国土空间规划新形势下的轨道交通规划变革和对策

江 永

（中国地铁工程咨询有限责任公司，北京 100037）

从2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，到2018年《深化党和国家机构改革方案》和《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》印发，再到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，以及2020年省级和市级国土空间规划编制指南(试行)等文件的印发，我国新的国土空间规划体系及其地位逐步明确。交通是国土空间高品质发展的重要支撑要素，轨道交通又是综合交通体系的骨干，因此轨道交通规划作为基础性、长远性的专项规划，如何适应国土空间规划新形势是亟待研究的。笔者结合宁波的实际工作经历，从规划理念、手段、范围和体系这几个方面，探讨新形势下轨道交通规划的变革与对策。

1 国土空间规划的主要变革

新时代国土空间规划变革的源头是中国社会发展与需求主要矛盾的变化，包括经济发展模式变化、发展理念和目标变化、规划内生性矛盾变化等，规划变革是一项综合性社会治理改革，是新时代生态文明背景下国家治理体系现代化的重要组成部分，对轨道交通规划的影响主要有以下几个方面。

1.1 规划理念的提升：全面均衡可持续

伴随我国经济数十年的高速发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民群众在解决温饱问题和进入小康社会以后，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

以往的城乡规划偏重个体城市经济发展，导致国土空间的其他要素，如生态环境和农业空间等过度侵蚀和影响[1]。新的国土空间规划，在“五位一体”总体布局和生态文明发展观指导下，将城市、生态、农业等子系统按照一个完整的有机整体进行规划，以实现生态、社会和经济效益的均衡作为发展目标，相比以往更加宏观和全面。这就要求轨道交通规划作为专项规划必须符合全面均衡可持续发展的理念，不仅考虑发展问题，还要考虑保护问题，促进实现生态安全、乡村振兴、城市集约高效和区域协调的高品质可持续发展。

1.2 规划手段的改变：重视存量规划

伴随我国城市规模数十年的持续扩张，我国城市化水平迅速提升，2020年城镇化率已达到 63.89%，城市的盘整和更新将成为发展的主题，很多城市已经或者即将进入存量甚至减量发展时代：上海市明确提出要实现规划建设用地总规模负增长；北京市提出用地减量提质和集约高效利用；《广州市国土空间总体规划(2018—2035年)》草案提出严控国土空间开发强度，设定土地资源消耗上限，将国土空间开发强度严格控制在市域面积的30%以内[2]。

快速城市化为目的的城乡规划主要以增量规划作为手段。而新的国土空间规划发展理念要求城市、生态、农业空间需整体综合考虑，需要遵循环境约束和生态底线思维，包括粮食安全等国家战略要求，未来城市建设的增量空间将受到极大的约束。因此，基于精明增长和高品质发展的要求，空间规划的理论和实践焦点自然转向内部的存量空间与建成地区，规划手段上将更加重视存量规划。因此，也要求轨道交通需要配合存量规划手段，更关注功能强化、服务提升、存量优化等高品质目标，从设施规划转向服务和政策规划。

1.3 规划范围的扩大：城市群、都市圈

伴随我国城市化和工业化的发展，人口和产业持续向发达城市群及其中心城市聚集，并在这些中心城市向其都市圈的范围扩散，产业结构布局也伴随城市群和都市圈发展重构，区域之间的联动不断增强，通勤出行范围不断扩大，商务旅游等出行频度不断加强。

以往城乡规划虽然包括城镇体系规划，但由于城市或城镇之间的有机联系比较弱，城市发展往往还是各自为政，依靠各单体城市规模的增长。未来随着城市化趋缓，城市建设增量空间受限，城市发展动力将出现转变，需要从更大范围、更高品质的组合来提升城市的发展效能，而不是继续依靠简单的规模增加。2020年国家发展改革委印发了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，再一次强调了“加快发展重点城市群”“大力推进都市圈同城化建设”“提升中心城市能级和核心竞争力”等优化城镇化空间格局的措施，未来城市的发展将进入以中心城市(都市圈)引领城市群发展、以城市群带动区域发展的新阶段[3]，各项规划研究范围自然要顺应这一趋势。因此，也要求轨道交通规划要将城市群和都市圈范围内的国铁干线、城际铁路、市域铁路和城市轨道交通的“四网融合”作为研究内容，并成为未来城市群和都市圈发展的重要支撑。

1.4 规划体系的重构：“五级三类四体系”

我国社会治理体系的发展，使得中央和地方、部门和部门、政府和市场间的矛盾需要得到协调和妥善处理，以人为本、全面、协调、可持续的“科学发展观”已成为社会总体价值取向。

一个时期以来城乡规划以对城市空间资源的管理和城乡建设行为的指导为己任，但对其他层面和范围的治理能力有限，还要依靠其他部门众多空间性规划，这就造成了多部门规划各成体系、内容重叠冲突且难以协调。新的国土空间规划，是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要举措和有力抓手，按照“多规合一”的要求建立了统一的“五级三类四体系”总体框架，其规划成果将是一套完整的公共政策治理体系文件。各级各类规划间存在着更强的纵向和横向协同关系，其中纵向关系是指上位国民经济和社会发展规划、国土空间规划、专项规划对下位规划的关系，体现自上而下的“战略引领”与“刚性管控”；横向关系是指同级国民经济与社会发展规划、国土空间规划和专项规划的关系，如图1所示[4]，体现了各部门间的相互协同与有效衔接。新的空间规划体系要求轨道交通规划作为涉及硬性基础设施的专项规划，发挥对空间资源使用的作用，强化与其他各级各类规划的协调。

图1 国土空间规划体系下横向和纵向层级关系Figure 1 Hierarchical relationship in horizontal and vertical directions in the context of spatial planning

2 轨道交通规划的应对策略

2.1 规划理念更加全局

以往轨道交通规划理念往往是服务城市扩张和经济发展的，重点考虑“有所为”，这导致城市扩张与耕地和生态保护的冲突往往在轨道交通规划中突显出来。轨道交通占用永久基本农田、穿越生态保护区域等问题频发，轨道交通被作为城市扩张的手段，刺激了原本不宜发展的区域高强度开发。

国土空间规划的全面均衡可持续发展新理念，要求轨道交通规划要促进空间高品质发展、促进生态文明建设、实现人和自然和谐相处，“全域全要素”地研究生产、生活、生态3者关系，不仅要研究全域空间结构，还要综合研究轨道交通与国土空间规划“三区三线”的关系，符合生态空间格局，遵循耕地保护要求。因此，轨道交通规划不仅要考虑“有所为”，还要考虑“怎么为”，甚至“有所不为”。

如图2所示，宁波新一轮轨道交通线网规划，结合全国第三次土地(国土)调查情况，从自然地理格局、土地利用现状、人口经济分布、生态环境保护、基本农田保护、城乡发展格局等方面，首先分析了区域发展发展和城镇化趋势，以及由此带来的交通需求变化，将“国土空间特点南北差异化情况下宁波如何发展，轨道交通如何配置”作为重要的课题进行研究，有针对性地提出了“北部强化统筹、中部做大做强、南部优化调控”的轨道交通发展策略，并在具体的轨道交通线网规划方案予以体现(如表1所示)。

图2 差异化的宁波国土空间结构和轨道交通发展策略示意Figure 2 Differentiation of Ningbo’s land spatial structure and rail transit development strategy

2.2 规划手段更加精明

随着城市群、都市圈发展带来的出行范围扩大，生产方式变化和生活水平提高带来的出行需求的多样化和对服务水平的更高要求，未来交通设施需要承担的客运量、周转量等将继续增长，对舒适度、便利性、时效性、灵活性、个性化等要求会更高，而“存量发展”带来环境约束、生态底线和开发空间的限制，会加剧供需矛盾，以往通过大幅度增加设施规模的方式难以适应新的发展要求。高品质是国土空间规划进入“存量发展”新时代的要求，相对以往规模、密度等外延式增长，未来轨道交通规划应该更多关注功能强化、服务提升、存量优化等高品质目标，更多采用“提质增效”手段，从设施规划转向服务和政策规划。

宁波新一轮轨道交通线网规划中，规划手段重点集中在多层次网络融合衔接，以及对原规划线路“提质增效”措施上。新线网相较于原线网仅新增1条线路，但对原线网8条普线、2条快线和几条都市圈城际铁路，重新按照市域快线A、城区快线B和城区普线3个层次进行了梳理，并且按照各层次线路的功能定位和技术要求，采取了延伸、贯通、提速、大小交路运营、支线运营、快慢车组合运营等多种的服务效能提升措施，在线网总规模相较原线网少量增加的情况下，大幅提高了总体效率和服务水平。宁波1号线快慢车运营组织方案如图3所示。

图3 宁波1号线快慢车运营组织方案Figure 3 Local/express train operation plan for Line 1 of Ningbo

2.3 规划范围更加广阔

城市群、都市圈发展，将形成中心城区、都市圈、城市群等不同空间尺度的交通圈。不同空间尺度的交通出行目的与需求(如图4所示[5])，对交通系统提出多元化要求，既相互融合又各有特点。要构建都市圈一体化交通网络，其中就必须推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“多网融合”，使之成为构建城市群、都市圈一体化发展的重要网架载体，建立多层次、相互融合的网络系统以适应不同的客流特征和需求。

图4 都市圈和城市群范围不同交通需求Figure 4 The scale of urban activity and industrial chain corresponding to different traffic demands of metropolitan area and urban agglomeration, respectively

按照《城市轨道交通线网规划标准》(GBT 50546-2018)，现行城市轨道交通规划范围重点关注城市规划区，对于市域和市域城镇连绵地区超出城市行政区范围的则在必要时才包括，而对都市圈和城市群的轨道交通的研究则不做明确要求。宁波原轨道交通线网中，中心城区、市域、都市圈和城市群的轨道交通规划(含城市轨道交通和铁路)分别由不同的行政部门主导编制，造成了城市轨道交通不出中心城、市域轨道交通(含市域铁路)不进中心城的局面，轨道交通各层次网络未能实现“多网融合”，极大地影响了网络的整体性和效率，降低了乘客乘坐便利性。

新国土空间规划下的城市群、都市圈发展，客观上不允许轨道交通规划(含城市轨道交通和铁路)各自为政，编制成互不衔接的几张网，而是要按照“多网融合”的要求编制多层次轨道交通线网：城市轨道交通规划研究范围需要包含市域，并对都市圈和城市群进行拓展研究；铁路规划研究也要考虑如何承担都市圈通勤和城市群内城镇之间出行功能，并与城市轨道交通无缝衔接。

宁波新一轮轨道交通线网规划中，就根据城市群、都市圈、中心城不同区域发展特点和交通需求，构建“多网融合”的轨道交通网络(如图5)。一是从功能定位、技术标准、建设管理模式等方面厘清不同层次轨道交通服务区域和对象，将城市群、都市圈范围内“点到点”的商务、旅游等性质客流交给城际铁路、市域(郊)铁路服务，将都市圈、中心城范围内“同城化”的通勤、购物、休闲等性质客流交给市域(郊)铁路、市域快线、地铁普线服务；二是加强各层次网络衔接换乘，既有和规划的铁路枢纽都实现了至少2个层次、3条线路衔接换乘，其他枢纽也都按照既是交通节点、也是城市功能节点进行了规划。

图5 宁波轨道交通“多网融合”功能层次Figure 5 Hierarchies of functions of multi-networks in Ningbo Rail Transit

2.4 规划体系更加融合

在原有城乡规划体系中，城市轨道交通线网规划是城市总体规划的强制内容之一，承担了规划传导作用，但在以往的实际编制过程中，由于协同规划保障机制缺失，城市轨道交通规划对综合交通体系规划和城市总体规划的反馈作用往往难以体现[6]。

新国土空间规划体系，为轨道交通规划做好国土空间规划各支系间的层级、事权和传导等方面工作，从横向和纵向方面成为可能。

为了加强横向规划协同，宁波国土空间总体规划编制团队建立了新的组织构架，如图6所示，分别为总报告编制组、区县(市)规划大纲编制组、专项规划大纲编制组和近期行动规划编制组，其中专项大纲编制组由6个小组组成，包括综合交通小组，专门负责国土空间总体规划横向对接综合交通体系规划和轨道交通规划，并且建立了国土空间总体规划、综合交通体系规划、轨道交通规划定期集中工作营的工作方法，以便及时进行互动和反馈。

图6 宁波市国土空间总体规划核心编制团队组织框架和横向对接关系图Figure 6 Organization framework and horizontal connection of the national territorial spatial planning in Ningbo

为了加强纵向规划协同，在工作过程中加强了跨部门、跨级别的工作协同。现行体制下，国土空间规划实现了原国土和规划的整合，但交通规划建设还分属不同管理部门，因此在协同工作中突出了与关键核心部门的协同，特别是铁路、机场、港口等重大交通基础设施，一方面轨道交通规划需要服从和服务这些重大交通基础设施，另一方面这些重大交通基础设施功能发挥也取决于轨道交通是否能够支持。因此轨道交通线网规划也介入相关规划研究工作，对铁路枢纽布局、机场综合交通体系、港城融合规划等提出相应的意见和建议，促进轨道交通规划与其他专项规划的协调联动。

3 结语

在国土空间规划背景下，轨道交通规划原有技术体系需要继承和发展，本文从规划理念、手段、范围、体系4个方面，对新时期轨道交通规划所面临的问题和相应对策进行了探讨，目的是实现国土空间总体规划和轨道交通专项规划的协同一致，建立理想的空间格局，达到生态安全、乡村振兴、城市集约高效和区域协调的高品质发展目标，实践过程中以下方面还有待发展：

1) 规划理念。基于全面均衡可持续发展理念，目前虽然提出了区域差异化的轨道交通发展策略，但顶层和地方认识上依旧存在差异，具体地区的规划方案在执行上存在一定压力。建议国土空间总体规划加强全局统筹，明确定量指标，确定时空上的具体管控措施，确保轨道交通专项规划有数据、有措施可依。

2) 规划手段。目前虽然基于存量规划思想，强调提质增效为主、新增线路为辅，但规划方案评价依旧重规模、轻质量，且对既有线路提出的升级优化措施往往不被作为规划成果予以遵守。建议今后优化方案评价标准与方法，强化既有线优化措施的研究和成果表达。

3) 规划范围。目前虽然已扩展到城市群和都市圈的多层次轨道交通网络，但综合交通各子系统在管理机制、技术体系上距“多规合一”要求，观念和利益的考量上差异还很大，特别是铁路和城市轨道交通融合难度大。建议在综合交通一体化目标下，首先梳理各类交通系统的功能层次关系，将涉及都市圈、中心城范围内“同城化”的各类交通系统统一指挥，并建立规划、建设、运营一体的机制。

4) 规划体系。目前虽然建立了横向和纵向的协调工作关系，但各专题依旧是独立编制的，在遇到重大问题分歧时，往往权威不够，协调效率不高，难以达成一致。建议从交通和国土空间关系出发，融合各相关专业内容，形成针对目标和问题的专题研究，例如可以开展轨道交通与土地利用协调规划，综合交通布局与产业配套协调规划等交叉性研究专题。