海口市社区综合养老服务设施建设对策

陈希西 唐 娜 王雅雅

（1.海南经贸职业技术学院，海南 海口 571127； 2.海南大学 应用科技学院，海南 儋州 571737）

根据国家统计局公布的《第七次全国人口普查公报（第五号）》数据，截至2020 年11 月1 日零时，我国60 岁及以上人口为264018766 人，占总人口的18.70%，其中65 岁及以上人口为190635280 人，占13.50%；60 岁及以上人口的比重上升5.44 个百分点，65 岁及以上人口的比重上升4.63 个百分点，社会老龄化日益严峻。在此背景下，我国养老服务的需求日渐增加。我国“十二五”规划中提出：以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”为社会养老服务体系建设目标。但在实际执行环节，目前这三种养老服务模式在服务供给与服务需求之间都存在明显的结构性矛盾：机构养老、居家养老和社区养老三者间相互割裂，社区养老服务专业化水平过低，无法实现与老人居家养老和社区养老结合的需求对接。

根据《海南省老年人口信息和老龄健康事业发展状况报告（2019 年）》，2019 年，海南省60 岁及以上老年人口146.08 万人，百岁老年人中最年长者118岁，百岁及以上老年人占全省户籍总人口密度和指数居全国前列。全省除了洋浦经济开发区和三沙市外，其余市县均进入老龄化社会，而海口市老年人口数量达27.89 万人，居全省首位。同时，根据第七次全国人口普查结果显示，截至2020 年11 月1 日零时，海南全省10081232 人中，60 岁及以上人口为1476599 人，占14.65%，其中65 岁及以上人口为1051500 人，占10.43%；60 岁及以上人口的比重上升3.32 个百分点，65 岁及以上人口的比重上升2.36 个百分点。在海口全市2873358 人中，60 岁及以上的人口为356892 人，占12.42%，其中65 岁及以上的人口为250105 人，占8.70%；60 岁及以上人口的比重上升了2.35 个百分点，65 岁及以上人口的比重上升了1.62 个百分点。由此可以看出，海口市同全国一道，已步入了人口老龄化社会，且人口老龄化程度日趋严峻，政府和社会、家庭将面对着无法避免的养老问题。

为了积极应对人口老龄化，进一步了解海口市社区综合养老服务设施建设的现状，初步对海口市四个区的民政部门、街道社区养老服务中心（照料中心）开展实地调研，为掌握海口市街道、社区养老服务发展现状，发现海口市社区综合养老服务设施中存在的问题提供参考。

一、社区综合养老服务设施理论基础

（一）相关概念界定

面对严峻的人口老龄化形势，服务内容各自独立的传统社会养老服务体系，已经不能很好地满足社会对养老服务的复合需求，“社区化”与“综合化”的养老服务应运而生。进入20 世纪以来，西方许多发达国家已经陆续进入了老龄化社会，这些发达国家几乎无一例外地曾在发展社会养老服务体系的过程中面对过这些困扰。在建立了基本的老年医疗、护理、生活保障体系后，目前许多国家已经开始着手将养老服务向着“综合化”和“社区化”的方向升级，为老人提供更人性化的服务，同时也提高服务的经济和社会效益。

“综合化”的养老服务是打破传统养老服务设施之间相互分离、各司其职的模式，转而成为“一站式服务”供给模式，提高老年人享受养老服务的便利性。“社区化”养老服务旨在原有的社区环境中开展养老服务，让老年人就地养老，降低老年人迁居的频率，从而避免老年人脱离原有的社会关系。许多国家基于这两项理念，开发了符合本国国情的养老服务体系，而我国的社区综合养老服务发展时间较短，目前仍处于初步探索阶段。

（二）社区综合养老服务体系的构成

景天魁认为社区综合养老服务体系主要包括四个方面的内容：第一，从服务载体来看，社区综合养老服务体系以社区为平台，在社区层面上把各种养老服务资源集中整合起来加以充分利用；第二，从服务项目来看，社区综合养老服务体系提供全面而综合的服务项目；第三，从服务内容上看，社区综合养老服务体系提供物质供给、生活照料以及精神慰藉等三个方面的养老服务；第四，从服务形式来看，按照服务收费情况的不同，社区综合养老服务可以区分为无偿服务、低偿服务以及较高收费的服务等形式。

我国的人口老龄化具有鲜明的地域性差异，各地应根据自身情况，研究出台社区老年人综合养老服务设施相关的规划、标准与实施方案。《海南省“十四五”民政事业发展规划》提出：“大力推进日间照料中心、长者饭堂等社区养老服务设施建设，鼓励养老机构运营社区养老设施或者上门为居家老年人提供生活照料、起居照护、康复辅助、助医服务、助行服务、助急服务、代办服务、精神慰藉、文化娱乐、信息咨询等一体化的综合居家养老服务。”

（三）社区综合养老服务设施建设优势

与传统养老服务设施相比，社区综合养老服务设施具有明显的优势，可概括为以下几点：

1.设施功能多样。基本功能包括日间生活照料、康复训练、医疗保障、心理疏导、文化娱乐设施等，可根据社区实际需求情况，灵活改变设施建设的侧重点，或者加设老年大学、老年阅览室等个性化的社区服务内容。

2.提供专业服务。引进社会工作专业人才，要求社区服务人员必须取得专业证书，如社工证、健康管理师证、心理咨询师证等。同时倡导一专多能，将专业知识技能应用到养老服务管理中。对可替代性弱、有特殊需求的技术岗位，可以聘请专职社工和专职护士，共同提供专业服务。

3.支持就地养老。社区综合养老支持老年人选择在原居住地进行养老服务，这不仅为老年人提供了更为多样的服务选择，更重要的是老年人可以一直生活在熟悉的社区环境中，避免了老年人脱离原有社会关系。

4.财政负担较低。由于可以使用社区作为社区综合养老服务设施的室外场地，减少了大规模护理设施的建设需求，从而减轻了财政负担。

二、海口市社区养老服务设施建设现状

（一）海口市社区养老服务发展总体情况

通过实地调研了解到，近年来，海口市高度重视社区养老服务的发展，以“老有所养、老有所依、老有所乐”为目标，积极探索，并取得了一定成效，主要体现在以下三方面：

1.逐步建立起养老服务政策体系。2020 年以来，海口市印发《海口市社区居家养老服务若干规定》，提出社区居家养老服务是以政府为指导、社会为支撑、居家为基础，引入专业化组织为居家老年人提供各种服务需求的活动；印发《海口市困难老年人居家适老化改造实施方案》，提出海口市采取政府补贴的方式，在2021 年底前完成800 户老年人困难家庭居家适老化改造。这些政策的制定，为海口市推进社区养老服务设施建设发展提供了制度保障。

2.加强长者饭堂建设。自2018 年《海口市开展社区长者助餐服务试点工作实施方案》实施以来，海口市以老年人需求为导向，以保障特殊困难老年人助餐需求为切入点，面向全体老年人，建成了50 家长者饭堂，在各社区养老服务中心（照料中心）全面铺开了长者饭堂助餐服务。

3.技术手段智能联动，打造“互联网+养老”。

2013 年，海口市民政局应势推出了海口市“12349社区居家养老求助信息服务平台”，为老年人提供咨询、救助等服务；2020 年，12349 平台升级为海口市智慧养老服务中心，内容更加丰富且智能化，依托互联网、物联网、云计算、大数据等信息技术和智能硬件产品，可提供养老业务咨询、紧急求助定位、日常生活照料、养老机构预订、健康咨询与管理等服务。

（二）海口市典型社区养老服务运行模式

1.秀英区海秀街道海口港老年人日间照料中心

该中心主要为60 周岁以上的老年人提供集膳食供应、个性化照顾、康养娱乐、精神慰藉、适老化改造和适老化辅具等为一体的综合养老服务。

表1 秀英区海秀街道海口港老年人日间照料中心

2.龙华区中山街道居家养老综合服务中心

该中心由龙华区民政局委托管给广州雍美养老产业服务有限公司，于2020 年试运营，是一家新兴的以信息技术为支撑的养老服务中心。

表2 龙华区中山街道居家养老综合服务中心

3.龙华区大同街道安护康安养中心

该中心是海南首家导入智慧养老健康云平台的养护机构，旨在打造居家生活智能监护及专业照护为一体的创新型现代养老服务运营机构，真正实现“智慧养老，医养结合”，让医院陪护与养老机构无缝对接。

表3 龙华区大同街道安护康安养中心

4.琼山区府城街道社区和居家养老服务中心

该中心共有四层，配有电梯。其中一层为接待和休息大厅；二层为休闲场所；三层主要为老年人提供医疗服务；四层为老人学习和交流场所。

表4 琼山区府城街道社区和居家养老服务中心

整理海口市典型社区养老服务设施的调研资料，得出社区养老服务设施配建现状如下：4 个社区均建有日间照料中心和文化娱乐设施；老年大学有1 个社区配建；2 个社区采用“智慧养老”辅助养老服务；专注医疗保障的有1 个社区。从养老服务的需求强度和需求数量来分析，康复医疗型是老年人对养老服务的最大需求。而通过对比以上设施配建比例可知，现实情况却是休闲娱乐设施在社区综合养老服务设施中占较大比例，而医疗保障设施配建比例较低，这与老年人的养老需求存在较大差异。

三、海口市社区综合养老服务设施建设问题

海口市以社区为依托的综合养老服务设施尚处在初步发展阶段，与广州等发达城市存在着较大差距。调研显示，海口市在建设社区综合养老服务设施方面仍然存在以下不足。

（一）养老服务资金支持不足

近年来，海口市持续加大对养老机构的资金支持，有效降低了养老企业建设运营成本。尽管如此，机构养老床位布局仍存在比较突出的结构性矛盾。此外，部分养老服务设施因财政或社会资本投入不足，未能及时更新换代。

（二）服务设施受场地制约突出

由于过去未能将社区养老服务纳入社区功能统一规划，造成大多数社区特别是老旧小区养老服务用房普遍不足，设施简陋、场地狭小，无法容纳具有更多服务类型的养老机构入驻社区，导致海口市社区综合养老服务发展受到较大的制约。

（三）设施功能设计较为单一

海口市部分社区养老服务中心（站）由于场地受限，服务功能单一，只能以就餐、娱乐休闲等最基本的服务为主，对于日托、医疗、康复护理等养老服务项目则涉及较少，且服务水平和能力有待提高，目前难以满足老年人实际需求。

（四）专业养老服务人员紧缺

调研结果显示，目前海口市养老服务业的从业人员，年龄偏大，文化水平不高。专业培训方面投入不足，造成服务人员缺乏护理专业知识和技能，难以为老年人提供较高水平的服务，无法满足多样化养老需求。此外，由于养老服务行业普遍存在劳动强度较大、岗位责任重、工作压力大、难以招收到专业技术水平高的服务人员，即便有专业人员任职，也难以长期从事该行业。养老服务人才严重短缺，已成为制约养老服务业高质量发展的一大瓶颈。

（五）社工组织发展难以满足需求

目前，海口市社工组织的发展距离全市街道、社区养老服务的需求仍有较大差距，体现在：社工站运行不够规范，缺少统一的运行标准，发展不均衡；全市持证社工人数偏少，专业社工后备力量不足；居民对社工站的认知度还不够高，需要加大宣传力度，尚未建立“有事找社工”的思维模式。

四、完善海口市社区综合养老服务设施建设的对策

（一）加大财政支持，给予资金保障

近年来，海口市高度重视养老服务的发展。2019年，全市共向16 家养老机构拨付120.63 万元补贴资金，安排404 万元支持普亲第二老年人养护院二期、金福源老年公寓西海岸院区等2 个项目建设，有效降低了养老企业建设运营成本。为了加快构建与海南自由贸易港建设和全市经济社会发展水平相适应的社区综合养老服务体系，海口市须持续加大对养老服务行业的财政支持。同时，为有效减少财政压力，社区养老可以开拓资金来源渠道，争取社会捐助资金。

（二）做好养老服务设施建设规划布局

海口市要高度重视社区综合养老服务设施建设问题，根据实际情况研究制定海口市街道、社区养老服务机构专项发展规划，科学布局全市养老机构，明确街道、社区养老服务机构功能定位和发展目标，加快补齐全市养老服务短板，实现养老机构有序、稳步、高质量发展。一是可以优化养老服务设施总体布局，借鉴广州发展经验，搭建“区综合体—街镇综合体—村居活动站点”三级实体服务平台；二是推进基本养老服务全覆盖，面向全市老年人，提供涵盖全体老年人供需对接、服务供给、服务保障、医养康养、权益维护的5 大类24 项基本养老服务清单，包括照护需求评估、助餐配餐、基本生活照料、家庭养老床位、日间托管、临时托养、长期托养等项目。

（三）升级养老服务设施功能为“综合服务”

2019 年9 月，民政部提出：“大力发展城市社区养老服务。依托社区养老服务设施，在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构，在社区层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心，为老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务。”社区综合养老服务体系中的“综合服务”意味着服务既不是单一的文化娱乐，也不是单一的生活服务，而是综合项目，包括日常生活需求、医疗服务、贫困救助、娱乐文化、心理慰藉、康复照护、法律援助以及临终关怀等等老人需要的多种服务。让老人在居住的社区里、在家门口方便地收到所需的服务。

（四）加强对养老专业人才队伍的培养

《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出：“到2025 年，全省培训养老护理员达到1.5 万名、专兼职养老社会工作者达到1000 名的发展目标。”海口市作为省会城市，相较其他市县而言，教育培训、专业人才等资源相对集中，更应体现首位担当，应加强养老服务领域社会工作专业岗位开发和社会工作养老专业人才队伍的培养，为全市全省培养培训更多养老服务护理员和专兼职养老社会工作者，为街道、社区养老服务中心（站）提供有力的人才支撑。

为达到上述目标，海口市可以建设“时间银行”服务站，有效发挥志愿者的作用。鼓励高校学生、教师、不同领域专业技术人员、退休人员等参与到养老服务志愿活动中来，不仅可以吸纳多方面专业人才，还可以提升为老服务的品质。政府应高度重视养老服务行业人才短缺的问题，提前培养一批为老服务的专业技术人员。

（五）大力扶持社工组织

海口市可学习借鉴上海市社区综合养老服务体系中的做法。上海市大力扶持社工组织，对新开办的社工组织提供免费办公场，给予两万元开办补贴费。政府还提供培训和薪酬补贴，根据社工的资质、工作情况、受教育情况、心理咨询师资质和发表论文数量等，确定社工的薪酬补贴额度。由于上海市对社工的政策扶持，专业社工服务发展尤为迅速，社工人员队伍也在不断壮大，老年服务领域因专业社工的介入而充满活力，呈现出一片繁荣景象。海口市可根据经济发展实际，制定出符合自身的社工组织激励政策。

五、结语

社区综合养老服务设施的建设，有利于满足当代老年人对社会养老的需求。司马蕾等人曾指出，社区综合养老设施的出现是养老服务走向成熟的标志，也是我国养老体系未来的发展重点。综合型养老服务设施不仅可以弥补传统社会养老服务内容和功能上的欠缺，同时使得老年人在原社区居家养老，给予老年人心灵上的慰藉，还可以提供更为专业化的服务。

海口市社区综合养老服务设施的建设尚在发展初期，面临着诸多的困难与挑战，规模效应尚未形成。海口市应当在发展初期发挥关键作用，出台和制定相应的政策，调动社会各项资源，发挥社会力量的优势互补作用，加快发展以社区为依托的综合型养老服务设施建设，为老年人提供更为便捷全面的养老服务。