新就业形态下劳动者权益保障研究——以重庆市主城区外卖骑手为例

周洵 重庆大学新闻传播与社会发展研究院

一、引言

第四次产业革命中，大数据、云计算等飞速成长的科技因素对传统就业产生了巨大冲击。依托互联网技术作为主要生长平台的零工经济，带来了人力资源的新型分配方式，从而催生出新就业形态。新就业形态提供了新的就业岗位与工作形式，为解决就业问题和兜住民生底线作出了重要贡献。然而，正因为新就业形态是近年的新兴领域，所以不可避免地存在相关体制上的缺陷或空白，并对就业和社会保障等政策提出了严峻的挑战。实现经济良性发展和增进人民福祉需要充分保障新就业形态劳动者的权益。李克强总理在 2021 年政府工作报告中强调要支持和规范发展新就业形态，加快推进职业伤害保障试点，如何解决保障新就业形态从业者劳动权益保障问题也是近年两会中备受代表们关注的议题。

作为新就业形态典型的外卖行业事故频发，骑手的人身安全、财产安全和劳工权益受到严重威胁。自《人物》杂志《外卖骑手，困在系统里》一文发布以来，骑手的生存现状与权益保障困境更加引起了社会各界关注。如今学界关于保障骑手等新就业形态领域劳动者权益的理论研究较多，分析其在具体劳动过程中权益保障困境的实证研究较少。本研究积极响应国家关切，从新就业形态领域现存的民生痛点、热点出发，以重庆市主城九大区 486 名外卖骑手的工作现状和劳动权益保障现状为主要研究对象，探查新就业形态领域在保障劳动者权益方面存在的现实问题，并从多个维度出发，探讨助外卖骑手走出权益保障困境的对策。本研究一定程度上为已然滞后的相关规制提供了可借鉴性的改善依据，希望能够推动新就业形态相关行业及时完善自身，将人文关怀有机嵌入行业发展，并促进相关政策与制度进行优化创新，紧跟时代变化，让新业态劳动者共享发展成果。

二、文献综述

我国十八届五中全会公报和2016年政府工作报告最早提出新就业形态，这一政策性概念概括了新技术革命带来的就业模式、工作模式的变迁和中国劳动力市场的新趋势。朱松岭（2018）认为新就业形态是新时代催生出来的新经济形态在就业领域的反映，是传统产业在互联网条件下延伸出来的就业样态。方长春（2020）提出新就业形态依赖信息技术手段和互联网平台提供商品或服务，以去雇主化为典型特征，劳动关系具有不确定性，最常见的案例是随平台经济而兴起的网约车、骑手等工作。综合学界研究，本研究认为新就业形态具有以下显著特征：其一，在数字化、信息化条件下，劳动者入职和工作过程的灵活性都高于传统就业方式；其二，强调去雇主化和平台化，因此劳动关系模糊，劳动纠纷难以协调。

随着新就业形态的发展，新就业形态劳动者权益保障现状已然成为近年来较为热门的议题。新就业形态在促进经济创新、缓解就业压力的同时，也在劳动关系领域给劳动权益保障带来新问题（闫宇平，2021）。孟泉（2020）从劳资关系的角度出发，提出新就业形态超脱了依托于稳定工作场所、规范的工作时间、合规的劳动合同等约束，在劳资关系上具备中介化、个体化和数字化特征，挑战着传统的人力资源管理。作为新就业形态的典型，骑手这一劳动主体的劳动过程也愈加受到学术前沿的关照。邓智平（2021）从劳动控制与同意角度对外卖平台的劳动过程及其形塑机制进行了研究，归纳出平台对骑手的算法激励机制、游戏化激励机制和反馈评价机制。平台通过抢单和等单的工作机制控制骑手潜在的经验、思想和感受，塑造劳动时间感，引导骑手甘愿成为“全天候工人”，并在劳动时间内主动地工作（李胜蓝、江立华，2020）。平台经济及其所负载的新技术手段和意识形态为骑手的劳动控制提供了一系列新手段，塑造了骑手的主观体验，使他们对辛苦劳动形成了某种“同意”（李强、刘凤杰，2021）。既有研究为我们理解平台控制下骑手的劳动过程提供了较为坚实的基础，但学界鲜有研究分析骑手在具体劳动过程中所对应的劳动者权益保障困境。

基于新就业形态劳动者权益保障的现实问题，有学者积极探讨了解决之策。胡放之（2021）提出应积极探索促进和完善新就业形态发展的相关政策，培养数字技术人才、建设数字经济就业平台。王甫希、习怡衡（2020）站在法律角度分析了劳动法的适用范围，认为平台劳动者突破了传统雇佣关系的范畴，法律应当根据数字时代企业商业模式的变化，为符合一定条件的平台劳动者提供不同的保护方案，并建议制定涵盖平台劳动者并适应新行业特点的法律法规。孟琦（2020）认为应当增强劳动维权力量、签订正规劳动合同、明确社会保障缴纳主体。目前学界对保护新就业形态劳动者权益对策的讨论大多数都较为宏观，或是聚焦于法律层面进行纵向研究。

三、骑手劳动权益保障现实困境

（一）劳动雇佣关系模糊

绝大多数骑手与外卖平台或站点之间没有明确的劳动雇佣关系，在平台与站点签订劳务合同之后，骑手的招聘、录用、管理等一系列人事流程都由站点负责，因此平台与骑手之间不构成劳动关系。站点往往选择与骑手签订劳务合同，劳务关系并不受我国劳动法保护，站点因而逃脱了为骑手缴纳社会保险、最低工资等传统用人模式所具有的必要义务。多个骑手方 app在用户协议中均存在平台方否定雇佣关系的条款。蜂鸟众包 app 中提到：“蜂鸟众包仅提供信息撮合服务，您与蜂鸟众包不存在任何形式的劳动、雇佣关系”，美团骑手 app 使用协议中直接指明“三快公司与您之间不够成任何直接或间接的劳动、劳务或雇佣关系，不适用《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》”。平均学历较低、法律意识较为淡泊的骑手群体，在签订网络形式的入职条款时，往往不会仔细查看便对全部条款直接勾选同意。部分站点除提供每日的意外保险缴纳渠道外，再无其他为骑手缴纳社会保险的明确措施，有的骑手甚至表示并未购买任何保险。平台作为主要负责方，应当监管站点实施购买保险，从而保障骑手劳动权益，但平台缺乏对站点强有力的监管，也最大限度地规避自身责任。

“我们站点会为老员工购买社保，新员工只有事故险。区分老员工与新员工的时间标准是是否已满半年工作时间，这在入职时签的合同上写明了的。保险与工资发放与大部分传统企业差异不大，都是按月扣除保险金额、按月发放工资。”（M平台Y站点站长）

“就社保方面的话，我们和美团平台中心那边这个事情也没解决清楚，还是需要我们自己去购买，平台和站点也不会给我们提供什么买社保的途径。像养老保险，工伤保险之类的，也没有听平台说要买，都是我们自己弄。”（骑手A）

（二）工伤保障措施缺乏

调研结果显示，81.59%的骑手都遭遇过不同程度的交通故事或因交通违规而被罚款。有关外卖行业相关事故的新闻报道层出不穷，频发的交通事故是全国外卖配送行业中普遍存在的痛点。南京市交警公布的互联网外卖企业交通事故黑榜数据显示，一个月内南京发生涉及外卖骑手配送电动车各类交通违规行为 5903 起，意味着平均每天与外卖送餐有关的交通违规行为高达190起。

“交通事故在我们这一行还是挺常见的，我上个月才出过交通事故，与轿车发生了刮擦，我同事前不久因赶时间超速被交警罚款。外卖送餐追求准时和快速嘛，电动车开快了还是容易出事故。站长会提醒我们注意交通安全，但比较系统的安全培训是没有的。”（骑手B）

入职门槛低是骑手职业吸纳愈来愈多从业者转行送外卖的主要原因。以美团众包为例，应聘者只需要填写手机号码、意向工作城市和工作地点，上传身份证，在App 学习完简单配送知识后，即可成为众包骑手，并立刻获取接单资格。在访谈中，不在少数的重庆市主城区骑手表示自己是转行来送外卖的。

“我以前是从事金融行业的，后来做不走了，拖家带口的没办法嘛，就只有先做着外卖送餐。我现在是美团众包骑手，众包骑手其实就是一种兼职吧，不像他们专送的工作那么稳定，但还是能满足基本的生活需要。我选择做骑手主要是因为它入职没什么门槛，仅需一辆电动车、一套工作外衣就可以开始工作。”（骑手C）

正因为外卖骑手入职门槛低，平台、站点、骑手三方都没有足够重视对骑手开展的职业安全培训和职业技能培训，平台或站点未提供与骑手职业相关的实质性培训，如配送途中意外事件发生处理措施培训、相关交通法规及管理条例培训、骑手应坚守的职业道德培训等。

（三）平台与算法规制下的新型劳动控制

在外卖平台工作时间灵活的招聘宣传背后，专送骑手的实际工作却与强制加班、过度劳动等关键词紧密相连。多劳多得这一看似合理的职业性质界定，实则让骑手的工作时长失去上限。某站点要求每位外卖骑手每天出勤时长至少为8小时，且每天接单数量至少为 15 单。如果接单量达到要求，但工作时长不符合规定，只算出勤半天，且首末单之间的时差必须超过 5 小时。部分站点虽然没有规定固定的工作时间，但对工作时长或订单数量提出了明确要求，并且平台规定在两大用餐的高峰时段必须在线，非高峰时段才能自主决定是否休息。在恶劣天气下，站点为了保证站点能够完成的大额订单量，规定骑手一旦请假直接以罚款处理。北京市社保中心的数据显示，北京地区 84%的外卖员平均日工作时长 11.4 小时，已超过 11 小时的国家标准。

根据田野调查，41.98%的骑手日均配送量为 31～40 单，39.51%的骑手配送量为 41～50 单。在329位专送骑手中，69.14%的骑手经常觉得日均配送量不合理，超出自身劳动承受范畴。然而，在平台与站点的强制规定外，不少骑手为了追求收入而主动延长工作时间，部分骑手长期在凌晨送单，有的骑手一天 12小时都处于紧张的工作状态中。

此外，平台资本依托大数据和算法对骑手进行了新型的劳动控制。一方面，平台系统自动计算预计送达时间，并将这可视化的数据与顾客实时共享，在实现顾客对骑手劳动过程监督的同时，也加强了平台对骑手的劳动控制。另一方面，外卖平台为骑手所配备的智能化配送辅助软件为骑手规划了“最近配送路线”，并为每一单提供送餐路线导航，但系统算法缺乏人性化的考量，有些“最近配送路线”在配送实践中并不可用，且平台算法对配送时间的要求苛刻，骑手时常面临着安全风险与超时配送两者间的抉择。正如一位骑手提到：

“有时导航会显示一条直线，根据直线距离预测时间长短，甚至还会包含逆行的路段。系统规定的送达时间不够，我们有时为了赶时间会超速或逆行。我们这里看到的时间和顾客看到的也不完全一样，有次顾客说我超时了，但我这边显示时间还有一会儿。”（骑手D）

（四）骑手处于“马太效应”弱势地位

马太效应是罗伯特·莫顿归纳的强者愈强、弱者愈弱的两极分化现象，此术语后为经济学和社会学领域广泛沿用。骑手与平台之间实则也存在着强者更强、弱者更弱的问题，形成外卖产业链中变相的“马太效应”。平台奖励式的考核标准背后隐藏着严苛的绩效考核制度和以罚代管的运作机制，骑手必须严格按照配送时间完成，否则将有被扣除劳动报酬的风险。因超时和差评所扣除的骑手劳动报酬，平台并不会补偿给消费者，而是将其纳入平台收益中。可见，以罚代管的制度既不能使骑手改善服务，又不能挽回消费者的损失，反而增加了平台的收益，归根结底服从于资本逐利的底层逻辑。长此以往，平台资本不断积攒，骑手利益日渐缺失。

不同于传统服务行业的劳-资-客三方关系，参与外卖产业运作的四大核心主体都有各自的利益诉求，平台追求订单量带来的抽成，商家追求销量，站点追求收入，顾客追求准时。在此情况下，能够兼顾这四方利益诉求的主体只有骑手。外卖配送的每一个环节都需要骑手进行连接，但在限时计件工资制下，工资制定权掌控在资方手中，骑手在劳动力市场中处于弱势地位，毫无议价能力，只能接受资方制定的规则。骑手工薪源于站点，站点收入依靠平台，平台收益来自顾客，骑手处于外卖产业利益分配的底端，其劳动成果的评估受到前三方的牵制。尤其是顾客的意见几乎成为评价骑手劳动过程的最终定性标准，并同骑手的劳动报酬直接相关。

图1.外卖产业各大主体关系图

两大外卖平台巨头公司近年来纠纷案例相当多，包括劳动争议纠纷和生命权、健康权纠纷等。在纠纷处理中，各主体多以维护顾客和平台的利益诉求为主，骑手自身的客观原因几乎没有被纳入纠纷解决的考量因素中。交通拥堵、交通事故、恶劣天气、系统推荐路线有误等外界因素对骑手配送延迟并导致纠纷的影响力较大，而骑手自身无法就外界原因向平台或站点进行申诉，或申诉后平台与站点往往置之不理或为了增强顾客黏性而过多听取顾客评价。这反映出骑手在纠纷解决中有效申诉途径有限，议价能力和话语权较低。接受调查的82.72%骑手根据自己或同事经历回忆，在工作过程中事故发生后，如果需要向平台申请报销，报销流程复杂，报销机制不合理。

四、骑手权益保障困境成因初探

（一）制度层面

平台与骑手之间不完全构成传统劳动关系，现行法律适用度不足。根据劳动和社会保障部相关规定，认定劳动关系需要从双方主体资格、劳动者是否服从单位管理、劳动者提供的劳动是否属于单位业务组成部分这几个方面来认定劳动关系。但平台与骑手在双方的主体资格认定上就存在一定的问题，不能直接判定平台或其他外包公司与其劳动者之间存在劳动关系，并且平台、站点与骑手之间签订的书面协议性质难以界定，各主体间的权利义务关系模糊，这些因素致使骑手无法受到我国现行劳动法的保护，在纠纷事件中骑手难以维权，平台和站点易于逃脱相关责任，使“马太效应”得以强化。

尽管政府出台了相关管理条例对平台进行规范，但政府管理和监督的力度仍是有限的，这也就为平台和站点对骑手的新型劳动控制提供了操作空间。如今交通运输部、人力资源社会保障部、应急部等部门都对外卖行业有一定的管理权限，并已陆续出台相关指导意见，但监管外卖行业的主管部门尚未明确，因而难以实现对外卖产业全链条、全方位的监督管理，切实有效维护骑手权益。

（二）平台层面

外卖产业坚持以顾客为导向的企业文化，寡头竞争下骑手被最大程度地压榨。外卖平台业务模式较为简单、可替代性较高，为了增强用户黏性，两大头部平台逐渐陷入寡头竞争之中。平台通过算法和系统数据试图缩短骑手配送时间，已不再是为了给顾客提供更好的配送服务，而是担心对手以微小的时间优势抢夺市场。在平台利益与客户满意度的双重夹击下，处于外卖产业链最底端的骑手似乎成了必然的牺牲者。追求高效是外卖平台关键的企业文化之一，平台对骑手劳动过程的首要要求是“快”，却忽视了骑手的其他诉求，甚至将骑手的安全问题排列在效率之后。

平台内部权责分配不合理，在实践中无法有效实现对劳动者权益保护的有效监督。平台与站点间属于加盟关系，以合作用工的方式组织骑手完成工作，站点需要平台的信息支持，且站点大部分规章制度也来源于平台规定，但由于平台与站点的权责分配不合理，平台自身管理分散、授权广泛、集权能力偏弱，部分站点损害骑手劳动者权益时，平台未能有效对其进行监督和管理，也未及时承担主体责任。

（三）社会层面

社会各界对骑手群体的舆论引导存在负面倾向，低估了骑手的社会价值，未能创造实现其体面劳动的社会环境。不少骑手反映亲友对自己的职业抱有一定的偏见性评价，并认为自身职业没有得到社会的肯定和尊重。在社交媒体上，部分有关骑手的负面消息往往将平台或商家的闪失归咎于骑手，长此以往构建出受众对骑手的成见，加深了“马太效应”。此外，工会和第三方组织对骑手群体的关注亦有所缺失。尽管一些地方工会和第三方组织已陆续启动关爱新就业形态劳动者的事实项目，为骑手发放物资、慰问品和提供专项体检等，但相关项目覆盖面不够广，没有切实惠及每一个外卖配送劳动者，且项目缺乏长期保障。

（四）骑手层面

根据收集的反馈数据，受调查的骑手中64.2%为农村户口，81.48%的骑手学历在大专及以下，平均学历较低的骑手群体法律意识和维权意识均较为淡薄，对自身的劳动权益缺乏完善的认知，权益受到侵害时难以诉诸有效途径进行维权。大多数骑手的安全意识不足，在开展工作前并不会认真阅读平台提供的安全宣传手册，在配送途中也易因追求送达时间而违反交通规则。

五、对策路径

（一）制度：探索新型社会保障制度设计

新就业形态下劳动关系的认定是司法实践中迫切需要解决的问题，亟需相关法律规制根据行业特殊性进行创新优化。有学者在结合中国社会经济现状的基础上，以国际人权法和国际劳工组织核心公约为法律依据，提出了区别于传统意义上劳动关系主体和非劳动关系主体的我国平台经济“第三类劳动者”的概念。尽管新就业形态劳动者不完全符合确立劳动关系的要求，但顶层设计也应积极将其纳入劳动保护的制度范畴，探究新型社会保障制度体系。

建议进一步探索针对第三类劳动者的新型养老保险和医疗保险制度设计。新型就业形态打破当前基本社会保险制度设计的架构基础，第三类劳动者没有明确且固定的雇主，因此可以立足实际情况，探索建立多档次的养老保险和医疗保险参保体系，整合新就业形态典型行业的基本收入水平、就业区间分配等情况，明晰不同职业的医疗保险需求，科学地制定不同档次的基本医疗保险参保体系，规定相关参保缴费标准，充分满足不同经济状态的第三类劳动者的基本养老保障和医疗需求。

建议对新就业形态相关行业采取部分强制参保措施，可以根据不同行业特殊性实施半强制参保，强行参保部分项目，剩余项目由劳动者自行参保。如外卖行业骑手在配送过程中遭遇交通事故的风险较大，则可强制平台为骑手提供工伤保险。需要注意的是，如今部分地方推行的强制性灵活就业人员职业伤害保障试点欠缺合法性，《工伤保险条例》或地方工伤保险实施办法等规范性文件并没有对地方人设主管部门的立法授权，并且试点面临着工伤工资和伤残津贴等难解问题。各地在下一轮试点中应总结经验教训，继续探索完善职业伤害保障制度，并充分实现社会化。

在数字经济兴起的语境下，政府监管部门更要把平台及其配套算法关进制度的笼子里，将专项治理和日常监管相结合，完善新就业形态休息制度，督促平台、站点等用工单位确立科学合理的劳动者休息办法；规范平台订单分配、薪酬支付、工作时间、奖惩机制等规则设计。

（二）平台：主动承担社会责任

其一，规范用工，依法承担平台主体责任。根据《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，平台企业采取劳务派遣等合作用工方式组织劳动者完成工作的，应选择具备合法经营资质的企业，并对其保障劳动者权益情况进行监督。对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任。当骑手的权益受到侵害时，平台不能以不构成劳动关系为由避开责任，无论骑手等新就业形态劳动者是否与平台签订明确的劳动合同，都享有基本的社会权利，平台应充分保护骑手休息休假的权利、获得劳动安全社会保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利以及提请劳动争议处理的权利。

其二，即时变革自身管理体制。在系统算法方面，将人文关怀有机融入算法系统中，实现劳动者的体面劳动，改善系统中路径规划不合理、规定配送时间过短等问题，合理评估骑手的送餐限定时间，给骑手留出一定的弹性时间；控制个人最多订单数量；若订单距离过远，增加距离补贴。在工伤预防方面，开展强化骑手安全意识的专业培训，建立安全保障体系，并制定工伤事故应急预案，提升平台处置事故的能力。在社会保险方面，可以根据行业特殊性实行半强制参保制度或弹性参保制度，即符合劳动关系的骑手，工伤保险费由用工主体按现行制度正常缴纳，特殊劳动关系的骑手，可根据收入情况选择按月、按季或按年缴费，对流动性极强的骑手也可以采取按单缴费的模式。在薪酬模式方面，鉴于配送单数和工伤事故发生概率往往呈正相关关系，平台不妨对骑手按件计酬、多劳多得的薪酬模式进行改革。在申诉方面，尝试更加人性化的管理模式，改进奖惩机制，畅通和简化申诉渠道。若骑手确因外界客观因素导致配送超时或受到顾客差评，则不对骑手进行罚款或酌情减轻惩罚力度；畅通骑手的申诉救济渠道，精简各类申诉流程，提高审核骑手申诉内容的办事效率充分保障骑手的申辩权。平台可以成立专门的法务部门，明确消费纠纷和解方案，并建立健全合理的差评纠纷解决机制。

（三）社会：为骑手创造有温度的劳动环境

城市的发展是一条完整的生态链条，离不开各方面人才作为新鲜血液的输入，社会各界应增强对新就业形态的认知，正视骑手等劳动者在维护社会经济良好运行中发挥的重要作用，宣传职业平等的思想，消除对新就业形态劳动者的歧视和误解。为骑手创造和谐的劳动环境，也离不开消费者的理解和包容。消费者少一些超时即差评的苛责，多一些对配送费阶梯定价的理解，也是对骑手劳有的支持。

社会力量也应给予骑手群体足够关怀，当骑手合法权益受到侵害时对其进行有效的维权保护措施。工会和第三方组织要积极落实关怀举措，扩大相关关爱项目的覆盖面，确保其完成度，并敦促规范和完善外卖平台用工模式、评价体系、奖惩机制，更好地保障骑手的劳动权益，促进新时代新型劳动关系和谐发展。

新闻媒体要加强积极的舆论引导，坚持新闻专业主义，在报道外卖骑手相关新闻时应力求客观真实，构建真实完整的骑手媒介形象。其一，增加报道数量，对应骑手的日常工作投注更多的关注，寻求这个群体面临的共性问题，注重报道所反映现象的代表性和普适性，重视深度性报道和调查报道。其二，提升骑手的新闻话语权，在信息传播过程中应为骑手话语权的提升搭建平台，积极引导外卖骑手对自身诉求进行合理地表达，为骑手发声创造条件，帮助解决骑手的问题诉求。其三，重视议题选择，出现在媒体报道上的骑手不该总是和车祸伤亡、差评争执、权责纠纷等关键词绑定在一起，媒体应多报道骑手在经济社会发展中的贡献，消解社会各界对骑手的刻板印象，增强其社会归属感和职业荣誉感。

（四）骑手：加强自身劳动维权意识

骑手应当加强安全意识、维权意识和道德规范，积极学习平台和站点出台的基本规章制度，自觉遵守交通规则，尊重和维护各地规定。骑手在签订合同时细读条款、明确条款内容，防止平台为了经济利益最大化而利用自动勾选功能给制造陷阱或利用信息差逃避纠纷责任。当工作过程中发生意外情况时依法、理性维权，第一时间保留平台的关键截图、通话录音等重要证据。同时，骑手有必要积极加入工会，在维权时向工会、仲裁机关或司法机关寻求法律援助。骑手也要配合各地开展的针对新就业形态劳动者的合法性职业伤害保障试点方案，共同促进完善职业伤害保障制度框架。