源进行分配，使被支配者对组织结构行为产生认同而获得组织权威。因此，组织的权威性即是产生约束行为到空间演变逻辑关系的起点同时也是联络浅层社会事实到物质层级的纽带，属于深层的社会事实层次，为土地发展权的争夺介入大城市边缘区空间形态演变提供了原始动力（图2）。

图2 组织权威影响下的大城市边缘区空间形态演变的运作机制

五、大城市边缘区空间形态发展策略

逆向软预算约束与组织权威的运作机制深刻地影响着我国大城市边缘区空间形态的演变，各方利益主体争夺土地发展权的路径选择，决定着边缘区空间未来的发展方向，因此有必要从逆向软预算约束与组织权威运作的角度分别提出相关的建议及策略。

（一） 制度层面：形成对行政权力的有效监督

在边缘区的空间形态演变上，逆向软预算约束的现象是通过政府组织获得土地发展权影响城市空间变化而得到体现的，其本质源于对土地资源开发所获高额收益的路径依赖。因此有效解决逆向软预算约束的问题需要在制度层面进行创新，强化政府组织职能方面的管理，通过征收物业管理费、房产税等增加税种的方式提高政府的财政收入水平，制定合理的经济发展策略，通过发展大城市本地比较优势产业积极引导地方政府脱离对土地财政的过度依赖。同时在政府组织机构内部自上而下的严格落实与城市空间管控相关的法律法规，通过加强组织监督能力对权力寻租行为进行有效的制度性约束。

（二） 土地发展层面：规范集体—市场主体责任

有效解决逆向软预算约束行为所带来的城市空间发展问题离不开民间组织层面相关利益的协调，同时提升制度层面的管理水平同样也需要被管理者在土地发展权上的积极配合。因此以土地发展相关的法律法规作为城市空间治理的标准，提高土地市场参与者的准入门槛，规范集体与市场主体不当的土地经营行为，加强对集体土地拥有者非法进行土地出让的惩罚力度，通过立法和政策并举等手段严格管理资本市场的投机行为[29]。在保障公众利益的前提下，积极探索土地集约利用的新方式，盘活本地存量土地潜质，优化城市土地资源管理机制，实现我国大城市边缘区空间形态的可持续发展。

（三） 规划层面：创建公平合理的资源分配机制

为了满足我国大城市边缘区空间的有效运作与空间形态层面的合理发展，需要现有组织权力机构对社会资源的分配进行有效保障。因此可以在城市规划层面通过创建公平合理的资源分配机制，提高土地资源管理者与经营者的用地开发成本等方式，实现生产要素资源向具备发展潜力的一方进行倾斜[30]，有效破除权力支配者与被支配者之间在空间资源配置能力上的利益掣肘。在集中整合优势资源发展本地经济的过程中，明确政府组织在资源分配上的定位，为打造服务型政府职能提供了合理的转变思路。在城乡统筹的基础上不断通过未来的城市更新与土地利用规划，以问题为导向实现边缘区空间良性有序的健康发展。

六、结语

根据以上运作机制的分析与总结可以看出，在我国大城市边缘区的空间形态演变过程中，存在着组织权威的逻辑动因，此概念体现着城市规划学与社会经济学等多学科间的融合。组织权威在不同组织间的动态转换过程分化了城市空间形态的演变方向，蕴含了从社会机制到物质形态层面的转化；社会机制内部则以组织结构的激励机制来实现国家的有效治理，却无形中创造了逆向软预算约束行为出现的条件而形成多元利益主体对土地开发权的争夺。因此未来针对争地现象的研究可以从组织激励机制的角度进行分析，系统性的遏制产生逆向软预算约束现象的诱因。

研究以边缘区自身特殊性地位来探讨组织权威影响我国大城市空间发展的普遍性具有重要意义，不仅可以有效兼顾城乡二元的共同问题，同时也有利于通过顶层设计、制度改良与城市规划手段化解现存的大城市空间发展问题与主要的社会矛盾。